淺論“為官不為”的成因及其治理之策

于曉川　萬江濤　劉勃　姚蘭

摘 要 十八大以來，中央以高壓態(tài)勢(shì)反腐，各地反腐成效取得顯著的成效。但在這場(chǎng)高壓之下卻產(chǎn)生了“為官不為”這個(gè)嚴(yán)重的問題，具體表現(xiàn)怕政、懶政和怠政。為官不為產(chǎn)生的原因是多方面的，比如官員價(jià)值觀錯(cuò)位與主體責(zé)任認(rèn)識(shí)落實(shí)不到位、從嚴(yán)治吏系列新舉措所形成的政治新生態(tài)與舊的政治生態(tài)的矛盾等。本文認(rèn)為對(duì)這一亂象治理的關(guān)鍵在于對(duì)官員自身價(jià)值觀的培養(yǎng)、人事監(jiān)督制度的建設(shè)與完善以及依法治吏的重拳出擊。

關(guān)鍵詞 為官不為 主體責(zé)任 從嚴(yán)治吏 依法治吏

基金項(xiàng)目：河北省黨校系統(tǒng)2017年度科研課題《淺論“為官不為”的成因及其治理之策》。

作者簡(jiǎn)介：于曉川，中共秦皇島市委黨校，講師，研究方向：法學(xué)理論；萬江濤，中共秦皇島市委黨校，副教授，研究方向：文化；劉勃，中共秦皇島市委黨校，副教授，研究方向：法律；姚蘭，中共秦皇島市委黨校，講師，研究方向：基礎(chǔ)理論、文化建設(shè)。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.067

一、“為官不為”在秦皇島市治理的現(xiàn)狀

俗話說：“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯?！蔽罩珯?quán)，占著位子，卻無所作為?，F(xiàn)實(shí)中，這種“為官不為”的干部，不僅引起廣大群眾的不滿，也引起黨中央的高度重視。

中共十八屆五中全會(huì)提出：“著力解決一些干部不作為、亂作為等問題，積極營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，形成敢于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。”破除為官不為是我黨從嚴(yán)治黨的背景下對(duì)黨員干部的嚴(yán)格要求。為官就要敢擔(dān)當(dāng)、有作為，這是黨員干部的立身之本、從政之要。這也是贏得人民群眾的信任和支持，穩(wěn)固執(zhí)政根基，保證黨的長(zhǎng)盛不衰的根本所在。

那么對(duì)這種問題的治理，秦皇島市又是如何重拳出擊的呢？據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道：貽誤發(fā)展、損害群眾利益的“為官不為”現(xiàn)象，在秦皇島市正在失去生存空間。我市堅(jiān)持從抓教育、抓整治、抓監(jiān)督、抓問責(zé)入手，從嚴(yán)從實(shí)開展“為官不為”專項(xiàng)整治，營(yíng)造樹正氣、講團(tuán)結(jié)、聚合力、促轉(zhuǎn)型的良好政治生態(tài)。2015年，共查處“為官不為”案件27起，處理涉案人員67人，給予黨政紀(jì)處分59人，起到強(qiáng)有力的震懾作用。2015年底以來，市紀(jì)委通報(bào)了21起“為官不為”典型案例，形成有力震懾。對(duì)有苗頭性、傾向性問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，進(jìn)行談心提醒教育，構(gòu)建早規(guī)范、早發(fā)現(xiàn)、早處置、早提醒、早懲戒、早預(yù)防等“六早”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)抓早抓 小常態(tài)化。①

二、“為官不為”的內(nèi)涵和基本類型

（一）“為官不為”的內(nèi)涵

2016 年1月18日，習(xí)近平總書記指出：“受成長(zhǎng)經(jīng)歷、社會(huì)環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當(dāng)前干部隊(duì)伍也存在種種復(fù)雜情況，一個(gè)突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為。對(duì)這個(gè)問題，我們要高度重視，認(rèn)真研究，把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對(duì)策想明白，有針對(duì)性地加以解決。”②

“為官不為”，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在自己的工作崗位上不能有效履行職責(zé)，或者說不能達(dá)到基本的工作標(biāo)準(zhǔn)。

（二）為官不為的基本類型

政府官員作為 “全心全意為人民服務(wù)“的踐行者，必須“在其位，謀其政”。但面對(duì)十八大以來反腐的高壓態(tài)勢(shì)和新的政治常態(tài)，干部隊(duì)伍出現(xiàn)了“為官不為“的突出問題。綜合各方面反映，當(dāng)前“為官不為”主要有3種情況：一是能力不足而“不能為”，二是動(dòng)力不足而“不想為”，三是擔(dān)當(dāng)不足而“不敢為”。③

1.疏于研學(xué)，不會(huì)為，是為怠政

這也是習(xí)近平總書記所說的“不能為“。當(dāng)今社會(huì)處在信息爆炸的時(shí)代。全面深化改革，需要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的積極行為和作為。然而面對(duì)所謂“高風(fēng)險(xiǎn)”，某些干部官員在學(xué)習(xí)態(tài)度上不思進(jìn)取，對(duì)最新前沿知識(shí)和理論不學(xué)習(xí)不關(guān)注，在具體做事上“紙上談兵”，不調(diào)查不研究。

2.能拖則拖，不肯為，是為懶政

某些官員自己份內(nèi)的職責(zé)，但卻不能增加自身可得利益的事項(xiàng)，是找盡各種理由，能推則推，能拖則拖，還美其名曰“簡(jiǎn)政放權(quán)”。反之能給自己帶來利益的事項(xiàng)就竭盡所能維護(hù)其合法性和合理性。黨和國(guó)家的減少行政審批、實(shí)行權(quán)力清單政策到這些官員手中就變了色。

3.畏首畏尾，不敢為，是為怕政

十八大以來反腐的高壓態(tài)勢(shì)，讓不少大老虎落馬、小蒼蠅被拍。于是乎，“多一事不如少一事”就成為某些官員信奉的工作原則。遵守中央的規(guī)定，不吃不拿的同時(shí)，消極怠工不敢作為，生怕自己的“動(dòng)靜”大了被推向老百姓面前和媒體輿論的前沿以至于烏紗帽不保。

三、“為官不為”發(fā)生的原因

（一）“為官不為”問題發(fā)生的本質(zhì)原因可以歸結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任意識(shí)落實(shí)不到位

1.官員公仆思想和服務(wù)意識(shí)越位

黨的宗旨“全心全意為人民服務(wù)”應(yīng)時(shí)刻印在每一位領(lǐng)導(dǎo)干部的心中。但是現(xiàn)實(shí)是某些黨員干部忘記自己的身份和自己入黨時(shí)的誓言，把自己當(dāng)成了“官老爺”。

2.官員政績(jī)觀的錯(cuò)位

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，很多地方的很多領(lǐng)導(dǎo)干部似乎已經(jīng)習(xí)慣了以GDP的提高與否以及提高了多少來作為衡量自己的政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。在他們眼中，只有經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的提升才是自己作出了政績(jī)的體現(xiàn)。

3.官員政治信心的缺位

有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己有學(xué)歷不夠高、經(jīng)歷不夠豐富，就產(chǎn)生了自由散漫的職業(yè)倦怠行為。某些退居二線的官員認(rèn)為自己馬上就要回家養(yǎng)老晉升無望，更有甚者就產(chǎn)生了抓緊機(jī)會(huì)貪污腐敗的行為，這也可能波及到他身邊的其他干部效仿從而產(chǎn)生更嚴(yán)重的問題。

（二）“為官不為”問題發(fā)生的直接原因是高壓治吏的政治新風(fēng)氣與“官本位”的老風(fēng)氣的沖突導(dǎo)致

十八大以來， 隨著以聚焦反對(duì)“四風(fēng)”、解決突出問題為主線的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的深入開展， 以及中央“八項(xiàng)規(guī)定”的嚴(yán)格實(shí)施， 禁令頻頻之下， 從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏正成為黨員隊(duì)伍建設(shè)的新常態(tài)。④這與中國(guó)“官老爺”思想生根發(fā)芽長(zhǎng)達(dá)幾千年的頑固的舊的官場(chǎng)生態(tài)產(chǎn)生了矛盾。

（三）“為官不為”問題發(fā)生的主要原因有以下幾點(diǎn)

1.人事考核制度不完備、不健全

我國(guó)部分人事制度設(shè)計(jì)得不夠清晰，難以做到精細(xì)化和地方化， 往往原則性的規(guī)定多， 操作性的具體規(guī)定少， 尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度包括有的法律法規(guī)還是處于空白地帶。典型的比如《公務(wù)員法》沒有制定針對(duì)“為官不為”進(jìn)行專門的考評(píng)制度。

2.獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不科學(xué)

公務(wù)員隊(duì)伍好與壞的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)之一就是獎(jiǎng)勵(lì)制度的科學(xué)與否。對(duì)于絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在干工作的動(dòng)力之源之一就是以獎(jiǎng)勵(lì)為主的包括個(gè)人工資待遇和個(gè)人福利在內(nèi)的相關(guān)的事項(xiàng)。但是目前對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的方式方法缺乏科學(xué)性和嚴(yán)密性， 最終導(dǎo)致流于形式。

3.問責(zé)懲罰體系非常態(tài)化

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)體系應(yīng)該是全方位從層次的構(gòu)建和實(shí)施，但是實(shí)際上卻是一個(gè)非常態(tài)化的狀態(tài)?，F(xiàn)在對(duì)官員的問責(zé)往往在出事之前，甚至在事中都無人監(jiān)督監(jiān)管，出了事有了嚴(yán)重后果才去追責(zé)。官員升遷參考依靠績(jī)效考核，但是卻不作為問責(zé)的依據(jù)。

（四）“為官不為”問題發(fā)生的重要原因也有媒體與人民群眾對(duì)新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部的高要求所帶來的官場(chǎng)壓力

多媒體時(shí)代的到來和公民法治意識(shí)的提高，使得對(duì)不良官員的舉報(bào)常態(tài)化，使得反腐敗斗爭(zhēng)取得顯著成效， 老百姓對(duì)官員監(jiān)督的政治熱情得到激發(fā)。但也產(chǎn)生負(fù)面影響。別有用心的人利用問題激化或放大“官民”矛盾，這些負(fù)面影響使得官員更趨向和認(rèn)同“不為”的所謂有利于自己的一面。

四、針對(duì)秦皇島當(dāng)?shù)貫楣俨粸橹卫淼木唧w建議

（一）樹立正確的職業(yè)認(rèn)知和道德準(zhǔn)則精神

領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)認(rèn)知非常重要，要讓他們知道“官”的這個(gè)職業(yè)的內(nèi)涵到底是什么以及該如何作“官”，也就是為官者應(yīng)該掌握的“為官之道”。其次作為領(lǐng)導(dǎo)干部，職業(yè)道德準(zhǔn)則精神也應(yīng)該積極樹立和培育。只要樹立偉大高尚的職業(yè)道德準(zhǔn)則精神的官員，才能真正做到“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。

（二）完善人事制度的建設(shè)，考核與獎(jiǎng)勵(lì)齊頭并進(jìn)

構(gòu)建能上能下的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)干部人事制度的執(zhí)行力，重視崗位職務(wù)培訓(xùn)， 提高履職能力，尤其是對(duì)本單位本部門的業(yè)務(wù)要精通于心。實(shí)施年度考核時(shí)要實(shí)現(xiàn)真正的優(yōu)勝劣汰的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，讓碌碌無為的“為官不為”者意識(shí)到自己的“烏紗帽”不保的原因就是自己的無效作為。

（三）完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)問責(zé)的三方同時(shí)實(shí)現(xiàn)

首先構(gòu)建現(xiàn)代政府時(shí)要明確政府部門的職能權(quán)限和責(zé)任范圍，積極落實(shí)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，對(duì)凡是清單沒有完成的實(shí)施嚴(yán)格追責(zé)制度。其次黨內(nèi)問責(zé)是對(duì)行政問責(zé)的重要補(bǔ)充。黨要嚴(yán)格實(shí)施黨管干部這一重要黨內(nèi)原則，加大從嚴(yán)治黨的力度和優(yōu)化黨的作風(fēng)，對(duì)“為官不為”的黨員要重點(diǎn)問責(zé)。最后現(xiàn)代社會(huì)下包括媒體在內(nèi)的公眾對(duì)政治參與度的積極性普遍提高。政府作為主導(dǎo)者應(yīng)該積極引導(dǎo)它們的良性參與，包括創(chuàng)新參與的形式。比如在秦皇島市電視臺(tái)舉辦過的電視問政。它以電視直播的方式將老百姓關(guān)注的政府部門相關(guān)問題展現(xiàn)出來，起到了對(duì)政府懶政怠政的督促與勤政的激勵(lì)作用。對(duì)出現(xiàn)問題沒有及時(shí)解決的，要對(duì)所主管部門和負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)，將問題徹底解決才是各種問政包括電視問政所最終追求的價(jià)值目標(biāo)。

（四）法治保障一以貫之，依法治吏重拳出擊

十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)做出了總體部署與安排，完善法治也必須推進(jìn)吏治的法治。建設(shè)法治政府的關(guān)鍵或者說核心是依法行政，而依法行政的主要群體就是領(lǐng)導(dǎo)干部。培育知法、懂法和守法的官員是建成法治政府的重點(diǎn)任務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)于我國(guó)公務(wù)員的法治建設(shè)起到了很重要的作用。但是面對(duì)“為官不為”這個(gè)新問題，必須不斷補(bǔ)充新的內(nèi)容以保證依法治國(guó)下依法治吏的積極實(shí)現(xiàn)。同時(shí)法治的強(qiáng)制是對(duì)“為官不為”者最后的矯正手段。只有提升權(quán)力最后的矯正能力，加強(qiáng)司法隊(duì)伍的公正和公信的建設(shè)，讓“為官不為”官員意識(shí)到他們的不作為輕者面臨紀(jì)律處分，重者要接受法律的制裁，只有這樣才能確保權(quán)力的真正為民運(yùn)行在陽光之下。

注釋：

①秦皇島開展“為官不為”專項(xiàng)整治處理涉案人員67人.河北日?qǐng)?bào).2016-02-14.

②習(xí)近平.在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話.人民日?qǐng)?bào).2016-05-10.

③2016年1月18日習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話.

④董飛.芻論“為官不為”的發(fā)生機(jī)理與治理之策.理論導(dǎo)刊.2016（8）.