張康之《走向合作的社會(huì)》述評

劉然

〔摘要〕 自20世紀(jì)80年代開始，人類社會(huì)便進(jìn)入了全球化、后工業(yè)化的歷史轉(zhuǎn)型中。在這一過程中，環(huán)式民主失靈問題日益突出，為此，在世紀(jì)之交形成了一個(gè)被人們命名為參與治理的民主新模式，但是，其具有“民主的不徹底性”。隨之，有學(xué)者提出了公共治理，以此破解參與治理的困境，但其往往會(huì)衍生“利益狹窄化”的問題。無論是參與治理還是公共治理都存在一定的局限性，都無非是對近代以來民主名義下社會(huì)治理方案的補(bǔ)充和修繕，無法克服自身所帶來的種種缺陷。為此，張康之認(rèn)為，在全球化、后工業(yè)化的歷史轉(zhuǎn)型中，合作治理將取代工業(yè)社會(huì)的治理而成為后工業(yè)社會(huì)的治理模式。并且，合作治理有助于克服上述治理模式中存在的缺陷，從而在社會(huì)治理過程中讓人們獲得更多的平等與自由。

〔關(guān)鍵詞〕 《走向合作的社會(huì)》，參與治理，公共治理，合作治理

〔中圖分類號〕D616 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）06-0120-09

20世紀(jì)60年代，?？怂购兔桌諏γ裰鞯挠行蕴岢隽速|(zhì)疑，認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的政治結(jié)構(gòu)中，環(huán)式民主 ① 的責(zé)任鏈條將民眾隔離在了創(chuàng)制權(quán)之外，使得民主程序?qū)嶋H上淪為利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)其目的的手段，而不是為了服務(wù)于廣大選民的利益。正是因?yàn)槊裰鞔嬖谥@些致命缺陷，才促使學(xué)者們?nèi)で蟾倪M(jìn)環(huán)式民主中的行政環(huán)節(jié)，即通過“民主行政”的建立去重新賦予民主以活力。在這一追求中，“參與治理”是被作為一種具體的操作性方案提出的。但是，從實(shí)踐來看，參與治理及其后出現(xiàn)的公共治理并未如預(yù)期那樣對民主的現(xiàn)狀作出根本性的改善。因此，在社會(huì)治理中如何走出一條水平更高的民主道路，就成了一個(gè)重大的時(shí)代課題。張康之在全球化、后工業(yè)化的時(shí)代背景下對這一問題進(jìn)行了深入探討，并在揭示人類走向合作社會(huì)的必然性中規(guī)劃了合作治理這一新的社會(huì)治理模式。閱讀張康之的《走向合作的社會(huì)》一書，可以清晰地看到，他在描繪合作治理模式時(shí)對后工業(yè)社會(huì)進(jìn)程中社會(huì)治理變革的走向進(jìn)行了卓有成效的探討。

一

在環(huán)式民主中，根據(jù)民主程序產(chǎn)生的政府在何種程度上能夠代表選民的利益？按照積極的設(shè)想，在民主投票時(shí)，民眾的身份突破了階級的限制并全部體現(xiàn)為平等的公民權(quán)利，他們可以通過行使權(quán)利來進(jìn)行理性的選擇。因?yàn)樵谠O(shè)想中，“民眾對他們的需要和愿望了如指掌，人民通過選票來選擇看來最能滿足他們喜好的代表，獲勝的政治家聯(lián)盟頒布反映人民意愿的法律” 〔1 〕12。這樣一來，代議制民主程序的“不偏不倚”便能保證民選官員代表大多數(shù)選民的利益。既然民眾的投票就是在表達(dá)個(gè)人的意愿，那么獲勝的政治家無疑就是多數(shù)民眾的選擇。至于在此過程中產(chǎn)生的異化，諸如個(gè)人受到的壓迫與投票結(jié)果的非理性等問題，都只不過是在理想的民主政治運(yùn)行中產(chǎn)生的一些不可避免的副產(chǎn)品。但是，福克斯和米勒卻道出了這樣一個(gè)事實(shí)：“在民主制度中，目標(biāo)的達(dá)成和政策的制定都有可能是為了有錢人、有良好組織的人以及那些為競選提供資金、買了媒體時(shí)間段的特殊利益集團(tuán)的利益。擁有社會(huì)權(quán)力的人能確保特定階層的人被排除在討論之外，剝奪了他們對時(shí)間提出不同看法的權(quán)利。由于各種原因，被排除在辯論之外的人們對他們訴求的價(jià)值無能為力。在那些被排除的人中，也有出于傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)下的公共行政人員。那些包括了不再受體制限制的公共行政人員在內(nèi)的、有真正訴求的人在公眾對話中應(yīng)該能證明其需求的合理性，不再受體制限制的公共行政管理人員是群體的一部分?！?〔1 〕10

所以，按照?？怂购兔桌盏挠^點(diǎn)，民選官員并不一定會(huì)維護(hù)選民的利益，甚至民主選舉都不能說是民眾理性選擇出的結(jié)果。因?yàn)椤霸诤艽蟪潭壬现v，人民的愿望和需要都被操縱了，并沒有所謂獨(dú)立形態(tài)的大眾意愿……并且，參加職位競選的候選人很少在提出一系列替代性政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭。形象比實(shí)質(zhì)更重要……理智的考慮，人們也不會(huì)因?yàn)槟骋痪唧w政策而不投某一個(gè)候選人的票” 〔1 〕13。因此，無法代表選民利益的民主變成了少數(shù)人實(shí)現(xiàn)他們特定利益的工具，而所謂代表廣大選民利益的政治家，也無非是利益集團(tuán)的傀儡。他們在當(dāng)選之前聲稱代表選民的利益，但是在當(dāng)選之后，所有的公共政策卻都是為利益集團(tuán)服務(wù)的了。之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，是因?yàn)楫?dāng)前的民主結(jié)構(gòu)是一種“環(huán)式民主”模式，該結(jié)構(gòu)的特征表現(xiàn)為：“在政府中，公民是委托人，而政治家是代理人；官僚體系的上級長官是委托人，而下屬是代理人。整個(gè)政治體系就建立在一系列的委托和代理關(guān)系的鏈條之上?！?〔2 〕所以，民主在社會(huì)治理中的異化因?yàn)榄h(huán)式民主而不可避免，也就是說，在政治環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)了民主，而在行政環(huán)節(jié)中卻消解了民主。

具體地說，由于在公民和行政人員之間插入了民選官員，民意的運(yùn)行線索構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)圈，以至于這樣一種環(huán)式結(jié)構(gòu)將民眾排除在了政策制定之外，使得精英或者利益集團(tuán)獲取了制定公共政策的權(quán)力，讓公共政策合乎他們的目的并為他們的利益服務(wù)，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)治理無法反映民意和服務(wù)于民眾的要求。由此看來，造成民意表達(dá)失當(dāng)?shù)牟⒉皇枪倭胖企w系或者是個(gè)別利益集團(tuán)對于選舉的操縱，而是由這個(gè)制度本身的環(huán)式結(jié)構(gòu)所決定的。在這種環(huán)式結(jié)構(gòu)中，官僚趨向于保留知識或者說是信息上的優(yōu)勢，目的就是為了利用“神秘而精通的知識秘訣” 〔3 〕229來實(shí)現(xiàn)他們與公民之間的分離，從而達(dá)到個(gè)人的諸如政策制定時(shí)對支持者和下屬給予“報(bào)償”或政策執(zhí)行時(shí)依據(jù)個(gè)人的偏好等目的，這就是我們稱之為“信息不對稱”的問題。因此，對他們（官僚）而言，失去這種控制絕對是無法接受的，所以，他們會(huì)極力將公民排除在政策制定之外。然而，結(jié)果則是代議民主淪為一種形式上的民主，整個(gè)社會(huì)的政治生態(tài)背離了真正的民主。

針對這個(gè)問題，“福克斯和米勒認(rèn)為，直接公民參與的形式能夠解決代議制民主責(zé)任轉(zhuǎn)圈子的問題，讓公民、代議者以及行政人員都參與到政策過程中，而不受那些阻礙公開對話的傳統(tǒng)治理模式的羈絆” 〔4 〕74。因?yàn)橐牍竦闹苯訁⑴c，不僅意味著重塑了委托人與代理人之間的責(zé)任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)力的再分配，而且可以讓行政官員與公民進(jìn)行直接對話，從而解決信息不對稱的問題。這是一個(gè)改善環(huán)式民主的方案，即通過把環(huán)式民主的行政環(huán)節(jié)民主化而解決民主固有的缺陷問題。所以，公民參與被認(rèn)為是使行政環(huán)節(jié)民主化的可行路徑。雖然?？怂购兔桌毡涣腥牒蟋F(xiàn)代公共行政的行列，但在此問題上，可以說他們?yōu)樾鹿残姓\(yùn)動(dòng)所追求的民主行政提供了真正的理論基礎(chǔ)。其實(shí)，公民參與是包含在一切民主理論之中的不懈追求，傳統(tǒng)民主理論同樣認(rèn)為，如果在民主程序中融入自由，推行參與式民主的形式，就可以用自由來規(guī)范這個(gè)民主程序，從而解決多數(shù)人的暴政等其他的民主悖論。因此，參與治理（或者叫參與式民主）一直被認(rèn)為是針對當(dāng)代民主問題的一個(gè)多贏的修復(fù)方案。應(yīng)當(dāng)說，參與治理的理論只是把民主模式中的“參與”這一向量加以渲染，希望最大可能地發(fā)揮其功能。然而，這樣做卻在世紀(jì)之交形成了一個(gè)被人們命名為參與治理的民主新模式。endprint