參與式治理在中國的發(fā)展與實踐

陳朋親　楊天保

【摘要】參與式治理在政府管理中有著較為豐富的表現(xiàn)，引導(dǎo)著公眾參與社會治理的正向發(fā)展，調(diào)動了公民政治參與的積極性。文章基于參與式治理在中國發(fā)展和實踐體現(xiàn)，分析中西方管理方式異同，為我國參與式治理提出科學(xué)實踐展望，旨在發(fā)揮參與式治理的重大優(yōu)勢，實現(xiàn)國家權(quán)力的社會參與。

【關(guān)鍵詞】參與式治理 公民意識 政治參與 合作治理

【中圖分類號】D621.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大提出實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，一時間“治理”成為社會的熱點，由“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出政府治理理念和方式的根本改變，更多吸收社會多元參與社會治理，實現(xiàn)政府有效的治理。而參與式治理就是要實現(xiàn)廣泛多元的政治參與，成為新時期政府與公民間一種新的治理模式。參與式治理方式研究需要從概念入手，系統(tǒng)把握我國政治體制的特點，在人民當(dāng)家作主的管理原則上充分發(fā)揮參與式治理的優(yōu)勢性。在實踐探索的過程中，黨和政府應(yīng)該注重創(chuàng)新和求真務(wù)實，踏踏實實將工作落到實處，在政府工作職能轉(zhuǎn)變上作出積極的努力和探索，提升政府的公信力，完善我國政治制度，創(chuàng)設(shè)和諧的政治參與環(huán)境。

參與式治理的概念界定

國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，“參與”是參與式治理的關(guān)鍵，它強調(diào)利益相關(guān)者廣泛積極地參與到與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)和政府決策中，利益相關(guān)者可以包括公民個人、社會組織團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)機構(gòu)等個人和組織。參與式治理是政府、社會組織和公民共同參與到社會公共決策、公共事務(wù)和公共利益的實踐中的一種行為體現(xiàn)。參與式治理能夠考慮到大眾的民主意識，屬于自覺自發(fā)的行為實踐，從決策內(nèi)容的提出、制定到最終的執(zhí)行，這種公共性的參與都能夠保證利益的權(quán)衡和權(quán)利的監(jiān)督，能夠更好的維持社會政治和公共秩序的穩(wěn)定。①

參與式治理的形成。參與式治理興起于20世紀(jì)60年代初的西方，Arnold Kaufmann首次提出“參與民主”的概念，主要針對傳統(tǒng)社會管理模式的發(fā)展困境，后在90年代初，隨著治理理論的興起，一些學(xué)者開始反思“大政府”狀況對公民或社會組織健康發(fā)展的侵蝕作用，進(jìn)而尋求政府—社會—公民間的平衡之道，因此，參與式治理理論逐漸被學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。大部分學(xué)者認(rèn)為參與式治理可以“有效解決過去政治模式下的公民與精英之間委托代理機制產(chǎn)生的困境，有效粘合公民與政府間的關(guān)系，增強政府的回應(yīng)性、提升服務(wù)質(zhì)量和公共福利?！雹谠诎l(fā)展中國家的分權(quán)化改革和選舉民主化改革實踐中，難免會產(chǎn)生很多的矛盾，為了解決這種矛盾，許多的發(fā)展中國家進(jìn)入到參與式治理的管理方式變革中。以巴西、印度、南非等這些國家為例，參與式治理方式得到了積極響應(yīng)，公民的參與熱情程度非常高，社會民主程度和公正程度得到有效的提升。③參與式治理方式彌補了選舉民主的弊病，在管理機制和問責(zé)機制上將權(quán)力下放給公民和社會組織，讓公眾能夠參與到政治管理當(dāng)中，提升了國家治理有效性的實現(xiàn)。

參與式治理的內(nèi)容。參與式治理從內(nèi)容上來說體現(xiàn)了治理方式、治理結(jié)構(gòu)和治理目標(biāo)上的創(chuàng)新。參與式治理方式主要體現(xiàn)在參與主體的多元化，強調(diào)了社會組織和個人的參與，不再是單向的政府管理。治理范圍包含了多個方面，社會管理和服務(wù)的多個領(lǐng)域，參與式治理實現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會公民主體之間的相互協(xié)商和合作，能夠以較為公正的治理意見提升政府的公共決策水平和公共事務(wù)的管理能力。治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的行政管理結(jié)構(gòu)不一樣，主要是主張政府與公民建立良性的互動合作關(guān)系，鼓勵公民參與社會公共事務(wù)，更加突出公民的“參與”，政府同公民間形成一種建立在互信基礎(chǔ)上的相互依賴，互動、互惠、互利的網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)。治理目標(biāo)主要是通過鼓勵社會多元治理，建立預(yù)警機制，預(yù)防為主，探索社會治理規(guī)律，建立有效的治理體系，將事態(tài)扼殺在萌芽狀態(tài)，通過培養(yǎng)公民的理性精神，實現(xiàn)政府的治理轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府。目前來看，參與式治理方式可以極大地調(diào)動大眾的參與力量，發(fā)揮組織和個人的力量，讓更多的利益相關(guān)者參與到社會治理中，通過這種方式使得決策更具權(quán)威性和長效性。國家的政治管理不是單單能依靠一個政府組織就可以完成的，參與式治理實現(xiàn)了多元化的治理主體優(yōu)勢的整合，實現(xiàn)了服務(wù)管理內(nèi)容的多樣化，在國家治理中實現(xiàn)了更為和諧和民主的管理方式，體現(xiàn)多方的價值利益共贏。

參與式治理的表現(xiàn)。參與式治理之所以受到廣泛的推崇，主要是因為其管理方式能夠極大程度地同公共服務(wù)范圍內(nèi)受益者的價值目標(biāo)相匹配。主表表現(xiàn)為：參與式治理是一種合作治理，鼓勵政府與公民間建立良好的合作關(guān)系，增強政府、公民、社會組織等其他非政府組織間的協(xié)商與合作，促進(jìn)政府決策民主化、科學(xué)化的增量發(fā)展。參與式治理是一種“放權(quán)”式治理，政府將權(quán)力下放至政策利益的相關(guān)者、公民或組織中，發(fā)揮其在政策過程中的作用，提高政策的執(zhí)行效率。參與式治理更加發(fā)揮公民社會的作用，“不再認(rèn)同政府是唯一的合法性來源，公民社會也是合法性的來源，其治理的過程，是民主行政的一種新的實現(xiàn)形式?！雹?/p>

參與式治理是一種新型治理模式，通過政府和公眾的友好協(xié)商，政治生態(tài)環(huán)境得到了改善，同時公民的民主意識和參與意識受到了尊重。⑤不僅僅在政治生活上，參與式治理在經(jīng)濟(jì)方面產(chǎn)生的影響力也是巨大的，以城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和社區(qū)居民對于關(guān)系到切身利益的政策內(nèi)容和社會管理服務(wù)內(nèi)容都有極大的關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基層治理問題上，參與式治理需要保證兩個協(xié)調(diào)，一個是村民自治和社區(qū)管理的組織性協(xié)調(diào)，一個是城市居民和農(nóng)民自主意識的協(xié)調(diào)。參與式治理重視細(xì)節(jié)、重視個體的意識表達(dá)，通過政府的行為，深入到基層群體中，實現(xiàn)對于大眾意見的征集，對于農(nóng)民最為關(guān)注的三農(nóng)問題和城鄉(xiāng)社會保障問題等相關(guān)問題的意見收集只有真正融入到環(huán)境中才能了解。

參與式治理的國內(nèi)外對比

參與式治理是屬于普遍性的公眾管理方式，在國內(nèi)外都有不同的實踐表現(xiàn)形式，并且社會效能呈現(xiàn)也有不同的程度。

國外參與式治理的實踐方式。國外參與式治理體現(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域，重視公民的主體參與意識，注重公開性、參與性、互動性和規(guī)范性的原則把握。以巴西為例，巴西在參與式財政管理中，公民和不同社會組織參與到社區(qū)公共財政的開支和決策的過程中，保障了財政支出的合理性，公眾的直接參與能夠提升政府財政預(yù)算方案制定的科學(xué)性，能夠在財政安排上考慮到多個利益主體的利益實現(xiàn)，將政府的財政風(fēng)險降低到最小。同時參與式財政能夠保障公民和社會組織對于政府的監(jiān)督力度，明確政府職責(zé)，保障政府治理的合法化和透明化。⑥

美國多數(shù)城市的政府管理實行議會制管理方式，以市經(jīng)理制形成最高的城市決策機構(gòu)，通過民主選舉選擇市議員，代表市民發(fā)表意見。為了保障市議員的建議有效性，通過創(chuàng)設(shè)自選委員會，以此來加強對于公民專業(yè)知識和經(jīng)驗的傳授，提升公民參與的廣度和深入，對于公民提出的意見進(jìn)行權(quán)衡和專業(yè)性總結(jié)，保障征詢意見的有效性和科學(xué)性，能夠為政府決策提供重要的保障。

中國參與式治理的實踐方式。中國參與式治理的實踐方式的選擇取決于中國政府治理所面臨的基本情況，中國人口數(shù)量龐大，在管理上有一定的難度，但是同時龐大的人口基數(shù)為公眾參與的意見征集帶來更多的可能性，在具體的實踐過程中，各方參與主體的利益能否協(xié)調(diào)實現(xiàn)將會是我國參與式治理實踐面臨的最為重要的問題。我國一直以來致力于轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府形象，從基層工作出發(fā)全面深入到民眾中間，為民主發(fā)展創(chuàng)設(shè)有利的環(huán)境。

我國的參與式治理目前主要在小區(qū)的業(yè)主委員會和農(nóng)村的村民理事會中實現(xiàn)，如小區(qū)的業(yè)主自發(fā)組織維護(hù)小區(qū)衛(wèi)生、安全的小組及參加小區(qū)物業(yè)管理活動，促進(jìn)小區(qū)事務(wù)的協(xié)商發(fā)展等。但是參與式治理更體現(xiàn)在重要決策文件中，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展的過程中。在我國，參與式治理還沒有實現(xiàn)較大范圍的推廣，政府部門在公共事務(wù)的管理上還處在決策合作的發(fā)展階段，政府和公眾之間的關(guān)系、政府結(jié)構(gòu)環(huán)境的優(yōu)化都需要進(jìn)一步的調(diào)整，實現(xiàn)有保障的參與式治理方式，明確政府、社會組織和公民個人三者之間的合作關(guān)系和分工責(zé)任。

中外參與式治理實踐評介。從中外參與式治理方式的差異性可以看出，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間在參與式治理上存在著很大的不同。發(fā)達(dá)國家發(fā)展較快，已經(jīng)形成了政府公共部門的活動組織機構(gòu)，而且應(yīng)用的范圍非常廣，決策的執(zhí)行力度非常強。而相對于發(fā)達(dá)國家，我國的參與式治理受到社會環(huán)境、政府環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多個方面的影響，在服務(wù)的領(lǐng)域中還有所局限。參與式管理缺乏較高水平的專業(yè)化指導(dǎo)，決策的專業(yè)性和參與式治理的效能體現(xiàn)沒有凸現(xiàn)出來，政府部門缺乏高質(zhì)量決策引導(dǎo)機構(gòu)和機制保障，在資源的優(yōu)化配置方面存在著不足。⑦但是中國參與式治理在實踐中也存在著一定的優(yōu)勢性，中國特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)參與式治理方式能夠?qū)崿F(xiàn)更為細(xì)化的政治參與，公共服務(wù)的領(lǐng)域更加細(xì)致深入，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和治理協(xié)作能夠?qū)崿F(xiàn)相互的促進(jìn)和帶動作用，保障全面化的政治參與和管理。

參與式治理作為一種新型的社會治理模式，在國內(nèi)外都得到較大發(fā)展，特別是國外。政府不再是單向的主體，而是基于政府與公民的雙本位治理格局，然而需要明確主客體的關(guān)系，提升治理水平。參與式治理，更多的是應(yīng)該落實在“治理”上，政府、公民或非政府組織只是促進(jìn)參與式治理的外部力量，一時心血來潮參與后的內(nèi)部治理該如何保證，這需要政府進(jìn)行思考。參與式治理更多的是需要政府放權(quán)，大力培植志愿者組織，加強公民的理性教育和培養(yǎng)公民精神。面對參與式治理的實踐困境，中西方都應(yīng)該明確深層次的治理問題，尤其是中國正處于全面深化改革的攻堅期，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要時期，更應(yīng)該拓寬參與式治理的路徑，尋求政府與公民間合作的最佳模式，為奠定國家治理體系奠定基石。

中國參與式治理的實踐展望

我國參與式治理隨著近些年來理論和實踐研究的不斷深入，取得了較為顯著的成果，如浙江溫嶺的“懇談式民主”，就是參與式治理的縮影。中國參與式治理在實踐中具有較好的實踐環(huán)境，實踐對策展望發(fā)展前景是非常樂觀的。

改善政治生態(tài)環(huán)境，規(guī)范政府行為。近些年來隨著反腐力度的加大，中國政府公眾形象有了較好的改觀。參與式治理是一項政府主導(dǎo)的社會政治性行為，政府行為的社會化參與能夠極大地改善政治生態(tài)的環(huán)境，在監(jiān)督和促進(jìn)的雙重機制作用下，維護(hù)多方的利益實現(xiàn)。參與式治理是政府行為反思的重要途徑，我國社會主義建設(shè)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)建設(shè)五位一體的實踐環(huán)境下需要考慮的內(nèi)容非常多，政府行為需要慎重的考慮，稍有偏差都會影響到社會主義建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。政府主導(dǎo)下的參與性治理需要形成明確的責(zé)任歸屬，對于政府職能有準(zhǔn)確的定位，從政策的制定到執(zhí)行參與式治理都需要總體性的綜合協(xié)調(diào)和資源的整合，以發(fā)揮組織的優(yōu)勢性，以社會和個人的行為和建議來規(guī)范政府的行為，保障政治生態(tài)環(huán)境的合理化、科學(xué)化和可持續(xù)化發(fā)展，形成較為完善的政治生態(tài)系統(tǒng)。

保障公民政治參與，提升主體意識。公民的政治參與始終是影響政府工作服務(wù)方向的重要因素，我們的黨和政府秉承著全心全意為人民服務(wù)的宗旨，在各項工作中都要重點協(xié)調(diào)人民群眾和社會組織的利益實現(xiàn)，能夠激發(fā)多元化主體在社會公共事務(wù)的管理和服務(wù)上的能動性參與，從而以主動性的公眾合作和互動來行使公民的基本權(quán)利，保障社會主義政治民主性的發(fā)揮，提升公民的主人翁意識。對于公民參與的公共治理來說，政府的引導(dǎo)也是極為重要的，社會主體扮演著不同的社會角色，利益價值視角也各有不同，政府所要做的就是最大程度上滿足更多人的利益需求，體現(xiàn)黨利民惠民的決策性目標(biāo)。公民政治參與的主體意識是社會發(fā)展的推動性力量，能夠激發(fā)社會主義民主和諧建設(shè)的動力機制，營造和諧的民主環(huán)境，在參與式治理中協(xié)調(diào)利益管理，保障公民參與治理的合理實現(xiàn)。

規(guī)范社會資源分配，注重合作治理。政府行為需要規(guī)范化引導(dǎo)，多元化主體的參與式治理能夠?qū)崿F(xiàn)對政府行為的有效監(jiān)督，通過政府、社會組織和公民個人三者之間的相互協(xié)作能夠保障社會資源的有效分配，在財政支出和財政投入上實現(xiàn)規(guī)范化的設(shè)計。⑧社會資源的優(yōu)化配置體現(xiàn)在利益的分配上，對于不同的服務(wù)領(lǐng)域需要考慮到不同利益主體的需求性。參與式治理能夠?qū)崿F(xiàn)利益主體的合作關(guān)系，在具體的實踐中需要將工作職責(zé)劃歸到具體的部門管理當(dāng)中，例如學(xué)習(xí)西方的治理經(jīng)驗以專門的組織機構(gòu)實現(xiàn)對利益主體的利益協(xié)調(diào)，在社會資源的配置上提出專業(yè)化的意見整理，提升政府工作的辦事效率，發(fā)揮社會組織機構(gòu)對于政府工作的輔助工作，在實踐中實現(xiàn)政府和社會組織之間的優(yōu)勢互補，保障參與式治理社會功效的最大化發(fā)揮，以產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的、持續(xù)性的社會影響力。

總之，當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，推進(jìn)參與式治理的發(fā)展，可以更好地促進(jìn)國家實施對公民的教育，推進(jìn)政治社會化進(jìn)程，促進(jìn)政治文化發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定。同時，當(dāng)前我國政府正致力于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型和高效型政府，參與式治理對創(chuàng)新政府治理模式具有重要推動作用。對于公民而言，參與式治理豐富民主形式，拓寬了政治參與渠道，保證自身參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)利得以實現(xiàn)。相信在“國家—社會—公民”三維模式下推進(jìn)參與式治理的發(fā)展，可以更好地實現(xiàn)國家富強、社會和諧、人民幸福的中國夢。

（作者分別為廣西民族大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，廣西民族大學(xué)教授）

【注釋】

①張緊跟：“參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第11期。

②Johanna Speer Participatory Governance Reform：A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Service.World Development， 2012（12）.

③劉佳：“參與式治理理論探析”，《湖北民族學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第8期。

④王敬堯：《參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)實證研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年。

⑤沈霞：“公民參與視閾下依法行政的合意性與主導(dǎo)邏輯”，《甘肅社會科學(xué)》，2015年第1期。

⑥莊曉惠，楊勝平：“參與式治理的發(fā)生邏輯、功能價值與機制構(gòu)建”，《吉首大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2015年第9期。

⑦黃其松，楊志軍：“新型常態(tài)治理：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型之道”，《探索》，2015年第2期。

⑧趙光勇：“治理轉(zhuǎn)型、政府創(chuàng)新與參與式治理”，浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。

責(zé)編 /張曉