行政公益附帶民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

宋京霖

摘 要：行政公益附帶民事公益訴訟具有附帶訴訟的基本特點(diǎn)，必須符合附帶訴訟的訴訟效率原則和裁判確定原則。同時(shí)，行政附帶民事訴訟作為公益訴訟的程序機(jī)制之一，具有不同于行政附帶民事訴訟的獨(dú)有特點(diǎn)，尤以公益最大化作為程序價(jià)值取向的首要考量要素。程序目的、基本原則和價(jià)值取向是理解和把握檢察機(jī)關(guān)提起行政公益附帶民事公益訴訟的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 行政附帶民事訴訟 訴訟程序

本案是全國首例行政公益附帶民事公益訴訟案件，并入選第八批檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)性案例。在為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作期間，全國試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益附帶民事公益訴訟案件僅此1例。根據(jù)筆者在教學(xué)和調(diào)研中所了解的情況，行政公益附帶民事公益訴訟案件數(shù)量少，實(shí)踐中缺乏具體的可操作規(guī)定為辦案提供指引，辦案人員亦對于此類程序比較生疏。本文結(jié)合上述案例探討行政公益附帶民事公益訴訟應(yīng)把握的基本理論問題。

一、程序目的和基本原則

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《檢察院試點(diǎn)辦法》）和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《法院試點(diǎn)辦法》），人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，《檢察院試點(diǎn)辦法》和《法院試點(diǎn)辦法》沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。根據(jù)上述試點(diǎn)工作的規(guī)范性依據(jù)，行政公益附帶民事公益訴訟基本沿襲了行政附帶民事訴訟的法理基礎(chǔ)和制度內(nèi)容。

行政公益附帶民事公益訴訟具有附帶訴訟的程序目的和基本原則。在司法實(shí)踐中，常常會(huì)出現(xiàn)同一爭訴中存在相互關(guān)聯(lián)的兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系，當(dāng)事人提出了分屬于兩種不同訴訟序列但具有一定關(guān)聯(lián)性的訴訟請求。這些訴訟請求在性質(zhì)上存在差異，無法在同一訴訟中實(shí)現(xiàn)合并審理。但考慮到訴訟的成本和效益，為避免訴訟浪費(fèi)、縮短訴訟過程，同時(shí)也考慮到避免對存在關(guān)聯(lián)性的爭議作出相互矛盾的判決，確保判決的確定性，將兩案交由同一審判組織一并審理。所謂“一并審理”不同于“合并審理”。前者是指由同一審判組織在同一訴訟程序中分別處理行政訴訟請求和民事訴訟請求；后者是指訴的合并，由同一審判組織在同一訴訟程序中同時(shí)處理合并后的訴訟請求。

行政公益附帶民事公益訴訟同樣出于上述考慮，必須符合兩項(xiàng)基本原則：其一，訴訟效率原則，將相關(guān)聯(lián)的訴訟請求一并處理能夠節(jié)省訴訟成本、提高訴訟效率，以求在最短的時(shí)間內(nèi)以最小的社會(huì)成本定紛止?fàn)?。如果不能?shí)現(xiàn)上述目的，則無須一并審理。其二，判決確定原則。兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但性質(zhì)迥異的案件在分開審理時(shí)，很可能由于客觀原因，導(dǎo)致兩個(gè)判決存在相互矛盾的狀態(tài)。尤其在事實(shí)認(rèn)定的問題上，由于認(rèn)識(shí)能力的局限，使得前后事實(shí)認(rèn)定可能會(huì)存在偏差。因此，將存在一定關(guān)聯(lián)性的兩個(gè)案件交由同一審判組織一并審理，確保裁判者對案件各方面情況形成的心證能盡可能地全面和一致，有利于司法判決的確定性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、基本特點(diǎn)

根據(jù)上述程序目的和基本原則，行政公益附帶民事公益訴訟亦具備與一般附帶訴訟相同的基本特點(diǎn)，這些特點(diǎn)集中體現(xiàn)在訴訟請求上。

（一）存在兩種不同性質(zhì)的訴

根據(jù)本案起訴書，白山市人民檢察院作為公益訴訟人提出了三項(xiàng)訴訟請求可歸為兩類不同的訴。一種屬于行政公益訴訟的訴，公益訴訟人向第一被告提出主張頒發(fā)校驗(yàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可行為違法及對許可事項(xiàng)監(jiān)管失職；另一種屬于民事公益訴訟的訴，即公益訴訟人向第二被告提出停止侵害。這兩種訴分屬不同的訴訟序列，在性質(zhì)上存在差異，不能進(jìn)行訴的合并。盡管不能進(jìn)行訴的合并，但能在同一訴訟程序中，分別適用不同的訴訟原則和訴訟制度。

（二）兩種訴之間存在主次之分

根據(jù)《行政訴訟法》第61條的規(guī)定，法院審理的主要目的是為了解決行政爭議，民事爭議只是在當(dāng)事人提出訴訟請求時(shí)附帶解決。行政訴訟是主體訴訟，民事訴訟以行政訴訟存在為前提并受到行政訴訟的制約。原告沒有提起行政訴訟或行政訴訟不成立時(shí)，則附帶民事訴訟不存在，當(dāng)事人只能單獨(dú)提起民事訴訟。

同樣在本案中，針對第一被告的行政公益訴訟是主體訴訟，針對第二被告的民事公益訴訟是附屬訴訟。本案訴訟請求的三項(xiàng)具體內(nèi)容，也體現(xiàn)了案件主要的目的是為了解決是否存在第一被告違法行政行為，造成國家和社會(huì)公共利益受侵害而引起的爭議，民事侵權(quán)行為所造成的社會(huì)公共利益侵害的問題作為附屬爭議而一并解決。

（三）兩種訴之間存在著一定的關(guān)聯(lián)性

這種關(guān)聯(lián)性是內(nèi)在的、緊密的，才有并案處理的必要。行政訴訟請求與民事訴訟請求之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在行政爭議、民事爭議均與被訴行政行為的合法性具有緊密的關(guān)聯(lián)。通常存在以下兩種情形：一是行政相對人的行為競合，行政相對人的行為既違反了行政法律規(guī)范，又違反了民事合同義務(wù)或造成侵權(quán)。二是存在同一法律事實(shí)，行政機(jī)關(guān)就某一行政法事項(xiàng)作出的處理對于民事事項(xiàng)的處理具有某種預(yù)決性。例如在房屋所有權(quán)爭議中，行政機(jī)關(guān)所頒發(fā)的房屋所有權(quán)證的合法性直接決定著房屋所有權(quán)的歸屬。

本案的訴訟請求符合第二種情形。江源區(qū)中醫(yī)院的持續(xù)排污行為是以負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局存在違法行政行為為先決或前提行為。

三、 行政公益附帶民事公益訴訟的獨(dú)有特點(diǎn)

除了具備一般意義上附帶訴訟的特點(diǎn)之外，行政公益附帶民事公益訴訟有其自身的特點(diǎn)。

（一）訴訟主體相對恒定

從訴訟主體的角度而言，行政附帶民事訴訟有兩種不同的形式結(jié)構(gòu)。一種形式是行政訴訟原告同時(shí)是附帶民事訴訟的原告，行政訴訟的第三人是附帶民事訴訟的被告，即“同一原告，不同被告”。另一種形式是行政訴訟的原告是附帶民事訴訟的被告，行政訴訟的第三人是附帶民事訴訟的原告，即“不同原告，連環(huán)被告”。很顯然，行政公益附帶民事公益訴訟屬于前一種形式，行政訴訟的公益訴訟人和附帶民事訴訟的公益訴訟人同為檢察機(jī)關(guān)。endprint

訴訟主體的這一特殊性，對訴訟原理和訴訟構(gòu)造等基本理論帶來了不少挑戰(zhàn)。根據(jù)我國《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，行政訴訟具有雙重目的，既保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，也維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。但該法對原告資格的確定，僅從保護(hù)公民、法人和其他組織主觀性權(quán)利的角度規(guī)定了“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，沒有對以保護(hù)國家和公共利益客觀性權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)的原告資格作出規(guī)定。而行政公益訴訟作為客觀訴訟，檢察機(jī)關(guān)顯然是與當(dāng)前行政訴訟原告的角色定位不相同，這也勢必會(huì)導(dǎo)致行政公益訴訟規(guī)則并不能完全套用現(xiàn)有的行政訴訟規(guī)則。

（二）兩種訴的獨(dú)立性相對較強(qiáng)

在試點(diǎn)工作期間，能夠提起行政公益附帶民事公益訴訟的案件范圍僅限定于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。而根據(jù)最新修訂的《行政訴訟法》第25條第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！币约白钚滦抻喌摹睹袷略V訟法》第55條第2款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟?！睓z察機(jī)關(guān)可提起行政公益附帶民事公益訴訟的案件范圍擴(kuò)大到兩大領(lǐng)域：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域。

就公益訴訟而言，這兩大領(lǐng)域面臨的問題極其相似。根據(jù)試點(diǎn)工作期間的辦案經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域但凡可提起民事公益訴訟的情形中，行政機(jī)關(guān)往往存在監(jiān)管失職或違法履職。這表明在這兩大領(lǐng)域中，行政公益訴訟請求與民事公益訴訟請求同時(shí)存在的情形十分常見。但這兩種具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性的訴訟請求，并不意味著必須通過附帶訴訟一并審理。在某些情況下，檢察機(jī)關(guān)可提起單獨(dú)的行政公益訴訟或民事公益訴訟。兩種訴所具有的這種獨(dú)立性特點(diǎn)取決于行政公益附帶民事公益訴訟的第三個(gè)特點(diǎn)。

（三）以公益最大化為價(jià)值取向

行政公益訴訟請求與民事公益訴訟請求之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性還體現(xiàn)在行政爭議、民事爭議與“公益”緊密相關(guān)。新修訂的行政訴訟法和民事訴訟法中所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件與一般的行政案件或民事案件性質(zhì)并不相同。[1]通常原告因其自身的權(quán)利或利益受到直接的侵害而提起行政訴訟或民事訴訟，但公益訴訟是為了維護(hù)法律秩序或公共利益的客觀訴訟。這一制度的價(jià)值取向在于完善權(quán)力制約機(jī)制、引導(dǎo)和推動(dòng)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)、化解社會(huì)矛盾、整合行政監(jiān)督方式。[2]結(jié)合我國當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展，公益訴訟能滿足社會(huì)群眾對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、確保食品藥品安全等方面的迫切需要。

行政公益附帶民事公益訴訟的價(jià)值取向同樣與上述公益性相一致。這意味著在程序選擇上，應(yīng)當(dāng)將公益最大化作為首要考量因素。對于存在關(guān)聯(lián)性但獨(dú)立性較強(qiáng)的兩種訴，究竟是采取單獨(dú)的行政公益訴訟或民事公益訴訟，還是采取一并審理的行政公益附帶民事公益訴訟，關(guān)鍵是要衡量哪種程序能夠更全面迅速地保護(hù)公共利益。從檢察機(jī)關(guān)的角度而言，實(shí)踐中主要面臨著以下不同情形：

其一，無論是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域還是食品藥品安全領(lǐng)域，會(huì)面臨著由于法律對監(jiān)管主體規(guī)定得語焉不詳或疊床架屋，確定作為適格被告的行政主體存在一定難度，而確定民事公益訴訟適格被告則較容易，此種情況下選擇及時(shí)提起民事公益訴訟，能夠有效防止公益受損狀況進(jìn)一步惡化。

其二，對于環(huán)境污染問題，涉及污染物認(rèn)定、損失評估、因果關(guān)系認(rèn)定、環(huán)境生態(tài)修復(fù)方案等，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，提起民事公益訴訟將耗費(fèi)高額的人、財(cái)、物及時(shí)間成本。若能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)亦存在違法履職或怠于履職的情形，通過提起行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，可實(shí)現(xiàn)污染企業(yè)停止侵害、消除危險(xiǎn)或恢復(fù)原狀的結(jié)果，此種情況下及時(shí)提起行政公益訴訟，能夠有效達(dá)到保護(hù)公益的目的。

其三，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域，通常既要解決負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家和社會(huì)公共利益受到侵害的爭議，又要解決實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或者其他組織所引發(fā)的損害賠償請求或是具有名譽(yù)道義上的賠禮道歉請求。此種情況下適用行政公益附帶民事公益訴訟可有效發(fā)揮其程序功能。

試點(diǎn)期間的相關(guān)規(guī)定難免過于原則化，無法有效地解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。同時(shí)由于公益訴訟的自身特點(diǎn)，完全參照行政訴訟法、民事訴訟法相關(guān)規(guī)定并不能解決理論沖突和實(shí)踐困惑。因此，從程序目的、基本原則和價(jià)值取向等方面理解和把握檢察機(jī)關(guān)提起行政公益附帶民事公益訴訟，才能積極推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的深入發(fā)展。

注釋：

[1]參見胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

[2]參見孫謙：《設(shè)置行政公訴的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。endprint