行政公益附帶民事公益訴訟相關(guān)問(wèn)題研究

徐金波

摘 要：行政公益附帶民事公益訴訟是一種全新的訴訟類(lèi)型，其起訴條件相比普通行政附帶民事訴訟案件及普通公益訴訟案件更加嚴(yán)格，其起訴方式、庭審模式、判決方式等一系列問(wèn)題均要遵循降低司法成本、提高司效率的原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 附帶 起訴條件 庭審模式 判決方式

2012年民事訴訟法的修改，標(biāo)志著民事公益訴訟制度在我國(guó)的正式確立。2015年7月1日，全國(guó)人大作出授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)決定后，試點(diǎn)省份檢察機(jī)關(guān)在為期二年的試點(diǎn)期間，提起了大量的行政公益訴訟案件，為立法機(jī)關(guān)提供了寶貴的實(shí)踐支撐。2017年6月27日，全國(guó)人大正式修改了民事訴訟法和行政訴訟法。至此，標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國(guó)正式建立。

行民交叉是司法實(shí)踐中比較復(fù)雜的問(wèn)題，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系往往在一個(gè)案件中相互交織，審理難度很大。2014年11月修改的行政訴訟法正式確立了行政附帶民事訴訟制度，作為一種全新的訴訟模式，現(xiàn)實(shí)發(fā)生的案例極為少見(jiàn)。如前所述，行政公益訴訟更是一種嶄新的訴訟類(lèi)型。難能可貴的是，吉林省白山市人民檢察院在公益訴訟試點(diǎn)期間，提起了全國(guó)首例行政公益附帶民事公益訴訟案件，并得了人民法院的判決支持。關(guān)于此類(lèi)訴訟的理論研究還不夠深入，本文嘗試以此案例為基礎(chǔ)，對(duì)行政公益附帶民事公益訴訟的起訴條件、庭審模式、判決方式等問(wèn)題進(jìn)行一些梳理，以期對(duì)司法實(shí)踐能夠有所幫助。

一、起訴條件

根據(jù)《民事訴訟法》第119條和《行政訴訟法》第49條的規(guī)定，提起民事訴訟或者行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一是原告是符合法律規(guī)定的公民、法人或者其他組織，二是有明確的被告，三是有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)，四是屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。由于行政公益附帶民事公益訴訟的特殊性，筆者認(rèn)為，此類(lèi)的起訴條件應(yīng)當(dāng)具備以下六點(diǎn)：（1）公益訴訟人只能是人民檢察院；（2）行政機(jī)關(guān)和違法行為人是共同被訴主體；（3）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（4）同時(shí)符合《行政訴訟法》第61條規(guī)定的受案范圍和公益訴訟案件的受案范圍；（5）履行了法定的前置程序；（6）行政公益訴訟與民事公益訴訟必須具有關(guān)聯(lián)性。

（一）公益訴訟人只能是人民檢察院

此類(lèi)案件屬于公益訴訟案件，故起訴主體必須符合公益訴訟案件的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，能夠提起民事公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，以及人民檢察院。根據(jù)《行政訴訟法》第25的規(guī)定，能夠提起行政公益訴訟的主體只有人民檢察院。因?yàn)榇祟?lèi)訴訟是以行政公益訴訟為主訴，附帶解決民事公益問(wèn)題，故起訴主體只能按照行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)確定，而且人民檢察院也具備提起民事公益訴訟的主體資格，所以此類(lèi)訴訟只能由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人[1]提起，其他公民、法人、社會(huì)組織及其他機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)提起此類(lèi)訴訟。

本案中，無(wú)論發(fā)出檢察建議的白山市江源區(qū)人民檢察院，還是最終提起訴訟的白山市人民檢察院，均是檢察機(jī)關(guān)，因此，完全符合起訴主體的資格條件。

（二）行政機(jī)關(guān)是行政公益訴訟被告，違法行為人是民事公益訴訟的被告，同時(shí)也是行政公益訴訟的第三人

根據(jù)新修改的行政訴訟法的規(guī)定，行政公益訴訟的被告只能是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”，因此，此類(lèi)案件的第一被告必須是相關(guān)的行政機(jī)關(guān)。

此類(lèi)案件的難點(diǎn)是如何確定違法行為人的訴訟地位。根據(jù)《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，行政訴訟的被告只能是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，而違法行為人通常是公民、法人或者其他組織，其作為民事公益訴訟的被告沒(méi)有法律障礙，但作為行政公益訴訟的被告顯然違反上述法律規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》第29條的規(guī)定，違法行為人由于與被訴行政行為存在法律上的利害關(guān)系，可以作為第三人參加行政訴訟。因此，在此類(lèi)案件中，違法行為人作為民事公益訴訟的被告人，同時(shí)作為行政公益訴訟第三人參加訴訟，符合現(xiàn)有法律規(guī)定。具體在書(shū)寫(xiě)起訴書(shū)時(shí)，可以明確寫(xiě)明“行政公益訴訟被告：xx行政機(jī)關(guān)，第三人：xx公民、法人或者其他組織，民事公益訴訟被告：xx公民、法人或者其他組織”。這種作法，既與現(xiàn)有法律規(guī)定不沖突，也符合此類(lèi)訴訟的特殊性，應(yīng)當(dāng)是實(shí)踐中比較可行的辦法。

本案中，檢察機(jī)關(guān)起訴書(shū)中列出的第一被告是白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局），第二被告是白山市江源區(qū)中醫(yī)院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)江源區(qū)中醫(yī)院）。江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局作為對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)有法定監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其對(duì)江源區(qū)中醫(yī)院多年違法排放醫(yī)療污水的行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)，屬于典型的行政不作為，其作為第一被告顯然符合法律規(guī)定。江源區(qū)中醫(yī)院作為違法行為人，長(zhǎng)年違法排放醫(yī)療污水，其作為民事公益訴訟的被告人也完全符合法律規(guī)定。但現(xiàn)在反思，此訴狀中沒(méi)有體現(xiàn)出江源中醫(yī)院作為行政公益訴訟第三人的身份，明顯不妥。事實(shí)上，人民法院在其行政判決書(shū)中，恰恰將江源區(qū)中醫(yī)院列為第三人，在民事判決書(shū)中將其列為被告人，與檢察機(jī)關(guān)起訴書(shū)中所列主體并不一致。由于此類(lèi)案件的起訴書(shū)采取何種形式寫(xiě)法，法律及相關(guān)司法解釋均沒(méi)有作出規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用書(shū)寫(xiě)一份起訴書(shū)的方式，才能充分體現(xiàn)“附帶”的意義（下文將對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)論述），故采用筆者上文所建議的寫(xiě)法，是解決此問(wèn)題的最佳途徑。具體到本案，檢察機(jī)關(guān)起訴書(shū)中應(yīng)如此列出被訴主體：

行政公益訴訟被告：江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局，住所地...

行政公益訴訟第三人：江源區(qū)中醫(yī)院，住所地...

民事公益訴訟被告：江源區(qū)中醫(yī)院，住所地...

此種作法，對(duì)人民法院撰寫(xiě)“行政公益附帶民事公益訴訟判決（裁定）書(shū)” 也具有參考和借鑒意義。

（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)

1.有具體的訴訟請(qǐng)求。此類(lèi)訴訟本質(zhì)上是兩個(gè)訴的合并，所以對(duì)行政公益訴訟和民事公益訴訟都應(yīng)當(dāng)分別有各自的訴訟請(qǐng)求，并在起訴書(shū)中具體寫(xiě)明。本案起訴書(shū)的第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局對(duì)江源區(qū)中醫(yī)院的檢驗(yàn)行為違法，第二項(xiàng)訴請(qǐng)是判令江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局立即履行監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令江源中醫(yī)院限期對(duì)醫(yī)療污水處理設(shè)施進(jìn)整改，第三項(xiàng)訴請(qǐng)是判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水的行為。前兩項(xiàng)訴請(qǐng)屬于行政公益訴訟的訴請(qǐng)，也就是確認(rèn)行政行為違法，要求其繼續(xù)依法履職；第三項(xiàng)是民事公益訴訟的訴請(qǐng)，實(shí)質(zhì)上就是停止侵害。由于江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的行為根據(jù)相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)鑒定意見(jiàn)，只是存在造成地下水、土壤污染的重大風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的損害發(fā)生，故當(dāng)時(shí)沒(méi)有請(qǐng)求賠償損失。endprint

2.有事實(shí)根據(jù)。此類(lèi)訴訟，既要有民事公益訴訟的事實(shí)根據(jù)，也要有行政公益訴訟的事實(shí)根據(jù)。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，行政公益訴訟和民事公益訴訟一個(gè)共同的事實(shí)依據(jù)是違法行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的證據(jù)，行政公益訴訟另外要有行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，也就是不依法履行法定職責(zé)方面的證據(jù)。民事公益訴訟要有違法行為與損害結(jié)果存在因果關(guān)系方面的證據(jù)。當(dāng)然，根據(jù)不同的訴訟請(qǐng)求，相關(guān)的證據(jù)必須要向法院提供。本案中，江源中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的行為，有當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)關(guān)的行政處罰決定、江源中醫(yī)院相關(guān)負(fù)責(zé)人的詢(xún)問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘查影像資料等證據(jù)在卷為憑。侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的證據(jù)有吉科檢測(cè)公司出具的檢測(cè)數(shù)據(jù)、吉林省中實(shí)環(huán)保工程公司（具有環(huán)保部頒發(fā)的資質(zhì)）出具的意見(jiàn)書(shū)，證實(shí)江源中醫(yī)院將醫(yī)療污水混入生活污水直接排入滲坑，可引起醫(yī)源性細(xì)菌對(duì)地下水及周?chē)寥赖奈廴尽Ｖ袑?shí)環(huán)保工程公司出具的意見(jiàn)書(shū)，同時(shí)也證明了因果關(guān)系的存在。

（四）必須同時(shí)符合《行政訴訟法》第61條規(guī)定的受案范圍和公益訴訟案件的受案范圍

1.必須符合行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍。新修改的行政訴訟法將行政公益訴訟的受案范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，因本案屬于因行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)，造成地下水及土壤存在重大污染隱患，應(yīng)屬于“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”領(lǐng)域，故符合行政公益訴訟的受案范圍。新修改的民事訴訟法，將民事公益訴訟的受案范圍界定在“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域”，因本案屬于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，也符合民事公益訴訟的受案范圍。

2.必須符合行政附帶民事訴訟的受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第61條的規(guī)定，行政附帶民事訴訟的受案范圍僅限定于行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議這五類(lèi)行政訴訟案件，其他案件不允許提起行政附帶民事訴訟，當(dāng)然也不允許提起行政公益附帶民事公益訴訟。

根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)依據(jù)不同床位，在不同的年限內(nèi)必須要進(jìn)行校驗(yàn)。此種校驗(yàn)類(lèi)似于以前的工商年檢，屬于典型的行政許可行為，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)校驗(yàn)不合格，在1-6個(gè)月的暫緩檢驗(yàn)期間內(nèi)仍不合格的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N(xiāo)其醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。顯然，本案第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局的校驗(yàn)行為違法，屬于確認(rèn)行政許可行為違法，符合行政附帶民事訴訟的受案條件?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第35條規(guī)定：“辦理校驗(yàn)應(yīng)當(dāng)交驗(yàn)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，并提交下列文件：（一）《醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)申請(qǐng)書(shū)》；（二）醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證副本；（三）省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定提交的其他材料?！薄都质♂t(yī)療機(jī)構(gòu)審批管理辦法（試行）》第44條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)校驗(yàn)時(shí)應(yīng)提交校驗(yàn)申請(qǐng)、執(zhí)業(yè)登記項(xiàng)目變更情況、接受整改情況、環(huán)評(píng)合格報(bào)告等材料。本案中，江源中醫(yī)院在2012年改建綜合樓時(shí)，沒(méi)有按照《水污染防治法》第35條的規(guī)定，同時(shí)建設(shè)醫(yī)療污水處理設(shè)施，也沒(méi)有進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收即投入使用。對(duì)此，江源區(qū)環(huán)保局于2014年對(duì)其作出過(guò)行政處罰決定，除罰款外，還要求江源中醫(yī)院限期改正、限期辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)。江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局在江源中醫(yī)院沒(méi)有提交環(huán)評(píng)合格報(bào)告的情況下，仍然對(duì)其校驗(yàn)合格，屬于典型的不依法履行職責(zé)。故檢察機(jī)關(guān)提出了確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局行政許可行為違法的訴訟請(qǐng)求，此請(qǐng)求符合行政訴訟法關(guān)于行政附帶民事訴訟的受案范圍。

（五）履行了法定的前置程序

根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，行政公益訴訟的前置程序是檢察機(jī)關(guān)向違法行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促其糾正違法行為或依法履行職責(zé)的檢察建議，如行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院才能夠提起行政公益訴訟。民事公益訴訟的前置程序是沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院才能提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)只有全部履行了行政公益訴訟和民事公益訴訟的前置程序后，才能提起行政公益附帶民事公益訴訟。

本案中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水，而江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局沒(méi)有依法履行監(jiān)管職責(zé)后，于2015年11月向江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局發(fā)出檢察建議，督促其采取有效措施，制止江源中醫(yī)院繼續(xù)違法排放醫(yī)療污水的行為。同年12月20日，江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局向檢察機(jī)關(guān)書(shū)面回復(fù)稱(chēng)，該局已向江源區(qū)政府提交了專(zhuān)題報(bào)告，并請(qǐng)相關(guān)公司進(jìn)行前期設(shè)計(jì)，定于2016年4-5月前期工作準(zhǔn)備就緒，政府資金到位后，即可進(jìn)行施工改造。針對(duì)江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局的答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了跟進(jìn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)江源中醫(yī)院并沒(méi)有采取任何措施，仍然每天將醫(yī)療污水直接排入滲坑，只是將原來(lái)每天投放2次消毒粉改為投放4次。江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局對(duì)中醫(yī)院也沒(méi)有作出任何行政處理決定，同時(shí)該局與相關(guān)公司簽訂的只是意向性合同，根本沒(méi)有合同履行期限。至此，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行了前置程序，具備了提起行政公益訴訟的條件。因?yàn)楸景该袷鹿嬖V訟屬于環(huán)境污染領(lǐng)域，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，符合條件的環(huán)保組織可以提起民事公益訴訟，故檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了調(diào)查，白山市民政局、環(huán)保局出具書(shū)面證明材料，證實(shí)白山市沒(méi)有符合環(huán)保法規(guī)定條件的社會(huì)公益組織。至此，檢察機(jī)關(guān)也履行了民事公益訴訟的前置程序，因?yàn)闆](méi)有可以提起訴訟的適格主體，檢察機(jī)關(guān)具備了提起民事公益訴訟的條件。

（六）行政公益訴訟與民事公益訴訟必須具有關(guān)聯(lián)性

《行政訴訟法》第61條規(guī)定的是在行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決“相關(guān)”民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。這里的“相關(guān)”即是指關(guān)聯(lián)性，因此，行政公益附帶民事公益訴訟的起訴條件之一即是兩個(gè)訴必須具有一定的關(guān)聯(lián)性。但是如何正確理解關(guān)聯(lián)性，觀(guān)點(diǎn)并不統(tǒng)一，有的學(xué)者認(rèn)為“關(guān)聯(lián)性是指行政訴訟及其相關(guān)民事訴訟是由同一行政行為引起的，并且民事?tīng)?zhēng)議的解決有賴(lài)于行政爭(zhēng)議的解決，相互具有關(guān)聯(lián)性?！盵2]筆者認(rèn)為上述觀(guān)點(diǎn)值得商榷，關(guān)聯(lián)性應(yīng)當(dāng)從行為關(guān)聯(lián)、結(jié)果關(guān)聯(lián)及訴請(qǐng)關(guān)聯(lián)三個(gè)方面進(jìn)行分析，只要有一種關(guān)聯(lián)存在，即可認(rèn)定為“相關(guān)”。關(guān)于行為關(guān)聯(lián)，是指同一行為既違反了行政法規(guī)，又構(gòu)成了民事侵權(quán)，即可認(rèn)定具有關(guān)聯(lián)性。本案中，江源中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的行為既違反了水污染防治法和國(guó)務(wù)院消毒管理辦法的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)又對(duì)地下水及周邊土壤造成了重大的污染風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成了民事侵權(quán)，因此具備了一并審理的條件。關(guān)于結(jié)果關(guān)聯(lián)，是指不同的行為造成了同一損害結(jié)果，也可認(rèn)定為具有關(guān)聯(lián)性。本案中，江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局在明知江源中醫(yī)院沒(méi)有建設(shè)醫(yī)療污水處理設(shè)施、也沒(méi)有進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收的情況下，仍然對(duì)其校驗(yàn)合格的行政行為，在一定程度上縱容了江源中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的民事侵權(quán)行為，行政行為與民事行為共同造成了江源中醫(yī)院長(zhǎng)年違法排放醫(yī)療污水，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的結(jié)果，因此，可以認(rèn)定兩種行為具有一定的關(guān)聯(lián)性。關(guān)于訴請(qǐng)關(guān)聯(lián)，是指行政訴訟的請(qǐng)求與民事訴訟的請(qǐng)求相互支撐，緊密相聯(lián)，以求達(dá)到共同的訴訟目的。還是以本案為例，檢察機(jī)關(guān)兩項(xiàng)行政公益訴訟請(qǐng)求的實(shí)質(zhì)是督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令限期安裝醫(yī)療污水處理設(shè)施，以達(dá)到最終合法排放醫(yī)療污水的目的，這與民事公益訴訟的請(qǐng)求停止侵害的訴訟目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是一致的，只要安裝了醫(yī)療污水凈化處理設(shè)施，自然達(dá)到了停止繼續(xù)違法排放的目的。endprint

綜上，行政公益附帶民事公益訴訟的起訴條件要遠(yuǎn)高于一般行政附帶民事訴訟的條件，同時(shí)也遠(yuǎn)高于一般行政公益訴訟或者民事公益訴訟的條件，只有同時(shí)具備了上述六項(xiàng)條件，才能提起行政公益附帶民事公益訴訟。

二、起訴方式及庭審模式

最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第18條規(guī)定：“人民法院在行政訴訟中一并審理民事?tīng)?zhēng)議的，民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理?！眴为?dú)立案，意味著行政公益訴訟案件與民事公益訴訟案件要立兩個(gè)案號(hào)，但司法解釋對(duì)此類(lèi)案件是提交一份起訴書(shū)還是提交兩份起訴書(shū)沒(méi)有作出規(guī)定，按照正常的邏輯，既然立兩個(gè)案號(hào)，就應(yīng)當(dāng)分別提交兩份起訴書(shū)。以此類(lèi)推，也要開(kāi)兩個(gè)庭，對(duì)行政公益訴訟案件和民事公益訴訟案件分別開(kāi)庭審理。對(duì)此，筆者持不同意見(jiàn)，理由如下：

1.從文意上講，“附帶”是指另有所補(bǔ)充的；順便；非主要的（據(jù)百度百科解釋?zhuān)?。?jù)此理解，此類(lèi)案件中，行政公益訴訟是主訴，只是順便審理民事公益訴訟，如果立成兩個(gè)案件，與順便、補(bǔ)充的本意有所悖離。

2.“一并審理”就是附帶訴訟，附帶訴訟的立法本意應(yīng)當(dāng)是降低司法成本、提高司法效率、便于當(dāng)事人訴訟，如果須提交兩份訴狀、開(kāi)兩個(gè)庭，就有違立法本意。

3.此類(lèi)訴訟的一大特點(diǎn)就是行政公益訴訟與民事公益訴訟具有法律上的關(guān)聯(lián)性，許多證據(jù)是共同的，訴訟請(qǐng)求是緊密關(guān)聯(lián)的，如果提交兩份訴狀、開(kāi)兩個(gè)庭，會(huì)造成許多重復(fù)勞動(dòng)，極大浪費(fèi)司法資源。

4.此類(lèi)訴訟與刑事附帶民事訴訟具有本質(zhì)區(qū)別，不能將刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定直接套用到此類(lèi)訴訟中來(lái)。因?yàn)榇祟?lèi)訴訟的起訴主體只能是人民檢察院，即兩個(gè)訴的起訴主體是同一人，而檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不具有訴訟利益，其是代表國(guó)家提起的訴訟，這與刑事附帶民事訴訟中的民事原告人有著本質(zhì)區(qū)別。

基于以上理由，筆者認(rèn)為此類(lèi)訴訟中檢察機(jī)關(guān)只須向人民法院提交一份行政公益附帶民事公益訴訟起訴書(shū)即可，人民法院也只須通過(guò)一次開(kāi)庭完成庭審任務(wù)，這更符合附帶訴訟的立法本意。本案中，經(jīng)與人民法院充分協(xié)商，檢察機(jī)關(guān)只向人民法院提交了一份附帶起訴書(shū)。開(kāi)庭審理時(shí)，將兩個(gè)訴的爭(zhēng)議焦點(diǎn)統(tǒng)一進(jìn)行了規(guī)納和總結(jié)，一次庭審即將案件審理完畢。本案“一紙?jiān)V狀、一次庭審”的新模式，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，受到了各方的一致肯定，為人民法院將來(lái)審理此類(lèi)案件提供了可復(fù)制的成功范例。

三、判決方式

《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》 第19條第3款規(guī)定：“行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)分別裁判。”本案中，人民法院正是分別下達(dá)了行政判決書(shū)和民事判決書(shū)，均判決檢察機(jī)關(guān)勝訴。此規(guī)定與“單獨(dú)立案”是一脈相承的理念，對(duì)此筆者有不同看法。筆者建議此類(lèi)訴訟的裁判方式恰恰應(yīng)當(dāng)用一份“行政公益附帶民事公益訴訟判決書(shū)”處理更為妥當(dāng)。除以上陳述的理由外，還有一點(diǎn)必須明確，《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定：“如果國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時(shí)，可以提起附帶民事訴訟?！倍鴮?duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的有效、及時(shí)保護(hù)正是建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的初衷。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)按照刑事訴訟法的規(guī)定提起刑事附帶民事公益訴訟時(shí)，人民法院依照《刑事訴訟法》第102條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作出刑事附帶民事公益訴訟裁判文書(shū)，而不是分別作出刑事判決書(shū)和民事判決書(shū)。那么就會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，檢察機(jī)關(guān)同樣是代表國(guó)家提起刑事訴訟和行政公益訴訟（通說(shuō)認(rèn)為，刑事訴訟也屬于廣義的公益訴訟），附帶提起民事公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟只有一份裁判文書(shū)，而行政公益附帶民事公益訴訟卻形成兩份裁判文書(shū)。這種矛盾，按照現(xiàn)行司法解釋“分別裁判”的規(guī)定是無(wú)法解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

總之，筆者認(rèn)為此類(lèi)案件作出一份裁判文書(shū)更符合附帶訴訟的立法本意。但有一種情況除外，即當(dāng)民事公益訴訟案件雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)，人民法院則需要對(duì)民事公益訴訟單獨(dú)制作調(diào)解書(shū)，而對(duì)行政公益訴訟部分依法作出判決書(shū)或者裁定書(shū)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]由于檢察機(jī)關(guān)是憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在試點(diǎn)期間，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中如何定位，最高人民法院和最高人民檢察院達(dá)成一致意見(jiàn)，在司法解釋中均已明確稱(chēng)為“公益訴訟人”。

[2]江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第391頁(yè)。endprint