對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿法律問題的思考

董元杰

【摘要】當(dāng)前，我國改革開放初期出讓的城市建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的期限逐漸出現(xiàn)屆滿的情形，現(xiàn)行的房屋所有權(quán)的無期限享有和土地使用權(quán)的有期限使用出現(xiàn)矛盾。文章綜述各地目前對(duì)于土地使用權(quán)的收費(fèi)問題，分析與現(xiàn)有規(guī)定之間的漏洞與違法性，研究續(xù)期的方式和續(xù)期費(fèi)用，提出將土地出讓金作為房產(chǎn)稅的一部分一并繳納，并分析其可能存在的問題。

【關(guān)鍵詞】住宅建設(shè)用地；使用權(quán)期限屆滿；物權(quán)法；土地出讓金

近日，溫州部分房屋的住宅用地使用權(quán)出現(xiàn)了20年期限屆滿的問題，受到了社會(huì)的高度關(guān)注。其實(shí)溫州并非首次發(fā)生類似情況的城市，深圳、青島、重慶等地也出現(xiàn)過類似情況。在1990年由國務(wù)院公布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）中就明確：“居住用地的土地出讓最高年限是70年”。所以，當(dāng)溫州市開始實(shí)施國有土地使用權(quán)出讓工作，便以此《條例》為依據(jù)，在不超過住宅用地使用權(quán)最高年限70年的前提下，提供了20年到70年的不同分檔由受讓方自行選擇，辦理出讓登記手續(xù)，并繳納相應(yīng)的土地出讓金。這種不滿70年的方案也導(dǎo)致了目前這批住宅用地使用權(quán)面臨到期，引發(fā)了民眾對(duì)于住宅用地70年“大限”的廣泛關(guān)注。2016年11月27日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》正式發(fā)布，這是我國首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。

一、相關(guān)法律法規(guī)與各地實(shí)施細(xì)則

（一）法律法規(guī)沖突

在《物權(quán)法》第147條第1款中規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！?990年國務(wù)院發(fā)布的《條例》第41條中規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照土地權(quán)出讓的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)法》）第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。”

可以說《條例》《房地產(chǎn)法》與《物權(quán)法》中對(duì)于土地使用權(quán)期限屆滿之后是否應(yīng)該續(xù)期是自相矛盾的。在法律效力層級(jí)上，上位法是優(yōu)于下位法的，所以《物權(quán)法》的效力要優(yōu)于《條例》和《房地產(chǎn)法》。

（二）法律法規(guī)漏洞

此外，我國《憲法》第10條第1款中規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”。體現(xiàn)了土地所有權(quán)屬于國家，但是《憲法》或下級(jí)部門法卻沒有對(duì)土地使用權(quán)的期限設(shè)置和土地出讓金的收費(fèi)問題作出詳細(xì)規(guī)定。在當(dāng)初立法時(shí)，立法者為了避免老百姓辛辛苦苦攢了一輩子的錢買到的房屋在土地70年到期之后“房無所處”，明確規(guī)定了住宅建設(shè)用地到期后自動(dòng)續(xù)期，省去了老百姓的麻煩，也避免了老百姓到時(shí)候因?yàn)闆]有及時(shí)續(xù)期土地被國家收回的情況，其出發(fā)點(diǎn)和想法是好的。但是《憲法》與《物權(quán)法》對(duì)于續(xù)期問題都留有了一定程度的空白，導(dǎo)致了目前無法可依、無章可循的亂象，需要立法者從法律層面予以解釋。

雖然從定義來說，土地使用權(quán)是公民占有土地的權(quán)利，房屋產(chǎn)權(quán)是對(duì)該土地上所建造的房屋所擁有的占有支配權(quán)。但依據(jù)《房地產(chǎn)法》第31條規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。也就是說，土地上建造房屋的，房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)是合二為一的。也就是所謂“地隨房走，房隨地走”。根據(jù)《物權(quán)法》第64條所規(guī)定，“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)，其年限是永久的”，這體現(xiàn)了賦予物權(quán)永久性的原則。房屋的所有權(quán)本應(yīng)該是一種永久性的權(quán)利，但是如果因?yàn)闊o法續(xù)期或是因?yàn)榉l規(guī)定二導(dǎo)致土地使用權(quán)與產(chǎn)權(quán)相分離，這會(huì)侵害房產(chǎn)所有者的既有利益。目前對(duì)于房屋的無限所有權(quán)和對(duì)土地的有限所有權(quán)造成了法條的>中突和民眾的不解。

（三）各地實(shí)施細(xì)則

就深圳市而言，自2002年以來，原有用地的20年土地使用權(quán)開始到期，而當(dāng)時(shí)并沒有與此相關(guān)的法律予以規(guī)范，一段時(shí)間內(nèi)，深圳采取了100%補(bǔ)地價(jià)的模式。到了2004年，深圳市頒布了《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對(duì)這一問題作了詳細(xì)規(guī)定，《規(guī)定》中說：“補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)（也就是土地的初始價(jià)）的35%，補(bǔ)交地價(jià)一次性交付?！?/p>

在新疆的克拉瑪依，也采取補(bǔ)交土地出讓金差價(jià)的方式，差價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)則是根據(jù)2015年7月1日起施行的《克拉瑪依市城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)》標(biāo)準(zhǔn)收取，按照不同的土地級(jí)別和用途以規(guī)定土地的基準(zhǔn)價(jià)格，最高是1507元/平方米。

可見，在沒有國家級(jí)、省級(jí)的具體方案出臺(tái)落實(shí)的情況下，各地的政府大多都采用了補(bǔ)交土地出讓金的方法來為土地續(xù)期，然而各地之間的差距較大，沒有一個(gè)系統(tǒng)化的規(guī)定，也不能看出此項(xiàng)舉措是不是一個(gè)可以持續(xù)的政策。目前在受眾面小的情況下已經(jīng)出現(xiàn)如此矛盾，在40年后當(dāng)老百姓普遍的住宅用地70年期限屆滿后如果政策仍不加以規(guī)范，到時(shí)出現(xiàn)的矛盾將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、續(xù)期方式

關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”這四個(gè)字，就成了各方爭論的焦點(diǎn)?！白詣?dòng)”二字也就是不受條件約束的意思，意為土地使用權(quán)人無需采取行為，當(dāng)然也包括重新支付土地出讓金的行為，但這并不符合國家土地所有權(quán)的立法基礎(chǔ)。也有些人認(rèn)為，只有當(dāng)你對(duì)房產(chǎn)施以積極行為的時(shí)候，你才需要去繳納續(xù)期所需要的費(fèi)用。即若業(yè)主的房屋土地使用年限到期未及時(shí)續(xù)期，業(yè)主仍可在到期土地上的房屋內(nèi)繼續(xù)居住，不過，業(yè)主若要對(duì)到期的土地上的房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)賣或抵押，仍需到國土部門辦理土地續(xù)期手續(xù)。

在部分人的觀點(diǎn)中，無論什么情況都應(yīng)該采取無償自動(dòng)續(xù)期的方法。如果我們參照農(nóng)村宅基地可以看到，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)后，在其上自建住宅，法律上并沒有規(guī)定使用年限，而如果房屋重建的話仍然可以繼續(xù)使用。所以從平等的角度，城鎮(zhèn)居民的居住權(quán)益也應(yīng)受到保護(hù)。但是無償無限制的自動(dòng)續(xù)期無法體現(xiàn)國家對(duì)于土地的所有權(quán)，有違《憲法》條文，而且對(duì)那些支付了70年土地使用權(quán)的業(yè)主來說，顯然是不公平的。而且土地屬于不可再生資源，如果國家采取無償自動(dòng)續(xù)期的政策，會(huì)導(dǎo)致人口膨脹與土地量銳減的矛盾日益激增，甚至抑制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。endprint

所以在現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)范下，“有償”的自動(dòng)續(xù)期是必然會(huì)發(fā)生的情況，至于“有償”是指多少數(shù)額，目前有如下幾個(gè)方案。

方案一：自動(dòng)續(xù)期，但需一次性繳納下一個(gè)期限土地的出讓金。這樣的繳費(fèi)方式雖然可以保證政府的利益不受到傷害，但是對(duì)普通民眾來說土地出讓金或者一次性補(bǔ)交土地出讓金的差價(jià)是一筆不小的費(fèi)用，很容易引起樓市的不穩(wěn)定和市民的消極情緒，對(duì)社會(huì)的安定和諧不利。此外，地方政府通過一次性拍賣的模式，提前獲得了土地溢價(jià)，政府也希望擺脫土地財(cái)政來獲得長期而穩(wěn)定的稅收來源，如果高額的續(xù)期費(fèi)被認(rèn)為是合理的，那么這無助于中國成為一個(gè)工商服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家，而是成為一個(gè)靠收取土地資金發(fā)財(cái)?shù)膰遥瑢?duì)國家的長遠(yuǎn)發(fā)展沒有好處。

如果采取了繳納出讓金的續(xù)期方式，那必然會(huì)出現(xiàn)積極續(xù)期與消極續(xù)期的兩種群體，因?yàn)槟壳按蠖鄶?shù)居民都住在公寓樓，限于社會(huì)穩(wěn)定性和一個(gè)住宅區(qū)的完整性，國家不會(huì)對(duì)那些消極續(xù)期，也就是不續(xù)期的人，采取過分的強(qiáng)制措施。而區(qū)別這兩個(gè)群體，只有在國家為公共利益征用土地時(shí)產(chǎn)生，根據(jù)《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。假設(shè)甲乙土地所有權(quán)都已到期，甲積極續(xù)期而乙未續(xù)期，當(dāng)國家為了公共利益的需要征收了該土地，乙只能保障自己的“合法權(quán)益”，因?yàn)楦鶕?jù)“地隨房走”，理論上其已不再擁有“個(gè)人住宅”，而甲除了能享受到“合法權(quán)益”外，還有“個(gè)人住宅”以及“自身的居住條件”。這會(huì)導(dǎo)致國家在安排區(qū)域規(guī)劃時(shí)遇到新一批的“釘子戶”，會(huì)發(fā)生“聽說要拆遷而紛紛續(xù)期”的情況，不利于政策與規(guī)劃的實(shí)施。

方案二：將土地出讓金及續(xù)租金納入房產(chǎn)稅一并征繳，即“費(fèi)改稅”。這也是作者想要提出的觀點(diǎn)，這樣做有以下幾點(diǎn)好處。從政府的初衷來講，當(dāng)初征收房產(chǎn)稅的目的就是為了一定比例地代替土地收入，將土地出讓金或者土地出讓金差價(jià)納入房產(chǎn)稅能夠更好地體現(xiàn)房產(chǎn)稅的價(jià)值與作用，與政府的初衷相符。從民眾層面來講，以現(xiàn)在的房價(jià)和土地價(jià)格為基準(zhǔn)，一次性補(bǔ)交土地出讓金差價(jià)是一筆很大的負(fù)擔(dān)，將一筆巨大的金額“細(xì)水長流”地分批分?jǐn)?，有利于民眾現(xiàn)實(shí)地去承擔(dān)這筆費(fèi)用，也能保障房屋所有人對(duì)土地享有長期穩(wěn)定的所有權(quán)。從措施的可行性方面來說，稅收也是目前可以采用的最好方式，因?yàn)槲覈壳皩?duì)于如何續(xù)租的問題尚無定論，就更不用說如果有人拒絕一次性繳納土地出讓金差價(jià)之后的措施，而國家對(duì)于拒絕繳納稅款有較為全面的懲治措施，將土地出讓金納入房產(chǎn)稅也能減少政策上的復(fù)雜性。

此外，目前對(duì)于土地出讓金的一大問題便是年限問題，由于開發(fā)商拿地較早，而土地使用權(quán)使用起止年限是以土地出讓方和受讓方簽訂土地出讓合同約定的日期為準(zhǔn)，不考慮和開發(fā)商或是出讓人簽署的預(yù)售合同日期，導(dǎo)致買家在拿到房子時(shí)房產(chǎn)證上的土地使用年限已經(jīng)剩不了多少年，這樣的矛盾在二手房交易中尤為凸顯，也間接地影響了目前的房地產(chǎn)市場，造成了不小的恐慌。通過“費(fèi)改稅”的舉措，我們就可以根據(jù)房屋的預(yù)計(jì)使用年限去納稅。

三、政府層面

（一）政府舉措涉嫌違規(guī)

根據(jù)《立法法》第80條對(duì)立法權(quán)限的規(guī)定：“凡涉及限制公民基本權(quán)利的法律，必須由全國人大制定，國務(wù)院、地方人大、地方政府和具體職能部門都無權(quán)就此自己立法，擅作規(guī)定?！钡侨绻胤秸姆梢罁?jù)是《房地產(chǎn)法》第22條，則并不是違法的，所以急需全國人大或者全國人大常委會(huì)對(duì)此進(jìn)行法律解釋，避免上下法之間出現(xiàn)沖突。

在當(dāng)初制定物權(quán)法的時(shí)候，之所以產(chǎn)生“法律有規(guī)定，但規(guī)定不具體”的情況，是立法者想要把這個(gè)問題留存，按照社會(huì)以后的發(fā)展再進(jìn)行調(diào)整，但是目前這樣的模糊留白已經(jīng)影響到了百姓的日常生活和社會(huì)穩(wěn)定性。決策層應(yīng)該加快出臺(tái)對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期的細(xì)則性文件。

（二）政府財(cái)政亟需改革

過去我國政府財(cái)政的主要來源就是來自于房地產(chǎn)，依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，也就是通過“變賣”土地來滿足政府的財(cái)政指標(biāo)，造成了絕大多數(shù)的地方政府采取的都是我們所了解的“土地財(cái)政”。在很多地方，第二財(cái)政早已超過第一財(cái)政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地中直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的四成，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的六成以上。這種不平衡不僅會(huì)導(dǎo)致房價(jià)居高不下，更使得官員竭澤而漁，不考慮土地和區(qū)域的“可持續(xù)發(fā)展”。

這種情況在之后想必會(huì)很少發(fā)生，2016年11月15日，國務(wù)院對(duì)外發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確了“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則”。簡單地說就是“中央不再為地方政府扛債”。這意味著地方政府不能再坐享其成，靠山吃山，而是需要尋找并拓寬更多的財(cái)政渠道，加大其他稅收的征繳力度。而這恰恰推動(dòng)了“費(fèi)改稅”，不僅積極響應(yīng)國家政策，也能加快政府財(cái)政改革，讓惡性懶惰轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹匝h(huán)。

四、結(jié)語

溫州住宅用地使用權(quán)到期面臨續(xù)期的問題，在全國少有先例，基層實(shí)際操作中無法可依，無章可循，不能辦理相關(guān)續(xù)期手續(xù)。我國是實(shí)行土地公有制的國家，正確開展土地續(xù)期的工作是放在政府面前的一道難題與挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的法律法規(guī)存在著漏洞與相互矛盾之處，甚至部分地方政府的條例和舉措涉嫌違憲，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，解釋權(quán)限屬于立法機(jī)關(guān)即全國人大。

最合適的方法是將土地轉(zhuǎn)讓金納入房產(chǎn)稅一并繳納，其優(yōu)點(diǎn)可以保證政府的轉(zhuǎn)型成功、民眾的可負(fù)擔(dān)性以及措施實(shí)施的便利性，也避免了其他繳費(fèi)方法中容易引起的社會(huì)與房地產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定性。當(dāng)然，基于稅收法定原則，國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅的立法與司法解釋，以解決真正大面積地出現(xiàn)房屋到期后會(huì)出現(xiàn)的問題，避免量變引起質(zhì)變。從法律層面來講，購房者本應(yīng)有權(quán)在土地使用權(quán)期限屆滿后申請(qǐng)并獲得延期的資格，但具體的法律規(guī)定卻沒有對(duì)如何續(xù)期以及具體的續(xù)期方式作出明確的要求?，F(xiàn)在，中央已經(jīng)出臺(tái)了住宅建設(shè)用地等一系列土地使用權(quán)到期后如何續(xù)期的法律安排，逐步完善了這個(gè)“不完整”的法律規(guī)定。endprint