淺論國有資產(chǎn)流失公益訴訟制度

王倩

【摘要】公益訴訟是法律監(jiān)督的一種形式，是法律監(jiān)督職能的延伸。文章認(rèn)為，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，如果檢察機(jī)關(guān)建立公益訴訟制度，社會(huì)收益將大于訴訟成本，可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。公益訴訟制度的每一項(xiàng)機(jī)制必須從訴訟成本與社會(huì)收益角度予以全面權(quán)衡，才可使公益訴訟制度的預(yù)期價(jià)值得到較好實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟制度；法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；訴訟成本；訴訟收益

近年來，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，建立公益訴訟制度的呼聲越來越高。一項(xiàng)法律制度的設(shè)立與執(zhí)行，需要考慮如何優(yōu)化配置資源，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來研究法律制度的效益與價(jià)值的學(xué)說。本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本與收益理論作為切入點(diǎn)，以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，分析和闡述公益訴訟制度在若干領(lǐng)域的構(gòu)建。

一、公益訴訟制度的成本分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的成本，指經(jīng)濟(jì)主體為了達(dá)到預(yù)期的特定目標(biāo)而必須付出的人力、財(cái)力、物力以及時(shí)間代價(jià)等相關(guān)耗費(fèi)，不僅指可用貨幣衡量的商品和勞務(wù)等有形物，還包括占用的時(shí)間、消耗的精力乃至放棄的機(jī)會(huì)，等等，可分為現(xiàn)實(shí)成本和機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本的存在歸因于人類社會(huì)資源的稀缺性：人類社會(huì)的資源總是有限的，一定量的資源如果用于甲用途，就不能用于乙用途，所謂“魚與熊掌不可得兼”的情況時(shí)常存在。人們在決策時(shí)總是追求機(jī)會(huì)成本的最小化，力求使現(xiàn)行的選擇最大限度地優(yōu)于所放棄的另一種選擇。

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本理論主張?jiān)V訟也是一種投入和產(chǎn)出并存的類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為了追求核心目標(biāo)——社會(huì)公平與正義的實(shí)現(xiàn)，訴訟也要付出一定的成本。訴訟成本指國家和訴訟參與人為了實(shí)現(xiàn)一定的訴訟目的，在實(shí)施訴訟行為的過程中所支出的各種損耗的總和。公益訴訟成本，即在實(shí)施公益訴訟行為的過程中所支出的各種損耗的總和。

在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更日益頻繁的今天，因企業(yè)內(nèi)外部的原因造成國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，有統(tǒng)計(jì)資料反映，我國國有企業(yè)，特別是國有中小型企業(yè)所有者權(quán)益損失十分嚴(yán)重，國有大、中、小型企業(yè)損失占凈資產(chǎn)比重分別高達(dá)15.2%，59.4%，和52.8%因此，建立國有資產(chǎn)公益訴訟制度勢在必行。國有資產(chǎn)公益訴訟制度的成本主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.調(diào)查取證與出庭訴訟需要付出成本。國有資產(chǎn)流失是因行為人的故意和重大過失造成的，渠道復(fù)雜，形式多樣，且行為具有很大的隱蔽性和專業(yè)技術(shù)性，因此，對國有資產(chǎn)流失開展調(diào)查取證需要投入大量的人力、物力、時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)知識；國有資產(chǎn)流失案件一般需要經(jīng)歷較繁復(fù)的訴訟環(huán)節(jié)與較長的訴訟時(shí)間，會(huì)消耗訴訟人很多的精力、財(cái)力和時(shí)間。2.訴訟費(fèi)用的支付需要付出成本。國有資產(chǎn)流失訴訟行為需要一定的法律專業(yè)知識，大多數(shù)訴訟人要聘請律師，而且要交納訴訟費(fèi)。國有資產(chǎn)流失的數(shù)額一般較為巨大，訴訟費(fèi)用會(huì)很高。3.存在訴訟風(fēng)險(xiǎn)成本。侵犯國有資產(chǎn)的行為人大多身居要職，手握重金，有些甚至與黑惡勢力相勾結(jié)，舉報(bào)人及訴訟人有時(shí)要面臨被打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、公益訴訟制度的收益分析

（一）收益的概念及特征

與成本理論相對應(yīng)，收益理論也是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的另一重要的組成部分。收益又稱為“損益”，指的是經(jīng)濟(jì)主體在一定的時(shí)期內(nèi)，在一定的成本投入下所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營成果。其主要特征是：1.客觀性。收益的計(jì)算是建立在實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)之上的實(shí)際獲得的銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)的收入，并不是存在于觀念之中的預(yù)測與推斷的產(chǎn)物。2.相對性。收益是與成本相對應(yīng)的概念，是以成本為基礎(chǔ)和前提，依賴于成本的存在?，F(xiàn)實(shí)生活中偶然發(fā)生的無成本的得利，不具備經(jīng)濟(jì)學(xué)上的意義，因此不能歸入“收益”的范圍。

收益也可區(qū)分為現(xiàn)實(shí)收益與機(jī)會(huì)收益?，F(xiàn)實(shí)收益既包括以貨幣、物資等形式表現(xiàn)出來的利潤與收入等有形物，也包括精神世界的享受與滿足等無形的感受，都可以被人們所感知。機(jī)會(huì)收益指的是只有通過放棄其它某種收益才能取得的收益，其理念來源于經(jīng)濟(jì)主體追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)理性”，即企業(yè)或個(gè)人為了追求自我利益的最好實(shí)現(xiàn)，會(huì)以最大的努力去采取最能增進(jìn)其利益的戰(zhàn)略，只要存在能增進(jìn)其利益的較好的辦法，主觀上決不會(huì)放棄較好的戰(zhàn)略而去選擇較差的戰(zhàn)略。

（二）公益訴訟制度的收益

訴訟活動(dòng)的收益存在層次性，可分為顯性收益和隱性收益。顯性收益表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益和精神利益等層次，訴訟可使已被扭曲了的社會(huì)關(guān)系得以恢復(fù)，讓加害人受到懲罰，被害人得到經(jīng)濟(jì)或精神上的撫慰，社會(huì)秩序從而恢復(fù)常態(tài)，有利于創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對損害國家、集體或社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟則能夠更加直接地挽回國家、集體、社會(huì)所承受的經(jīng)濟(jì)損失，使訴訟的經(jīng)濟(jì)收益得到完美的體現(xiàn)；隱性收益表現(xiàn)在訴訟的核心目標(biāo)層次，該收益體現(xiàn)在不可用貨幣衡量權(quán)利保障、公民自由、司法公正等價(jià)值追求上，是更高層面的訴訟收益。公益訴訟制度的建立符合法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效益要求，是實(shí)現(xiàn)訴訟收益最大化的必然需要。

國有資產(chǎn)公益訴訟制度的收益表現(xiàn)為：1.通過公益訴訟，可以為國家和集體挽回巨額經(jīng)濟(jì)損失，使相關(guān)責(zé)任人受到法律追究，是對社會(huì)主義公有制的有力保障，可以實(shí)現(xiàn)非常可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如《檢察日報(bào)》2001年10月21日頭版報(bào)道：福建霞浦縣檢察院以原告的身份直接提起民事訴訟，狀告該縣工業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司非法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，法院判決轉(zhuǎn)讓合同無效，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失70萬元；2.國有資產(chǎn)公益訴訟制度承認(rèn)和確認(rèn)了公民對國家事務(wù)的管理權(quán)利，是憲法原則和《憲法》中的基本權(quán)利在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國的國有資產(chǎn)歸全體人民所有，對國有資產(chǎn)的管理和使用是人民管理國家事務(wù)的一個(gè)重要途徑，當(dāng)國有資產(chǎn)受到不法侵害時(shí)，實(shí)質(zhì)上也侵犯了人民群眾管理國家事務(wù)的權(quán)利，人民群眾有權(quán)通過提起訴訟的形式來捍衛(wèi)自己的權(quán)利。國有資產(chǎn)公益訴訟制度的建立確保了人民群眾對國家財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)；3.國有資產(chǎn)公益訴訟制度除了能帶來現(xiàn)實(shí)的顯性收益外，還具有潛在的隱性收益。作為一種特殊的公共權(quán)利保護(hù)方式及公民的一種道德義務(wù)，國有資產(chǎn)公益訴訟制度能夠增強(qiáng)公民作為國家主人的使命感和責(zé)任感，樹立和維護(hù)“公共利益不容侵犯”的公平正義理念，讓每一位公民都認(rèn)識到自己是國家和社會(huì)的主人，樹立起權(quán)利意識、責(zé)任意識、義務(wù)意識和法治觀念，增強(qiáng)自己對國家制度的認(rèn)知與情感，對國家與憲法的認(rèn)同以及對國家的忠誠與信心。endprint

三、以成本收益分析方法看公益訴訟制度的構(gòu)建

用經(jīng)濟(jì)學(xué)對成本與收益的關(guān)系進(jìn)行探討，實(shí)質(zhì)目標(biāo)是為了追求利潤的最大化。眾所周知，利潤一收益一成本，要獲得高額利潤，必然降低成本、增加收益。而在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，訴訟成本與訴訟收益并不是單純地以利潤為衡量依據(jù)的，因?yàn)閮烧叱司邆浣?jīng)濟(jì)因素之外，還都有著隱含的社會(huì)效應(yīng)，這種社會(huì)效應(yīng)不會(huì)通過量化的利潤體現(xiàn)出來，也難以簡單地用訴訟收益減去訴訟成本來計(jì)算。這些都決定了訴訟不能單純地追求利潤的最大化，而應(yīng)該是以最合理的成本換取最佳的收益，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。對我國而言，公益訴訟制度是一種全新的制度，在確立的時(shí)候，要充分考慮現(xiàn)有的法治基礎(chǔ)和特殊的國情。

（一）公益訴訟制度原告主體問題

建立公益訴訟制度的首要問題是啟動(dòng)訴訟的主體——原告資格問題。在古羅馬法中，任何古羅馬市民均可代表國家提起維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟。美國1986年《反欺騙政府法》第二次修正案規(guī)定，任何個(gè)人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府、索取錢財(cái)，有權(quán)以美國政府的名義控告違法的一方。德國《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，對涉及國家、社會(huì)公共利益的重大案件可以提起民事訴訟?？梢娫趪?，公益訴訟的原告范圍是相當(dāng)寬泛的，除了國家機(jī)關(guān)，不特定的公民個(gè)人也具有提起公益訴訟的資格。然而，筆者認(rèn)為，從訴訟成本與收益的角度考慮，現(xiàn)階段我國國有資產(chǎn)公益訴訟宜統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)提起。首先，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督全社會(huì)是否遵守法律的職責(zé)，當(dāng)國有資產(chǎn)因各種原因流失而且訴訟主體缺位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對此情況進(jìn)行監(jiān)督，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行補(bǔ)救，體現(xiàn)了國家干預(yù)的原則，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。其次，由檢察機(jī)關(guān)提起國有資產(chǎn)公益訴訟有著其自身的優(yōu)勢，與其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人相比，檢察機(jī)關(guān)擁有成熟的司法追究制度，具備專業(yè)化的人員和豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，無論調(diào)查取證還是出庭支持起訴，都有著無可比擬的優(yōu)越性，這些都會(huì)減少公益訴訟中的成本消耗。再次，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟的起訴權(quán)，是司法權(quán)力對行政權(quán)力的制約與補(bǔ)充，有利于降低行政成本。當(dāng)前，由于部門利益的驅(qū)動(dòng)，一些有利可圖的領(lǐng)域成為諸多行政權(quán)力競相追逐的對象，而對于無利可圖的諸如國有資產(chǎn)公益訴訟等領(lǐng)域，則關(guān)注不夠，甚至消極不作為。因此，在行政救濟(jì)缺位的情況下，由檢察機(jī)關(guān)作為最后的保障，承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任，是非常必要的。最后，如前所述，公民個(gè)人訴訟能力相對不足，可能出現(xiàn)濫訴的情況，因此在現(xiàn)階段如果采取公民均享有國有資產(chǎn)公益訴權(quán)的做法，從成本意義上來說尚不適宜。

（二）公益訴訟制度的舉證責(zé)任

在公益訴訟中，舉證責(zé)任必須從成本與收益的角度專門研究。如前文所述，企業(yè)國有資產(chǎn)流失是行為人故意和重大過失造成的，渠道復(fù)雜，形式多樣，行為具有極大的隱蔽性。從近年來國有資產(chǎn)流失的重大案例情況看，在國有資產(chǎn)管理、經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)都有所表現(xiàn)，許多活動(dòng)是借國企改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等經(jīng)濟(jì)改革過程的一些環(huán)節(jié)進(jìn)行的。企業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營決策權(quán)、財(cái)務(wù)的管理權(quán)一般控制在高管人員手中，具有隱蔽性，局外人很難測定。如果完全由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行取證，從訴訟成本的角度來看是非常不經(jīng)濟(jì)的，法律應(yīng)對處于弱勢地位的原告一方降低舉證責(zé)任要求。檢察機(jī)關(guān)只要能證明國有資產(chǎn)利益遭受或者可能遭受損害的事實(shí)存在，只需提出國有資產(chǎn)受侵害行為的初步證據(jù)，證明進(jìn)入司法途徑的合理性、迫切性，即可以獲得請求支持，即在我國公益訴訟制度的構(gòu)建中，舉證責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，使起訴方的舉證責(zé)任得到減輕，使訴訟成本在原告與被告之間做出合理的分配。endprint