基于政策規(guī)劃情景理論對公共政策誤區(qū)的研究

殷筱曄+李雁+劉澤世

摘要：針對昆明市電動(dòng)自行車成為“馬路殺手”這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，筆者運(yùn)用公共政策規(guī)劃情景理論對昆明市電動(dòng)自行車管理政策進(jìn)行了分析，昆明市電動(dòng)車政策處于不同程度的“白色”“灰色”情景，甚至是“黑色”的政策情景，存在政策誤區(qū)。進(jìn)而采用公共政策誤區(qū)分析模型分析該政策的手段、過程和目的，基于手段意義，該政策缺乏公正性和有效性；從目的意義上來看，其權(quán)重較之大政方針較弱，產(chǎn)生多種新問題，且公私利益相互交叉、政策體系缺乏連續(xù)性，導(dǎo)致政策難以延續(xù)，最后筆者對走出政策誤區(qū)的途徑進(jìn)行了深入思考。

關(guān)鍵詞：政策規(guī)劃情景；政策誤區(qū)；多元主體；政策評估

一、昆明電動(dòng)自行車管理進(jìn)程

《昆明市電動(dòng)自行車管理規(guī)定》由2011年8月30日昆明市人民政府第15次常務(wù)會(huì)議討論通過，自2012年1月1日起施行，對電動(dòng)自行車的生產(chǎn)、銷售、登記、道路通行管理及其他相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。[1]2013年4月1日，《云南省電動(dòng)自行車管理規(guī)定》正式施行，對購買的超標(biāo)電動(dòng)自行車，不予發(fā)放超標(biāo)電動(dòng)自行車過渡號牌和行駛證，不得上道路行駛，并對電動(dòng)自行車的駕駛、載人載物、通行、停放等作出明確具體的規(guī)定。截至2015年年底，昆明市的電動(dòng)自行車已經(jīng)超過130萬輛，事故也居高不下，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：從2013-2015年三年間，昆明市涉及的交通事故有496326起，造成287人死亡，31209人受傷，電動(dòng)自行車已經(jīng)成為危險(xiǎn)系數(shù)最高的交通工具。

二、公共政策規(guī)劃情景分析

政策規(guī)劃情境有三種：完全確定型情境、風(fēng)險(xiǎn)情境與不確定性情境，也稱為“白系統(tǒng)”、“灰系統(tǒng)”和“黑系統(tǒng)” ，在白系統(tǒng)中，影響因素明確，各影響因素導(dǎo)致問題變化的趨勢一目了然，價(jià)值認(rèn)識趨向統(tǒng)一，不會(huì)出現(xiàn)確立加之目標(biāo)矛盾沖突的狀況，政策效果能夠充分把握；在灰系統(tǒng)中，各影響因素明確，導(dǎo)致問題變化的趨勢存在諸多可能性，價(jià)值認(rèn)識趨向統(tǒng)一，確立價(jià)值目標(biāo)矛盾沖突的狀況不會(huì)出現(xiàn)，但是政策效果不能充分把握；在黑系統(tǒng)中，各影響因素復(fù)雜、模糊，影響因素導(dǎo)致問題變化的趨勢存在諸多可能性且概率那你計(jì)算，導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)矛盾沖突狀況出現(xiàn)，最終導(dǎo)致政策效果無法預(yù)測。根據(jù)公共政策不同的影響因素、導(dǎo)致問題變化的趨勢、價(jià)值導(dǎo)向、確立價(jià)值目標(biāo)矛盾沖突狀況以及政策效果等指標(biāo)，劃分公共政策的不同風(fēng)險(xiǎn)情景。[1]

昆明市電動(dòng)車政策處于不同程度的“白色”“灰色”情景，甚至是“黑色”的政策情景。“白系統(tǒng)”包含幾種基本可以明確的要素，即道路基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、職能及執(zhí)行人員配置等。多種影響因素——車主的行為模式、執(zhí)行人員的執(zhí)法力度等，存在諸多的可能性，其中部分可以進(jìn)行推算，導(dǎo)致問題發(fā)展趨勢難以預(yù)測；“黑系統(tǒng)”也存在該政策中，不僅影響因素復(fù)雜多變，整體價(jià)值認(rèn)識趨向也是不統(tǒng)一的，規(guī)范管理規(guī)定與各主體之間存在諸多矛盾，致使價(jià)值矛盾的出現(xiàn)成為必然：車主違規(guī)行為頻發(fā)，加上執(zhí)行部門行為本末倒置，懲罰措施力不足導(dǎo)致違反交通安全事件持續(xù)升級，另一方面，部分規(guī)定死板、限制較多，在政策制定過程中未引入多元主體的參與，車主缺乏遵守規(guī)定的激勵(lì)，在“黑系統(tǒng)”各要素的綜合作用下，最終政策效果無法預(yù)測。

三、公共政策誤區(qū)分析模型對昆明電動(dòng)自行車政策的分析

所謂公共政策誤區(qū)，是指由于在認(rèn)識上對于公共政策作為手段的觀念要素與作為目的觀念要素之間存在的不匹配，致使公共政策陷入持續(xù)性失敗的境地。接下來筆者通過公共政策的手段與目的的關(guān)系建構(gòu)的公共政策誤區(qū)模型對昆明電動(dòng)自行車政策進(jìn)行分析。

從手段的意義上看，一是主體性：公共政策對于社會(huì)價(jià)值或利益的分配主要由政府部門來實(shí)施，公安機(jī)關(guān)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門及環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)實(shí)施，缺乏公眾參與性；二是可行性：政策方案的選擇經(jīng)過了一定的考量，經(jīng)常委會(huì)討論通過，在大規(guī)模的正式實(shí)施前對昆明市具體政策環(huán)境進(jìn)行了一定考量；三是公正性：在政策實(shí)施過程中有嚴(yán)格的程序規(guī)定，但是在具體落實(shí)方面還存在諸多漏洞；四是有效性：分配方案的實(shí)施并未如設(shè)想的那般順利地得到相關(guān)人員的配合，各部門出現(xiàn)職責(zé)交叉和責(zé)任推諉的現(xiàn)象；五是適應(yīng)性：多元主體參與政策制定、科技提升效率、增強(qiáng)執(zhí)行能力、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

從目的意義上來看，第一是公共問題的確定性，基于域?qū)俚慕嵌入妱?dòng)自行車管理問題屬于公共領(lǐng)域的、此一區(qū)域內(nèi)的事務(wù)；就權(quán)重而言，對于維護(hù)交通秩序及安全具有重要意義，但相較于精準(zhǔn)扶貧等政策缺乏重要性；第二是公共問題的相關(guān)性：在制定規(guī)定解決問題的過程中，新的問題也隨之產(chǎn)生，如電動(dòng)車違規(guī)經(jīng)營、超載人載物、廢電池污染環(huán)境、交通事故頻發(fā)等；規(guī)定在解決問題的過程中導(dǎo)致了新公共問題的產(chǎn)生，一些新的問題將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果；第三是公共利益與私人利益的交叉性：公共政策的實(shí)施，不可能使全社會(huì)的所有人都受益，部分人利益的增加必將導(dǎo)致另一部分人的利益削減。在電動(dòng)自行車政策中，公共利益包括安全的行車環(huán)境、和諧的自然環(huán)境、有序的行業(yè)競爭、降低偷盜率等；而因此受損的私人利益包括以電動(dòng)車載人、載物為生的個(gè)人、銷售規(guī)定目錄外車輛而不得不進(jìn)行處理的商戶、個(gè)人進(jìn)行登記管理支付成本等方面；第四是秩序，秩序是一種有序度或者和諧性，按其地位可以分價(jià)值秩序、結(jié)構(gòu)秩序和行為秩序，綜合分析，不同層次間的公共秩序存在較和諧的等級關(guān)系，地區(qū)具體政策在方面政策的指導(dǎo)下制定，并根據(jù)昆明市的實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。第五是公共秩序的穩(wěn)定性，面對不斷變化的環(huán)境，政策所塑造的公共秩序具有一定的穩(wěn)定性，但是從持續(xù)性上看不能持續(xù)較長時(shí)間，站在漸進(jìn)決策理論的角度看仍需加以改動(dòng)修改，以適應(yīng)不斷變化的政策環(huán)境。[2]

四、走出昆明電動(dòng)自行車政策誤區(qū)的途徑

（一）多元政策主體參與

在政策制定的過程中，一方面是建立表達(dá)和確定公共利益的程序和機(jī)制，引入多元主體參與的機(jī)制，使專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)、大眾傳媒、政策目標(biāo)群體參與進(jìn)來，完善政策制定程序，聽取不同主體的政策訴求，通過協(xié)商達(dá)到更好的政策效果；另一方面是提高政策主體的理性認(rèn)識水平，政策人員的智能水平及政策人員的智力與能力，是同公共政策的水平是成正比的，在排除其他因素的條件下，政策人員的智能水平越高，產(chǎn)出的公共政策水平也就越高，低下的智能永遠(yuǎn)也不可能同高水平的公共政策并存。

（二）建立有效的執(zhí)行制度

有效的執(zhí)行是電動(dòng)自行車政策成功的關(guān)鍵，正確的執(zhí)行策略要求把原則性與靈活性相結(jié)合，充分將剛性手段與柔性手段結(jié)合，創(chuàng)新執(zhí)行方式以提高管理效率、降低管理成本。一方面，改變以往執(zhí)行人員敷衍塞責(zé)、得過且過的現(xiàn)狀，對執(zhí)行人員采取激勵(lì)措施；另一方面，確立違規(guī)懲罰措施，將執(zhí)行落到實(shí)處；根據(jù)實(shí)際需要擴(kuò)充執(zhí)行人員隊(duì)伍，提升科學(xué)管理的水平。

（三）利用先進(jìn)的技術(shù)手段加強(qiáng)管理

通過先進(jìn)的管理技術(shù)能夠在很大程度上減少時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，并能在較短時(shí)間內(nèi)完成大量的管理任務(wù)。在政策優(yōu)化過程中，在成本（更新基礎(chǔ)設(shè)施、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、對人員進(jìn)行培訓(xùn)）可控的范圍內(nèi)可以借鑒其他省市先進(jìn)的管理技術(shù)手段：?？谑性诿颗_電動(dòng)自行車上安裝電子芯片，交警通過終端即可迅速掌握車輛信息，判斷車輛是否超速行駛、電動(dòng)自行車具體位置、失竊電動(dòng)自行車的具體位置等，僅一名交警就能負(fù)擔(dān)上百輛電動(dòng)車的管理任務(wù)，極大提升了管理效率。[3]

（四）厘清權(quán)責(zé)，確立指揮領(lǐng)導(dǎo)部門[4]

統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是兩項(xiàng)重要的管理原則，統(tǒng)一指揮要求一個(gè)下屬人員只應(yīng)接受一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的命令，避免雙重指揮帶來的沖突；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指對于統(tǒng)一目標(biāo)下的所有工作應(yīng)由同一管理者負(fù)責(zé)，才能推動(dòng)協(xié)調(diào)一致的共趨目標(biāo)。在政策實(shí)行過程中，由于涉及多個(gè)職能部門且缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，違背了統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，權(quán)責(zé)交叉且混亂。需建立一個(gè)統(tǒng)一的政策牽頭機(jī)構(gòu)，同時(shí)制作各部門權(quán)力清單，明確其權(quán)力與責(zé)任，將權(quán)力行使責(zé)任的承擔(dān)落到實(shí)處。

（五）建立科學(xué)的政策評估機(jī)制

通過評估決定政策的持續(xù)、發(fā)展、調(diào)整或終結(jié)，對政策過程的不同階段進(jìn)行考察和分析，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，為今后的政策實(shí)踐提供參考和借鑒。政策評估能夠檢驗(yàn)政策效果，決定政策未來走向是延續(xù)、調(diào)整亦或終結(jié)，同時(shí)合理配置政策資源，提高效率和效能，促進(jìn)政策的科學(xué)化進(jìn)程，緩解社會(huì)矛盾。評估過程中，除正式評估外，還要注重引入非正式評估。評估應(yīng)以有效性、時(shí)間性、必要性和可行性為前提，主要側(cè)重政策效果的分析。

參考文獻(xiàn)：

[1]昆明市電動(dòng)自行車管理規(guī)定，昆明市人民政府，2011

[2]公共政策過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理——以-危機(jī)疊加-透視天津限行烏龍夜[J].中國行政管理，2016（3）

[3]張國慶.公共政策分析[M].北京大學(xué)出版社，2016

[4]趙卿.昆明市電動(dòng)自行車管理政策執(zhí)行研究[J].云南大學(xué)，2013

[5]張國慶.公共政策分析[M].北京大學(xué)出版社，2016

[6]丁煌.西方行政學(xué)理論概要[M].中國人民大學(xué)出版社，2011

注釋：

[1]毛韻心.超標(biāo)電動(dòng)車威昆明最危險(xiǎn)的交通工具[J]，時(shí)代風(fēng)采，2016（8）：24-25

[2]公共政策過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理——以-危機(jī)疊加-透視天津限行烏龍夜[J].中國行政管理，2016（3）

[3]張國慶.公共政策分析[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2004

[4]桑玉成，劉百鳴.公共政策學(xué)導(dǎo)論[M]復(fù)旦大學(xué)出版社，1991