史密斯過程模型視野下兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行制約因素研究

魏巍+易春

摘要：2013年湖南省在全國率先以政府采購形式鼓勵激勵兩型產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和使用，文章從公共政策執(zhí)行過程視角，將史密斯模型作為理論分析工具，從“理想化的政策”、“執(zhí)行機構(gòu)”、“目標群體”和“環(huán)境因素”等四個影響政策執(zhí)行的要素入手，對兩型產(chǎn)品政府采購政策進行剖析和評價，指出制約因素并在此基礎(chǔ)上研究提出解決對策。

關(guān)鍵詞：政策過程分析：政策評估：史密斯模型：兩型產(chǎn)品：政府采購

政策執(zhí)行是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的基本途徑，決定著政策能否有效發(fā)揮其應(yīng)有作用。史密斯是最早構(gòu)建影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者，史密斯認為政策執(zhí)行過程主要受理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素四個因素影響，對政策形成反饋，通過這種對政策制定者與執(zhí)行者的反饋，形成對制度進一步的支持或阻礙。因此，應(yīng)用該模型了解政策在執(zhí)行中面臨的瓶頸及問題，可以有針對性的提出解決對策。

一、兩型產(chǎn)品政府采購現(xiàn)狀及模型應(yīng)用可行性

湖南省自2013年下半年啟動政府采購兩型產(chǎn)品的申請和評定工作。目前，兩型產(chǎn)品政府采購政策框架主要包括《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購認定標準》、《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購認定管理辦法》、《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購目錄》、《湖南省政府采購支持兩型產(chǎn)品辦法》等四位一體的制度。以上文件是政府采購支持兩型社會建設(shè)工作的基礎(chǔ)性政策文件，這些制度的出臺也標志著湖南省在全國率先以政府采購形式鼓勵激勵兩型產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和使用。

具體實踐方面，目前已經(jīng)開展了五批次兩型產(chǎn)品政府采購目錄征集工作，截至目前，經(jīng)過專家評審，網(wǎng)上公示，最終認定了77家企業(yè)的228個產(chǎn)品納入《湖南省政府采購兩型產(chǎn)品目錄》。

（二）史密斯模型應(yīng)用于兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行分析的可行性及意義

政策執(zhí)行過程涉及到大量的政策相關(guān)要素，如政策執(zhí)行主體、政策面向主體、政策實施環(huán)境等，各要素對政策呈現(xiàn)出促進、抑制等多重作用。研究兩型產(chǎn)品政府采購政策的執(zhí)行情況也同樣涉及到政府部門、相關(guān)企業(yè)、政策出臺及實施背景等多方面因素，對這些要素本身和要素內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行細分研究，會使得問題更加復(fù)雜。利用史密斯模型可以在滿足系統(tǒng)整體性的前提下，將上述一系列錯綜復(fù)雜的問題按照模型中的理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素四個模塊，轉(zhuǎn)化成易于分析的簡單模型，有利于對各要素進行分類分析，更加全面、具體的分析出影響政策實施的因素和瓶頸所在。

二、影響政策執(zhí)行的四要素分析

（一）兩型產(chǎn)品政府采購政策本身對政策實施的影響

雖然在全國首創(chuàng)的湖南省兩型產(chǎn)品政府采購政策取得了一定的成效，但是政策本身也存在一定的不足，影響了政策的實施效果。

1.兩型產(chǎn)品政府采購政策涉及范圍較窄。目前，兩型產(chǎn)品政府采購政策除了食品等敏感性產(chǎn)品外，已覆蓋了政府采購目錄中所有公共類“貨物”，但由于標準制定相對滯后，對非公共類“貨物”及“工程”、“服務(wù)”暫時沒有涉及。

2.兩型產(chǎn)品政府采購技術(shù)標準具有相對性。由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展較快。環(huán)保及節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品層出不窮，對環(huán)保及節(jié)能的要求也日趨嚴格、不斷提升，兩型產(chǎn)品政府采購政策所涉及的各項產(chǎn)品中所應(yīng)用的技術(shù)及相關(guān)標準也在不斷變化與提升中，研究與應(yīng)用的標準具有一定的時效性，需要不斷地更新和完善。目前尚在參考和使用的《兩型產(chǎn)品（公共類）認定規(guī)范》為2013年編制，其中部分參考標準已做更新對產(chǎn)品性能提出了更到的要求，但認定規(guī)范沒有及時進行修改。

3.兩型產(chǎn)品政府采購指標具有一定的主觀性。雖然評價指標體系考慮了產(chǎn)品的整個生命周期和各行業(yè)領(lǐng)域共性，并力求以客觀的依據(jù)進行打分計量，但由于環(huán)保、節(jié)能根據(jù)產(chǎn)品生命的不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域，其要求與標準千差萬別，無法用一種標準而包羅萬象，評審時根據(jù)客觀依據(jù)的情況下。更多地依靠評審專家知識水平與工作態(tài)度，存在一定的主觀性。

（二）兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行機構(gòu)對政策實施的影響

1.兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行機構(gòu)之間內(nèi)部協(xié)調(diào)機制的影響。目前政府采購兩型產(chǎn)品工作的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制主要為每年不定期舉辦的聯(lián)席會議，執(zhí)行機構(gòu)之間為平等平行關(guān)系。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)在入選兩型產(chǎn)品后無法充分利用兩型產(chǎn)品政府采購的政策優(yōu)勢，也不清楚向哪些部門咨詢，導(dǎo)致政策沒有發(fā)揮出最大效用。

2.兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行機構(gòu)行政效率偏低。由于兩型產(chǎn)品政府采購政策涉及到六個部門，文件的出臺需要每個部門層層審批，導(dǎo)致兩型產(chǎn)品政府采購從申報受理結(jié)束到正式文件的出臺需要較長時間，影響了政策發(fā)揮其最大作用。

3.兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行機構(gòu)由政府主導(dǎo)、缺乏第三方監(jiān)督。在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，理想化的政策制定和執(zhí)行機構(gòu)理論上應(yīng)該由不同的主體來實施，而實際上，該項工作具體分工為省財政廳牽頭兩型產(chǎn)品認定工作，負責(zé)發(fā)布《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購目錄》和落實兩型產(chǎn)品政府采購政策；省長株潭兩型試驗區(qū)管委會、省質(zhì)監(jiān)局牽頭兩型產(chǎn)品認定規(guī)范相關(guān)工作：省科技廳牽頭兩型產(chǎn)品征集、評審組織工作：省經(jīng)信委、省環(huán)保廳配合做好兩型產(chǎn)品認定工作。由此可見，兩型產(chǎn)品政府采購政策的制定和實施者的主體都是政府，并且由政府機構(gòu)所掌控，缺乏第三方監(jiān)督機構(gòu)。

4.兩型產(chǎn)品政府采購政策執(zhí)行人員能力及資源配置有待進一步提高。由于湖南省開展的兩型產(chǎn)品政府采購政策屬全國首創(chuàng)，因此執(zhí)行人員只能在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，不斷提高服務(wù)專業(yè)度。另外，由于場地限制等原因，兩型產(chǎn)品以往受理的資料無法保存較長年限，目前采用的方法為申報成功的產(chǎn)品資料存檔、未成功資料當(dāng)年銷毀。兩型產(chǎn)品的受理雖未設(shè)置集中受理時間，但企業(yè)申報多集中在截止日期前一個月，由于工作人員數(shù)量有限，宣傳工作、企業(yè)咨詢、現(xiàn)場受理、資料存檔等無法做到明確分工，在一定程度上也影響了服務(wù)質(zhì)量。

（三）兩型產(chǎn)品政府采購政策實施的目標群體因素分析

分析目標群體也是分析目標群體與政策的互動。兩型產(chǎn)品申報企業(yè)對政策的認同和成功人選兩型產(chǎn)品政府采購目錄后對企業(yè)帶來的積極影響，是反映政策理想化程度的另一項積極指標，是政策貼近實際生產(chǎn)的有力說明。兩型產(chǎn)品政府采購政策的目標群體。本文主要是指兩型產(chǎn)品的申報企業(yè)。同時也涉及高等院校、科研院所等事業(yè)單位。以下從目標群體期待兩型產(chǎn)品政府采購政策的完善角度進行分析：

1.兩型產(chǎn)品政府采購政策擴大范圍惠及全部產(chǎn)品。目前，湖南省兩型產(chǎn)品政府采購政策包含政府采購目錄中所有公共類“貨物”（A15食品、飲料和煙草原料除外），尚未涉及非公共類“貨物”及“工程”、“服務(wù)”。隨著兩型產(chǎn)品政府采購工作的不斷推進和規(guī)范化，兩型產(chǎn)品政府采購政策將包含全部產(chǎn)品品目。

2.兩型產(chǎn)品政府采購政策評審更加公開、透明。通過組織專家、企業(yè)代表對指標體系進行多次修改。兩型產(chǎn)品評審指標體系日趨完善，但由于考慮到實際操作等問題，目前尚對不同產(chǎn)品使用同一套指標體系，例如有軟件企業(yè)和手工藝品企業(yè)反應(yīng)其產(chǎn)品在生產(chǎn)和使用中并不涉及到能耗等指標；再者，兩型產(chǎn)品的評審仍然采用企業(yè)現(xiàn)場申報一專家集中評審的方式進行，現(xiàn)場申報導(dǎo)致企業(yè)無法通過網(wǎng)上申報進行初步自查打分，專家的擇取也只能按照領(lǐng)域劃分分組，由于每年企業(yè)申報的產(chǎn)品類別及數(shù)量都有很大的差異，專家的分組也只能根據(jù)每年的實際申報情況進行劃分：另外，兩型產(chǎn)品專家?guī)鞂＜叶酁楹鲜「咝?、科研院所、企業(yè)的學(xué)者，在同一領(lǐng)域，專家與參評企業(yè)存在交集的概率增大，同時在評審時無法隱去資料中企業(yè)的名稱做到盲審，這在一定程度上也影響到了評審的絕對公平。

3.兩型產(chǎn)品政府采購政策加大宣傳力度。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然有部分企業(yè)不僅享受到在湖南省招投中的加分政策，甚至在外省參與競標中也因為產(chǎn)品列入《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購目錄》而享受到加分政策，但也有部分行業(yè)的兩型產(chǎn)品政策落實不理想。例如，兩型產(chǎn)品政策采購政策的落實行業(yè)差異明顯，如醫(yī)藥行業(yè)反映盡管政府優(yōu)先采購，但采購中沒有落實加分政策。

（四）兩型產(chǎn)品政府采購政策實施環(huán)境對政策實施的影響

當(dāng)前形勢下。隨著改革的深入，加入GPA談判步伐的加快，政府采購制度改革已進入新時期，深入研究政府采購的政策功能，發(fā)揮政府采購的調(diào)控作用大勢所趨。

1.兩型產(chǎn)品政府采購政策符合國際慣例。政府采購作為一種制度最早形成于18世紀末19世紀初的西方自由資本主義國家，并隨著西方自由市場經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的過渡而逐步完善，現(xiàn)已成為當(dāng)今世界各國政府管理社會經(jīng)濟生活的一種手段，且發(fā)揮著越來越大的作用。政府通過采購低碳環(huán)保的綠色產(chǎn)品已成為當(dāng)今世界各國的普遍做法。因此。兩型政府采購符合國際慣例和國際規(guī)則，順應(yīng)世界綠色革命、低碳發(fā)展的主流。

2.兩型產(chǎn)品政府采購政策符合改革主方向。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：經(jīng)濟體制改革核心是處理政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用：生態(tài)文明體制改革要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。政府兩型采購把上述改革結(jié)合起來，體現(xiàn)了全面深化改革的原則和要求，是協(xié)同創(chuàng)新、集成創(chuàng)新的成果，符合十八屆三中全會精神，符合全面深化改革的方向

3.兩型產(chǎn)品政府采購政策符合兩型社會建設(shè)大環(huán)境。政府采購增加對兩型技術(shù)產(chǎn)品的采購，可以引導(dǎo)更多的社會資金在采購中注重產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保能力，促使企業(yè)注重產(chǎn)品生產(chǎn)開發(fā)、使用過程及報廢回收等產(chǎn)品全生命周期過程的節(jié)能性和環(huán)保性，推動全社會兩型技術(shù)進步。

三、促進政策完善的思考與建議

政府兩型采購把技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新結(jié)合起來，目前已成為整合科技資源、健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機制、推廣清潔低碳技術(shù)的重要公共服務(wù)平臺，如何進一步發(fā)揮政策導(dǎo)向、促進作用，以下提出幾點建議和思考。

（一）擴大采購政策范圍，更新文件標準

根據(jù)輕重緩急和兩型社會建設(shè)的緊迫要求，逐步拓展兩型產(chǎn)品認定范圍，將“可持續(xù)建筑物”、“合同能源管理”、“合同環(huán)境服務(wù)”等“工程”與“服務(wù)”類產(chǎn)品逐步納入兩型產(chǎn)品政府采購認定范疇。另組織專家開展《兩型產(chǎn)品（公共類）認定規(guī)范》的修訂，采用各產(chǎn)品最新的參考標準，確保納入兩型產(chǎn)品采購目錄的產(chǎn)品優(yōu)于產(chǎn)品標準中的要求。

（二）改變評審方式，保證評審的客觀、公正、透明

采用企業(yè)網(wǎng)上自評+專家集中評審的方式進行，企業(yè)可以在申報前根據(jù)《兩型產(chǎn)品評審指標體系》進行初步自評：面向全國學(xué)者征集兩型產(chǎn)品專家，既保證所選專家為該行業(yè)和領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物和專業(yè)人才，又降低專家與參評企業(yè)存在交集的概率；完善并公布評價指標體系，推進評審過程的公開。

（三）建立監(jiān)督機制和協(xié)調(diào)機制以提高行政效率

兩型產(chǎn)品政府采購工作涉及部門較多，建立有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，明確各方職責(zé)和義務(wù)：另外，成立專門機構(gòu)對采購人、采購代理機構(gòu)落實兩型采購的預(yù)留份額、首購訂購、評審加分情況實行定期檢查，強化責(zé)任落實。

（四）加大人員投入，培養(yǎng)專業(yè)執(zhí)行人員

培養(yǎng)專業(yè)的兩型產(chǎn)品政府采購服務(wù)人員，充分了解政府采購法律法規(guī)和相關(guān)政策，熟知產(chǎn)品認定標準規(guī)范，為企業(yè)提供全方位、專業(yè)的咨詢。為兩型產(chǎn)品政府采購工作執(zhí)行人員提供更多學(xué)習(xí)機會，為各市州科技局科技服務(wù)人員、各行業(yè)企業(yè)科研人員提供座談、培訓(xùn)等平臺。

（五）加大兩型產(chǎn)品政府采購政策宣傳力度

發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會等的作用，協(xié)同推進兩型認定和采購政策，加大政府兩型采購政策的宣講力度，并通過典型示范，讓采購人、采購代理機構(gòu)明確執(zhí)行政府兩型采購的重要意義，讓企業(yè)知曉兩型產(chǎn)品享受的優(yōu)惠，以點帶面，將政府采購兩型產(chǎn)品逐步從湖南省推廣至全國。例如：在政府官網(wǎng)、主流媒體網(wǎng)站開辟“湖南省兩型產(chǎn)品政府采購”宣傳專欄，對湖南省兩型產(chǎn)品工作的典型經(jīng)驗和建設(shè)成就進行展示：與媒體合作，選取有代表性兩型企業(yè)、兩型產(chǎn)品進行實地采集、任務(wù)專訪，制作宣傳記錄片并選擇時在電視媒體上播出。將湖南省開展的兩型產(chǎn)品政府采購政策推向全國及湖南省各個市州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓入圍企業(yè)享受到更多的兩型紅利。