淺議我國(guó)土地出讓金制度

蔡艷

【摘 要】土地出讓金是我國(guó)地方土地財(cái)政的重要資金收入來(lái)源。根據(jù)我國(guó)土地出讓金的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)土地出讓金制度中存在的問(wèn)題。我國(guó)政府采取措施進(jìn)一步完善土地出讓金制度。

【關(guān)鍵詞】土地出讓金；土地財(cái)政；分稅制改革

一、我國(guó)土地出讓金的發(fā)展歷史以及現(xiàn)狀

土地出讓金，本質(zhì)上就是土地使用權(quán)的價(jià)格，是政府一次性向企業(yè)收取的若干年期限的土地租金，其相關(guān)理論是以地租理論為基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)的。土地出讓金對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，一次性繳納若干年的土地出讓金相當(dāng)于獲得土地使用權(quán)時(shí)需要預(yù)支未來(lái)的收益；對(duì)于政府而言，土地出讓金則是為了謀取短期利益而透支未來(lái)社會(huì)收益的一種方式。

1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制改革后，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，財(cái)政支出多而財(cái)政收入少，地方政府財(cái)政緊缺難以解決。地方政府充分利用社會(huì)發(fā)展規(guī)律--不動(dòng)產(chǎn)和土地的增值部分會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)繁榮逐漸擴(kuò)大。最終地方政府過(guò)分依賴土地財(cái)政，非稅收入的出讓金當(dāng)作土地資本最為重要獲取方式，在當(dāng)?shù)卣?cái)政所得上所占比例也逐年提高。

（一）我國(guó)土地出讓金收入的現(xiàn)狀

我國(guó)自90年代末開征土地出讓金以來(lái)，國(guó)家改動(dòng)過(guò)其名稱和中央與地方的分成比例。94年經(jīng)過(guò)分稅制革新以后，出讓金所得收益全部屬于當(dāng)?shù)卣瑢⑼恋爻鲎尳鹆腥胝曰痦?xiàng)目，屬于預(yù)算外資金。（自2011年1月1日起將全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理，取消全部預(yù)算外收支科目）。

土地出讓金收入加速了城市化和工業(yè)化，同時(shí)城市化和工業(yè)化也反作用于土地出讓金規(guī)模，使其日益擴(kuò)大，占據(jù)地方政府收入比例逐漸提高。數(shù)據(jù)顯示，13年轉(zhuǎn)讓國(guó)有建設(shè)土地有36.7萬(wàn)公頃，所得收益是4.2萬(wàn)億元，同比分別上漲了13.7和56.3個(gè)百分點(diǎn)，13年地方財(cái)政一般預(yù)算收入為6.90萬(wàn)億元，其占比60%。2014年出讓國(guó)有建設(shè)用地27.18萬(wàn)公頃，出讓金收入為3.34萬(wàn)億元，同比分別減少27.5%和27.4%，2014年地方財(cái)政一般預(yù)算收入為7.58萬(wàn)億元，占比44% 。15年，轉(zhuǎn)讓國(guó)有建設(shè)土地是22.14萬(wàn)萬(wàn)公頃，所得收益是2.98億元，同比分別降低了20.2與13.3個(gè)百分點(diǎn)，2015年地方財(cái)政一般預(yù)算收入為8.20萬(wàn)億元，其占比36%。

二、我國(guó)土地出讓金存在的問(wèn)題

土地出讓金的盛行產(chǎn)生了諸多好處，使得地方政府籌集充足的建設(shè)資金，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高市民生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，幫助農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；同時(shí)問(wèn)題也接踵而來(lái)。

（一）土地出讓金收支預(yù)算管理不嚴(yán)格

2014年政府首次通過(guò)法律——《新預(yù)算法》明確規(guī)定，政府的所有收入全部上繳國(guó)庫(kù)，納入公共預(yù)算管理，并實(shí)行收支分離管理，但事實(shí)并非理想。2015年，據(jù)審計(jì)署報(bào)道，部分地方政府土地出讓收支沒(méi)有全額納入公共預(yù)算，有8358.75億元沒(méi)有上繳至國(guó)庫(kù)而是滯留在財(cái)政專戶或被直接坐支；部分地方為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未經(jīng)國(guó)家許可私自減免企業(yè)或返還企業(yè)土地出讓金收入7218.11億元。這不僅造成國(guó)有土地收益的流失，也易滋生腐敗鏈條。

（二）土地出讓金的支出安排不合理

（1）被征地或拆遷農(nóng)民補(bǔ)償少。

在理論上，被征地農(nóng)民應(yīng)得到全額的、大量的補(bǔ)償。但實(shí)際上，地方政府更重視城鎮(zhèn)化建設(shè)、公務(wù)人工資的支出、事業(yè)機(jī)關(guān)日常費(fèi)用，僅僅補(bǔ)償被征地農(nóng)民的成本，甚至部分地方?jīng)]有充實(shí)預(yù)留被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金。征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題突出，所以媒體都在有關(guān)征地農(nóng)民上訪現(xiàn)象。

（2）土地出讓金在農(nóng)村建設(shè)支出偏少

審計(jì)署曾報(bào)道，土地出讓金支出中，農(nóng)村建設(shè)支出與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比例約為3：80。可見，城鄉(xiāng)歧視問(wèn)題在土地出讓金支出上十分嚴(yán)重，這也是城鄉(xiāng)發(fā)展水平逐漸拉大的原因之一。

（三）增大金融風(fēng)險(xiǎn)

銀行歡迎地方政府通過(guò)抵押土地來(lái)獲得銀行的貸款。但地方政府無(wú)法償還貸款，銀行產(chǎn)生大量呆壞賬。某種程度上，土地財(cái)政直接提高了金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)土地出讓金的改進(jìn)

（一）合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)

當(dāng)?shù)卣Y金缺乏最主要因素就是財(cái)權(quán)和事權(quán)不相符。營(yíng)改增的背景下，地方財(cái)政收入進(jìn)一步下降，加快構(gòu)建地方稅主體稅種，增加地方政府收入的來(lái)源，這才是“授之以漁”的辦法。我國(guó)地方政府應(yīng)盡快開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅。當(dāng)前我國(guó)居民住宅面積保有量符合開征保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的條件。并且住宅面積的保有量會(huì)隨我國(guó)城市化進(jìn)程的加快仍繼續(xù)增加，可征的保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅征稅范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。所以，地方政府可以開征保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，以此形成穩(wěn)定的稅收。在此基礎(chǔ)上，“金變稅”有利于財(cái)政資金預(yù)算管理，避免土地出讓金不繳入國(guó)庫(kù)。

（二）改變地方政府的政績(jī)觀

在政績(jī)考核上改變僅重視GDP和財(cái)政收入的考核體制。地方政府為了引進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)收GDP、完成財(cái)政收入任務(wù)，肆意“以地生財(cái)”。土地資源是有限的、不可再生的，地方政府這種短期行為不符合可持續(xù)發(fā)展，他們是在過(guò)度提前消耗子孫后代的利益。因此，我們要家里建立多方面考核的，科學(xué)的綜合政績(jī)考核體系。摘除考核制度中不適合的當(dāng)下為民服務(wù)宗旨的制度，讓政府職能服務(wù)于民眾。另外對(duì)于當(dāng)前一次性獲取土地出讓金體制是不夠合理，可以試著分批次獲取這些資金，削減應(yīng)屆政府過(guò)分獲得土地出讓金收益的機(jī)會(huì)，完成經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

（三）完善土地出讓金管理制度

（1）加強(qiáng)土地出讓金收入管理

嚴(yán)格實(shí)施依照國(guó)務(wù)院所出臺(tái)的《通知》條例，“把土地出讓金收支總額劃入預(yù)算，實(shí)施“收支分離”管理的要求，保證沒(méi)有國(guó)庫(kù)以外的土地出讓金收入。

（2）明確規(guī)劃土地出讓金的支出比例與范圍

全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓金制度在法律層上一直處于空白，相關(guān)政府條例僅見2006年國(guó)務(wù)院并頒發(fā)的《通知》，并且只是確定了土地出讓金收入的運(yùn)用范疇，尚未就各類開支所占比值給予說(shuō)明。

因此中央政府應(yīng)出臺(tái)法律、法規(guī)明確規(guī)范土地出讓金的支出使用方向，并且明顯加大在城鄉(xiāng)農(nóng)民方面的支出比例，嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)地方政府的的土地出讓金僅來(lái)自與城鎮(zhèn)土地的部分，其支出要重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)民保障房的投資與建設(shè)。這樣不僅可以確?；菁懊裆?xiàng)目的資金充足，也可減輕城鄉(xiāng)差距。在實(shí)際分配土地出讓金的過(guò)程中，要公示各項(xiàng)用途的支出結(jié)構(gòu)和比例，以供大眾監(jiān)督核查。

（四）加強(qiáng)審查與監(jiān)督

土地出讓金收支管理體制的正常運(yùn)作是需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍伺c管制體制作保障。為了確保土地出讓金收支管理的約束力，審計(jì)署要定時(shí)對(duì)各個(gè)出讓金收支做一個(gè)單獨(dú)審計(jì)，并把最后結(jié)果進(jìn)行公開宣布。并且還要將最后結(jié)果算入當(dāng)?shù)啬杲K審核成績(jī)，提升當(dāng)?shù)卣芾碚叩年P(guān)注程度。

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