我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現狀及應對策略的思考

嚴佩升

摘要：基于我國人口老齡化出現的新變化，對當前養(yǎng)老服務業(yè)的內涵進行了界定，并從養(yǎng)老服務基礎設施配套狀況、相關部門對老年人的關懷、老年人對養(yǎng)老服務的評價、異地“家庭”養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務等方面對養(yǎng)老服務業(yè)現狀進行深入分析，挖掘出阻礙養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的問題，藉此對推進我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提出切實可行的對策。

關鍵詞：養(yǎng)老服務業(yè)；老齡化；應對策略

中圖分類號：TU246.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）01-0135-04

一、我國人口老齡化的新變化

（一）老年人口規(guī)模不斷擴大，老齡化速度加快

按聯合國的統計標準，60歲以上人口占總人口比例達10%或65歲以上人口比例達總人口7%就算是老齡化國家。2000年五普數據顯示，我國60歲及以上人口占人口總數已達10.3%，65歲及以上人口占到總人口的7.0%，由此可見，我國正式跨入老齡化社會始于2000年。

從我國老年人口數量角度看，其規(guī)模呈現出逐漸擴大趨勢。1982年第三次全國人口普查，60歲及以上人口7664萬，年均增長率3.21%，與1964年相比年均增長率上升了3.05個百分點，與同年的總人口相比，年均增長率高出1.19個百分點，65歲及以上人口4927萬，年均增長率由1964年的-0.17%上升至3.72%。1982年到2000年期間老年人口的年均增長率有所回落，但總人口數量仍呈上升趨勢，60歲及以上老年人口數量過億達到13012萬人。2010年60歲及以上老年人口的年均增長率已由2000年的2.92%上升至3.09%，同時，65歲及以上老年人口的年均增長率達3.94%。到2013年，60歲及以上老年人口已過2億，年均增長率達5%，由此可見，我國老年人口的數量在逐漸擴大。同時，從老年人口占總人口的比例看，我國的人口老齡化經歷一個積累、發(fā)展的過程。1953年60歲以上老年人口比重為7.3%，隨后降至6.1%，1986年以后就一直呈增長趨勢，可見我國的老齡化速度在加快。

（二）老年人口性別、年齡結構變化明顯

1.女性多于男性，性別比隨年齡增加而上升

從老年人口的性別結構看，2010年第六次人口普查數據顯示，男性老年人口占老年人口的比例為49.01%，女性為50.99%，性別比為96.12%，與2000年相比上升0.95個百分點。

由于隨著年齡的增長人口死亡率會呈現出男高女低的特征，老年人口的性別比會隨年齡增加呈下降趨勢。但隨著人口預期壽命的延長，不同年齡組的老年人口會呈增加趨勢，性別比又會出現提高。如根據第五次和第六次全國人口普查數據計算顯示，2000年60～64歲年齡組性別比為108.2%，2010年時下降至103.5%，2010年70～4歲年齡組性別比卻由2000年的94.7%上升至99.0%，75～79歲年齡組由82.0%上升至89.7%，80～84歲年齡組由67.0%上升至79.4%，85～89歲年齡組和90歲及以上年齡組也均有上升。

2.高齡化趨勢明顯

因人口壽命延長，我國人口的高齡化趨勢日趨明顯。根據第五次和第六次全國人口普查數據計算整理顯示，2010年60～69歲年齡組人口數比2000年下降2.66個百分點，而70歲及以上人口比例呈增長趨勢，其中70～79歲年齡組比2000年增長了0.07個百分點，80歲及以上人口增長了2.95個百分點。隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和人們生活水平的進一步提高，這種高齡化趨勢將表現得更加明顯。

（三）人口老齡化區(qū)域差異

1.城鄉(xiāng)人口倒置

我國存在大規(guī)模的人口流動遷移，而流動遷移的主體又是青壯年，并且流遷的主要方向是從鄉(xiāng)村流向城市，所以這必將導致農村老齡化程度加深，同時降低城鎮(zhèn)的老齡化程度。根據2010年第六次人口普查的數據整理顯示，我國鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口比例為14.98%，城市的比例為11.48%，鄉(xiāng)村比城市高出3.5個百分點。

2.人口老齡化地區(qū)不平衡

因為經濟發(fā)展水平、生育狀況、人口流遷等因素的影響，我國的老齡化程度具有地區(qū)不平衡的特點。根據中國統計年鑒2014年和2013年全國人口變動情況抽樣調查樣本數據整理發(fā)現，我國65歲及以上老年人口比率超過10%的有重慶、四川、江蘇、天津、山東、上海、湖南、安徽、遼寧等省市，其中重慶的老齡化程度高居榜首，高達13.25%。但新疆、西藏的比率分別為6.37%和5.17%，還未進入老齡化社會?？梢娢覈娜丝诶淆g化存在明顯的地區(qū)不平衡。

二、我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現狀

（一）養(yǎng)老服務業(yè)與相關概念的關系

隨著我國養(yǎng)老服務業(yè)出現的新形勢和新要求，養(yǎng)老服務也不單指老齡產業(yè)中的服務業(yè)，而應涵蓋第一、二、三產業(yè)中與養(yǎng)老服務有關的所有關聯服務產品。并且是老齡產業(yè)中亟待優(yōu)先發(fā)展的部分。養(yǎng)老服務業(yè)與養(yǎng)老方式是一種相伴關系，養(yǎng)老方式可以根據養(yǎng)老服務者的提供者的不同來劃分，而養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展又必須與各種養(yǎng)老方式相適應。養(yǎng)老服務體系是政府和社會為養(yǎng)老服務提供的支持系統，這一支持系統涵蓋了各種制度、政策、相關機構等，養(yǎng)老服務業(yè)是養(yǎng)老服務體系的重要支撐部分，對于建立和完善社會養(yǎng)老服務體系發(fā)揮著至關重要的作用。

（二）養(yǎng)老服務業(yè)的內涵

結合前文對相關概念的比較，養(yǎng)老服務業(yè)可以界定為：養(yǎng)老服務業(yè)是伴隨老年人養(yǎng)老方式轉變不斷發(fā)展起來的，對社會養(yǎng)老服務體系建設起重要支撐作用，產業(yè)化、社會化與專業(yè)化相結合，亟待優(yōu)先發(fā)展的特殊產業(yè)，它橫跨第一、第二、第三產業(yè)，包括所有為老年人提供養(yǎng)老服務、衛(wèi)生保健、日常生活用品以及金融保險的盈利性經濟實體。

（三）我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現狀分析及發(fā)現

1.為老服務基礎設施配套狀況

（1）老人居住街道為老組織設置情況

“調查”中涉及到的為老組織主要有老齡協會、維權小組和民事調解小組，這些組織可為老年人提供維權服務、矛盾調解、互助和公益活動等幫助，增進老年人的社會福利水平。

調查顯示，老人居住街道設老年協會的比率為44.31%，設有維權小組的比例最低，只占到28.00%，民事調解小組設置率最高，達到69.97%。另外，在設有為老組織的社區(qū)，還存在部分老年人根本不知道的情況，如不知道設有老齡協會的老人占到25.62%，維權小組占36.21%，民事調解小組占19.11%。究其原因，一方面是老人自己未留意，另一方面是為老組織宣傳不到位造成?？梢姙槔辖M織還存在惠及度不夠高，宣傳力度不夠的問題。

（2）社區(qū)配套設施的配置情況

本研究選取“老年活動室”“老年大學”“運動場地”和“城市社區(qū)托老所”4類養(yǎng)老服務設施的供給狀況進行分析，數據分析結果顯示：從設施的提供情況看，老人居住社區(qū)附近沒有老年大學的比例最高，達73.73%，無運動場地達54.06%，無老年活動室占49.68%。在設有相關設施的社區(qū)，從老人們對其的使用情況看，老年活動室的活動從不參加的老人占25.67%，經常參加的只有5.88%，老年大學經常參加的人數只占總人數的1.14%，運動場地從不參加的為20.86%，城市社區(qū)托老所經常參加的比例最低，為0.27%。由此可見，對于社區(qū)的養(yǎng)老配套設施，目前還存在覆蓋率低和對設施的利用情況不理想的現象。

上述現象的產生可能有以下原因：對養(yǎng)老基礎設施的配套指標不夠合理；設施的選址不合理，導致老人不方便到達和使用；設施的服務內容與老人的實際需求不匹配。這些問題可能會導致設施不能起到應有的效用，使用率低，空置率高，供需不平衡。

2.相關部門對老年人的關懷

相關部門對老年人群的關懷程度也是考察養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現狀的一個重要指標，本研究主要涉及社區(qū)、原單位及老年優(yōu)待證辦理部門。通過對“調查”數據整理分析顯示，年內社區(qū)沒有派人探望的比例為54.32%，城市老人原單位沒有派人探望的比例為19.51%，另有3.74%的老人覺得探望不適用。從城市老人原單位組織活動狀況看，沒有組織的占18.07%，認為活動不適用的占3.64%。從老年人優(yōu)待證（卡）的辦理狀況看，未辦理的老年人比例占58.37%。根據以上數據分析不難看出，相關部門對老年人的關懷仍不夠，主要表現在：探望頻率低，尤其是社區(qū)探望；活動類型的設計考慮欠周全，會導致老年人參與度不高或覺得活動不適用的現象；對優(yōu)待證（卡）辦理政策的宣傳不夠，導致其惠及度不高。

3.老年人對養(yǎng)老服務滿意度評價

政策法規(guī)是養(yǎng)老服務業(yè)得以發(fā)展的重要保障，其內容的設定和落實執(zhí)行情況會直接影響到養(yǎng)老服務的質量。建國后我國十分重視老年政策法規(guī)的建設，1996年8月，全國人大通過《中華人民共和國老年人權益保障法》，我國政府先后制定了200多個老年政策法規(guī)，數量眾多，涉及面廣?！罢{查”數據顯示，老年人對本地老年政策表示滿意的占到75.16%，不滿意的占23.73%，說明我國當前的老年政策法規(guī)仍不夠完善，相關部門還需進一步加強制度建設。目前我國老齡政策法規(guī)存在的主要問題：（1）政策落實不到位，許多政策可操作性差；（2）隨著經濟的高速發(fā)展社會經濟生活結構和消費結構不斷調整，現有政策缺乏長遠規(guī)劃的缺點凸顯。

養(yǎng)老服務業(yè)的主體是老年人，所以老年人自身對養(yǎng)老機構和政策法規(guī)的了解情況也是影響?zhàn)B老服務業(yè)的一個重要因素。從“調查”的數據看，不了解養(yǎng)老機構狀況的老年人占53.75%，對老年人保護法不了解的占46.47%。究其原因，一方面是因為相關機構宣傳不到位，另一方面是老年人自身對法律法規(guī)及養(yǎng)老機構關注度不夠，沒有有意識地去了解這些常識。再次，是中國人受以家庭養(yǎng)老為首的傳統養(yǎng)老觀的影響，使得老人不愿主動了解機構養(yǎng)老的狀況。

4.異地“家庭”養(yǎng)老服務呈現的新問題

此處所指的“家庭”是老人隨子女到異地生活構成的家庭，這部分老人也就是俗稱的“老漂族”。這些老人因受戶籍的限制往往不能享受居住地的各種養(yǎng)老服務，同時又因遠離戶籍地無法享受原住地的各項保障。當前這類家庭養(yǎng)老服務面臨三大問題亟待解決：一是，養(yǎng)老金認定難、支取難。異地養(yǎng)老金認定需要養(yǎng)老關系地發(fā)出認證表，本人收到認證表后再去居住地街道社區(qū)審核認定，然后將材料寄回當地養(yǎng)老關系管理部門，當地相關部門憑此認定材料發(fā)放養(yǎng)老金。在寄送的過程中可能會出現材料不能及時送達或遺失等風險。另外，異地支取養(yǎng)老金也不方便，異地養(yǎng)老金取現會產生手續(xù)費，盡管有關部門改進了支取辦法，但一些養(yǎng)老金賬戶由于性質不明確，需要提供相應證明才能享受免手續(xù)費的政策，而這些證明辦理手續(xù)復雜。二是，醫(yī)療報銷難。異地看病報銷是所有“老漂族”面臨的又一難題，由于各地醫(yī)保統籌層次不同，繳費標準、報銷比例、報銷限額等也不一樣，所以在居住地就醫(yī)只能回參保地報銷。加之報銷手續(xù)復雜，使得異地生活的老人生病能挨就盡量不去醫(yī)院，或者放棄報銷。三是，居住地老年福利難享受。許多城市的基本公共服務都有戶籍限制，“老漂族”既不能享受到原住地的福利保障也不能享受到居住地的實惠。他們很難融入異地，精神生活孤單空虛。

5.機構養(yǎng)老服務業(yè)現狀

（1）人均床位數和床位利用率偏低

從人均床位數看，2012年我國60歲以上老年人口的人均床位數是每千名22張，發(fā)達國家是50到70張，與發(fā)達國家相比還有巨大差距；從床位利用率看，2012年全國養(yǎng)老機構床位利用率為70.5%，城市為57.8%。而2004年美國的調查數據顯示，養(yǎng)老機構入住率達86.3%。

（2）養(yǎng)老機構功能定位不準確

在調查中發(fā)現許多機構都存在定位不準確的現象。比如，有的機構對老年人實行全盤皆收，缺乏明顯的專業(yè)化分工，有的民辦機構則只收生活可自理老人，而一些公辦機構往往設置較高的準入門檻，一些生活可自理老人進入都很難，更何況半自理和失能老人更是高不可及。

（3）養(yǎng)老機構養(yǎng)老服務缺乏吸引力，

我國廣大農村地區(qū)的養(yǎng)老機構主要是針對“五保”老人，難以體現被服務者的意愿，但城市養(yǎng)老機構人住的則是自費老人，養(yǎng)老機構入住率低從側面反映出養(yǎng)老機構服務的吸引力不足，這在一定程度上勢必導致資源的浪費。

總之，通過前文對我國養(yǎng)老服務業(yè)現狀的分析，發(fā)現要實現養(yǎng)老服務業(yè)的持續(xù)發(fā)展，亟待破解幾大關鍵問題，即三“低”、兩“不到位”、一“完善”。三“低”指為老組織惠及度低、社區(qū)養(yǎng)老配套設施覆蓋率、利用率低；兩“不到位”指宣傳不到位、相關部門對老年人關懷程度不到位；一“完善”指老年政策法規(guī)有待完善。

三、推進我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策與思考

（一）明確政府職責

1.加強對養(yǎng)老服務業(yè)的政策引導和鼓勵

首先，建立和完善法律法規(guī)，在保障老年人權益的同時，扶持和推動養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務，引導養(yǎng)老服務企業(yè)發(fā)展壯大。其次，發(fā)揮政府主導功能，實時進行老年人口基本情況普查，并落實各項保障制度。一方面，中央、地方應加強合作，建立長效經濟保障機制；另一方面，對貧困老年人全面摸底，完善老年人失能等級評定制度，并對貧困老人建立檔案，進行跟蹤評估，保證政策的延續(xù)性和公平性。

2.有效運用社會力量

政府應創(chuàng)造條件讓各種社會力量參與養(yǎng)老服務和迅速成長。首先，要學習各國經驗并結合我國實際情況，培育社會合作組織；其次，充分發(fā)揮規(guī)模效應和示范效應，建立養(yǎng)老服務企業(yè)、養(yǎng)老服務產業(yè)園等，形成集群；最后，通過引導和宣傳，促進各種社會團體和社區(qū)建立自愿服務，成為養(yǎng)老服務業(yè)的補充力量。

（二）實現機構養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展

1.提高服務質量，促進養(yǎng)老機構數量增長

提高養(yǎng)老機構服務質量，必須做好功能分類和專業(yè)化分工。在功能分類方面可以根據養(yǎng)老機構各自的情況進行分類，比如護理人員專業(yè)技術高，醫(yī)療功能設備完善的養(yǎng)老機構可以歸為技術護理型或中級護理型，針對的對象分別是需要全天精心護理但無需經常到醫(yī)院接受治療的病人和沒有嚴重疾病但需要全天監(jiān)護和護理的人群。當然也可以根據區(qū)位特征來定位養(yǎng)老機構的功能，比如在區(qū)位經濟較發(fā)達的地區(qū)，對高端養(yǎng)老服務需求較大，則可以重點發(fā)展高端養(yǎng)老服務市場，反之，經濟較貧乏的區(qū)域，貧困老年群體較大，可側重發(fā)展低端養(yǎng)老服務。目前在高端和低端養(yǎng)老服務方面政府的關注都較多，所以還必須重視中端養(yǎng)老服務的開發(fā)。

在專業(yè)化分工方面，主要體現在護理人員的專業(yè)化，需加大醫(yī)療護理人員的專業(yè)化培訓，培訓的方式可以結合養(yǎng)老實際情況靈活選擇，比如可以集中培訓，以保證護理人員的持證率，也可以“分點”培訓，即上門培訓，可以避免因培訓導致養(yǎng)老機構護理人手緊張的問題。另外，還要改革養(yǎng)老機構對護理人員的管理方式，逐步建立起一套激勵機制，以應對護理人員流失的問題。

2.加快農村養(yǎng)老機構的發(fā)展

要實現農村養(yǎng)老機構的發(fā)展，一方面需要轉變其管理運營方式，將國家運營逐漸轉變?yōu)楣k民營，從而吸納社會閑散資金，以完善養(yǎng)老機構標準化設施，提高服務質量，吸引更多農村老人甚至是城市老年人來農村養(yǎng)老。另一方面，農村養(yǎng)老機構應充分發(fā)揮其社會功能，與當地基層部門聯合對有養(yǎng)老服務需求的失能、空巢老人進行集中供養(yǎng)，適當收取一定費用，既可擴大供養(yǎng)范圍又可為這些老人子女親人減輕負擔。

（三）完善異地“家庭”養(yǎng)老服務的對策

一是打破城市養(yǎng)老服務的戶籍限制，降低準入制度，比如用子女的工作證明、房產證明、納稅證明等作為準入條件，使為城市發(fā)展做出貢獻的父母也能享受居住地的各項公共服務；二是異地養(yǎng)老金認定盡快實現網絡化，使老年人可以在社區(qū)網絡或者在自己家中就可以實現認定。簡化養(yǎng)老金支取轉入手續(xù)，使養(yǎng)老金異地支取實現免費化；三是，異地醫(yī)療報銷，可以嘗試建立異地結算點，這樣可以省去報銷的舟車勞頓，讓老年人享受到正真的實惠。

[責任編輯：馬妍春]