受艾滋病影響兒童救助政策的有效執(zhí)行分析

張艷

摘 要：受艾滋病影響兒童一直是社會高度關(guān)注和關(guān)心的一個(gè)特殊群體，如何讓這個(gè)群體在現(xiàn)有相關(guān)救助政策下得到和同齡兒童一樣的生活和成長是值得深入探析的問題。文章在學(xué)界前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合貴州省B市實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)資料對保障感染兒童權(quán)益和政策的有效執(zhí)行進(jìn)行探究，以期對國家欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：受艾滋病影響兒童；救助政策；政策執(zhí)行；政策作用對象

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0043-02

近年來，隨著艾滋病成為全社會關(guān)注的社會問題，貴州省人民政府（黔府發(fā)〔2011〕28號）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病防治工作的通知》中的第3條就對全省受感染的特殊兒童救助進(jìn)行了宏觀性的指導(dǎo)。但政策實(shí)施過程中仍存在執(zhí)行人員不作為或者對這種病有恐懼感、“政策不落地”或救助對象“不想或不敢去領(lǐng)救助金”等突出困難與問題。因此，厘清并分析受艾滋病影響兒童救助政策有效執(zhí)行的各種影響因素，探討提高救助政策的執(zhí)行效果，對于保障特殊兒童相關(guān)權(quán)益與生活救助具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國外對于受艾滋病影響兒童的研究主要有Emily LeRoux-Rutledge和Madeleine A. Guerlain（2015）探討一般兒童在津巴布韋農(nóng)村的日常生活中是否與受艾滋病毒或艾滋病影響的同齡人有性別差異[1]。Julia Shu-Huah Wang， Fred M. S sewamala和Chang-Keun Han（2014）研究了在撒哈拉以南非洲地區(qū)醫(yī)護(hù)人員對艾滋病致孤兒童（受艾滋病影響的兒童）的作用，并提出了保障這部分醫(yī)護(hù)工作人員的措施[2]。Lucie Cluver和Mark Orkin（2013）主要研究在撒哈拉以南非洲數(shù)百萬受艾滋病影響兒童的家庭成員以及兒童醫(yī)療檢查與防病的基本情況[3]。Cohen Jonathan（2006）在肯尼亞、南非和烏干達(dá)等地對受艾滋病影響的兒童進(jìn)行人權(quán)觀察調(diào)查，記錄受艾滋病影響的兒童經(jīng)歷的不平等和學(xué)校制度中的忽視[4]。關(guān)于受艾滋病影響兒童的研究還有很多，在此只列舉一部分典型的代表性文章，區(qū)域主要集中在非洲等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，內(nèi)容主要集中在兒童的遭遇、護(hù)理以及對照顧者的保護(hù)等方面。但還缺乏對救助這部分群體的公共政策的研究與探討。

在國內(nèi)關(guān)于受艾滋病影響兒童的現(xiàn)有研究中，學(xué)者計(jì)國平和張松衛(wèi)（2012）、邱月鋒和吳守麗等人（2014）集中關(guān)注他們的心理健康發(fā)展和生存問題。學(xué)者張長偉（2013）從需要滿足到權(quán)利本位轉(zhuǎn)變的視角對受艾滋病影響兒童家庭生產(chǎn)技能培訓(xùn)項(xiàng)目進(jìn)行了評估。學(xué)者陳清峰和徐熙陽（2011）用定量定性分析法分析受艾滋病影響兒童相關(guān)政策的落實(shí)情況。而關(guān)于貴州省受艾滋病影響兒童的研究主要集中在陳洋和申莉梅等人（2015）、田應(yīng)娟（2015）等學(xué)者的研究中。這些研究主要集中于兒童本身的心理健康、家庭環(huán)境、技能培訓(xùn)等方面，有定量研究也有定性研究，唯獨(dú)對兒童救助的政策研究較少。故文章以此為研究點(diǎn)，以期為受感染兒童研究添磚加瓦。

二、影響受艾滋病影響兒童救助政策有效執(zhí)行的因素分析

通過現(xiàn)有理論成果與資料搜索以及筆者根據(jù)貴州省B市調(diào)研實(shí)際情況看，影響救助政策有效執(zhí)行的因素有很多，但主要的因素包括救助政策執(zhí)行主體因素、救助政策和政策作用對象三方面。

（一）救助政策執(zhí)行主體

1.救助執(zhí)行人的認(rèn)知局限。有些救助執(zhí)行人思想認(rèn)知上存在缺陷，如貴州省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病防治工作的通知》中的第3條就明文規(guī)定，對于受艾滋病影響兒童的生活救助是按《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，確保所有受感染兒童的救助和福利保障。①但是在實(shí)際執(zhí)行過程中存在尋租的空間，名額往往都留給那些“有關(guān)系”的人，而導(dǎo)致該政策沒有完全落實(shí)到最有需要的當(dāng)事人身上。由于有些受助者的權(quán)利意識尚未覺醒，他們并沒有采取有效措施維護(hù)自身權(quán)益。因而，執(zhí)行人的認(rèn)識會在一定程度上影響救助政策的實(shí)施。

2.救助執(zhí)行人的“利己”本性。人的利己性在基層工作中或者在平時(shí)生活中都是比較常見的。救助執(zhí)行人作為社會中的人，本身就具有多重角色，承擔(dān)著多重責(zé)任，因此為了正確處理“己”的身份和角色，就難免會出現(xiàn)利弊權(quán)衡，在進(jìn)行救助服務(wù)時(shí)會偶有中飽私囊的現(xiàn)象。對此類情況，我們不可放任不管，必須加以控制和管理，必要時(shí)予以法律上的嚴(yán)懲。

3.救助執(zhí)行主體的工作力度明顯不足。受艾滋病影響兒童醫(yī)療救助政策的實(shí)施具有前期篩查、中期檢查、后期跟蹤調(diào)查等一系列的專業(yè)性環(huán)節(jié)，一方面工作內(nèi)容冗繁復(fù)雜，程序較多，需要大量的工作人員；另一方面，基層缺乏這方面的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)素質(zhì)較高的人才隊(duì)伍。這在本質(zhì)上是缺乏資金和環(huán)境的吸引力導(dǎo)致的。

（二）救助政策本身

1.政策標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定存在問題。通過研讀國家民政部以及相關(guān)文件規(guī)定細(xì)則發(fā)現(xiàn)，對于救助這些受感染兒童的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性和一般性問題，缺乏明文的地方統(tǒng)一規(guī)定。政策出臺后，各地方政府應(yīng)采取“充分聽取大家意見和建議”的方式，如召開基層民主聽證會、發(fā)放民意調(diào)查問卷等，通過大量調(diào)研和訪談以及社會觀察來讓地方政策更加科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化。

2.救助政策規(guī)定的操作性問題。一方面，救助政策的規(guī)定存在過多宏觀性表述，這會在一定程度上留給地方政府“自由發(fā)揮”的空間，以及具體問題具體分析的行動邏輯。另一方面救助政策涉及的部門多，造成操作上的復(fù)雜性增強(qiáng)，以及真正發(fā)揮作用的周期性過長，導(dǎo)致得不到真正“救急”的效果。

（三）救助政策作用對象

受艾滋病影響兒童救助政策的目標(biāo)群體是感染了艾滋病的兒童、因艾滋病致孤的兒童、與家中長期患艾滋病的成人共同生活的兒童。這些兒童或因醫(yī)療費(fèi)用昂貴或因沒有父母，大多家中長期處于貧困狀態(tài)，所以他們很難做到對政策的完全理解、支持、接受與認(rèn)可。具體表現(xiàn)為：其一，受助者對政策的描述及語言表達(dá)存在理解上的困難。其二，對救助政策執(zhí)行的參與能力欠缺，諸如交通、身體、知識文化水平等條件限制導(dǎo)致不愿或不能參與。

三、促進(jìn)受艾滋病影響兒童救助政策有效執(zhí)行的對策分析

通過對以上影響因素的梳理和分析，并結(jié)合實(shí)際調(diào)研結(jié)論得出要使政策有效執(zhí)行，還需要從主客觀等方面進(jìn)行改進(jìn)與加強(qiáng)，如提高執(zhí)行人的整體素質(zhì)、做好政策宣傳與信息管理工作、優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制、簡化申報(bào)流程等。

（一）提高基層執(zhí)行人的整體素質(zhì)

提高基層執(zhí)行人的知識儲備和素質(zhì)，消除對該群體的恐慌和歧視心理。人的因素是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。諸如，人的思想意識、思維能力、經(jīng)驗(yàn)閱歷、視野格局等，都對政策執(zhí)行具有一定的影響。各職能部門應(yīng)一方面加大對工作人員的培訓(xùn)力度，包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策、法規(guī)培訓(xùn)等；另一方面加強(qiáng)農(nóng)村低保工作人員的隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行定員定崗定編；再者，加大對艾滋病的教育宣傳工作力度，消除基層干部的恐慌和歧視心理。

（二）強(qiáng)化政策宣傳

強(qiáng)化政策宣傳，提高受艾滋病影響兒童及其監(jiān)護(hù)人的自我保護(hù)意識以及對相關(guān)政策的認(rèn)知能力。政策的宣傳強(qiáng)化，關(guān)鍵在于政府以及基層工作人員的“以人為本意識”，要發(fā)自內(nèi)心地去想要保護(hù)弱者，保護(hù)這些特殊兒童。觀念轉(zhuǎn)變之后才會有行動上的轉(zhuǎn)變以及主觀能動性的發(fā)揮。除了傳統(tǒng)宣傳途徑外，還要充分利用和結(jié)合當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)新媒體，多渠道、多方式、有針對性、全方位地開展宣傳。尤其是各村（社）要穩(wěn)穩(wěn)地扎實(shí)地做好宣傳工作，帶領(lǐng)人民群眾首先從思想觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，再學(xué)會合理運(yùn)用政策保護(hù)自己。

（三）建立受艾滋病影響兒童信息管理機(jī)制

通過建立受艾滋病影響兒童信息管理平臺，形成集政府部門和患病當(dāng)事人于一體的信息共享中心，這樣不僅有利于疾控中心的長期跟蹤調(diào)查和藥物的及時(shí)發(fā)放；更是政策落實(shí)下去的中轉(zhuǎn)站，有利于民政部門和疾控中心之間的溝通交流及信息的共享；還有利于受助者及時(shí)獲得相關(guān)救助。這一平臺的建立為政策的有效落實(shí)提供了機(jī)制保障。

（四）簡化申報(bào)程序

相關(guān)部門（如疾控中心和民政部門）可以加強(qiáng)彼此間的聯(lián)系和溝通，形成以下“綠色通道”：以受艾滋病影響兒童為單位提交申請，若孩子年齡尚小，可以由監(jiān)護(hù)人代理；出具的相關(guān)資料包括與病情直接關(guān)聯(lián)的疾控中心證明和基本證件、申請書及相關(guān)復(fù)印件；直接交由縣區(qū)民政部門審批，審批原則符合一項(xiàng)即可，即審批內(nèi)容和疾控中心提交數(shù)據(jù)一致；民政部門直接發(fā)放保證金，受助兒童便可以直接享受到政策補(bǔ)貼和“綠色通道”帶來的便利。

（五）優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制

只有進(jìn)一步優(yōu)化政策執(zhí)行的過程監(jiān)督與管理，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策的本來目的、達(dá)到理想效果。堅(jiān)決杜絕政策執(zhí)行浮于表面。一方面要健全切實(shí)可行的救助工作監(jiān)管辦法與機(jī)制，尤其是針對此過程所涉及的所有主體，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作人員、教育工作人員、福利保障工作人員、社會調(diào)查工作人員、福利政策評審與發(fā)放工作人員等等，監(jiān)督機(jī)制要全面細(xì)致且可行，能夠真正監(jiān)督到每一個(gè)主體，同時(shí)還要建立相關(guān)機(jī)制使這些主體能夠盡可能地形成合力，形成多主體、多環(huán)節(jié)、全方位的監(jiān)管模式。另一方面，也要考慮到“人”的特殊性，要做好工作，必須得有配套的激勵(lì)措施，做到工作有“嚴(yán)”有“活”，這樣才能充分調(diào)動工作人員的積極性去配合監(jiān)督、配合工作，真正發(fā)揮國家大好政策的實(shí)效。

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