城市化背景下政府公信力提升及政府形象重塑

盛芳?康維波

摘 要：社會(huì)轉(zhuǎn)型期，因拆遷引發(fā)的事件時(shí)有發(fā)生，因非正常手段拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾日益突出，政府信任缺失現(xiàn)象尤為明顯，政府公信力大打折扣。本文針對(duì)暴力強(qiáng)拆事件對(duì)政府公信力所產(chǎn)生的負(fù)面影響，著重分析政府信任缺失的原因，就提升政府公信力提出思路，為政府重塑社會(huì)信任提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：暴力拆遷；政府公信力；政府形象

基金項(xiàng)目：本文為山東農(nóng)業(yè)大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策研究（項(xiàng)目編號(hào)14xsk2-18）”的前期研究成果。

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，征地拆件事件屢見(jiàn)不鮮，但由于政府對(duì)拆遷前的準(zhǔn)備工作不足、有關(guān)單位拆遷時(shí)手段強(qiáng)硬、拆遷后善后工作不完善等原因，導(dǎo)致了“逢拆遷必流血”的結(jié)果，從而導(dǎo)致公眾對(duì)政府不信任，進(jìn)而影響政府在公眾心目中的形象。而政府公信力不僅是政府治理社會(huì)的基本要求，也是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的前提條件，因此，基于暴力強(qiáng)拆事件的視角，對(duì)政府公信力缺失的原因進(jìn)行分析，并就政府公信力提升問(wèn)題提出思路和對(duì)策，毫無(wú)疑問(wèn)，能為提升政府公信力、修復(fù)政府形象提供理論基礎(chǔ)。

黨的十八大報(bào)告曾對(duì)誠(chéng)信建設(shè)提出了具體的要求，明確指出：要加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)。顯然，政務(wù)誠(chéng)信是前提、是關(guān)鍵。所謂“政府公信力”，是指政府的影響力與號(hào)召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度；同時(shí)，它也是人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，反映了人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度。政府公信力建設(shè)是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。只有加強(qiáng)政府公信力建設(shè)，才能使政府行為取得人民更廣泛的信任，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的信譽(yù)建設(shè)，使整個(gè)社會(huì)充滿信任，形成良好的社會(huì)環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的熱情。

1 暴力強(qiáng)拆事件對(duì)政府公信力的負(fù)面影響

拆遷在很多時(shí)候是城市化進(jìn)程中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是，近年來(lái)由于各方利益協(xié)調(diào)不均、拆遷手段強(qiáng)硬，導(dǎo)致拆遷時(shí)流血事件經(jīng)常發(fā)生。如2015年9月14日，山東平邑地方鎮(zhèn)政府工作人員非法拘禁外出辦事的當(dāng)事女主人潘進(jìn)惠，未經(jīng)拆遷戶同意，伺機(jī)進(jìn)行強(qiáng)拆，導(dǎo)致男主人張紀(jì)民反抗，結(jié)果最終慘死在家中。尤為觸目驚心的是，2016年5月12日，河南鄭州惠濟(jì)區(qū)因拆遷問(wèn)題發(fā)生慘案，因?qū)Σ疬w經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不滿，研究生畢業(yè)的范華培，酗酒后持刀殺害村干部等三人，隨后被警察當(dāng)場(chǎng)擊斃。而導(dǎo)致悲劇的原因竟是，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)僅在拆遷前進(jìn)行過(guò)廣播和文告宣傳，拆遷指揮部始終未曾派人與拆遷戶進(jìn)行商談，但等拆遷時(shí)日臨近，直接帶隊(duì)扒房……諸如此類(lèi)的拆遷事件屢屢發(fā)生，大多都是以當(dāng)事人流血而告終。顯然，拆遷所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題，不僅嚴(yán)重威脅了社會(huì)的安定，也極大地?fù)p害了政府的形象。

首先，強(qiáng)拆事件嚴(yán)重影響了和諧社會(huì)的建設(shè)。建設(shè)民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)，是我們黨和政府始終不渝的奮斗目標(biāo)，而社會(huì)主義和諧建設(shè)，是一個(gè)統(tǒng)籌全局的系統(tǒng)工程，根本離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用。然而，強(qiáng)拆事件所引發(fā)的人民群眾對(duì)政府信任的缺失，既影響到整個(gè)社會(huì)的信譽(yù)建設(shè)，也不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。其次，暴力強(qiáng)拆事件嚴(yán)重影響了政府有關(guān)部門(mén)的形象。正如美國(guó)學(xué)者道格拉斯·互克斯勒所說(shuō)，政府是一個(gè)感染力極強(qiáng)的以身示教的教師，不論教好教壞，它總是在以自己的楷模行為教育整個(gè)民族。政府行為是一國(guó)社會(huì)群體行為的導(dǎo)引和垂范，其教育和影響著整個(gè)社會(huì)、整個(gè)民族。而政府一旦失信于民，公眾將對(duì)政府的管理能力產(chǎn)生嚴(yán)重的質(zhì)疑，甚至導(dǎo)致心理失衡，倘若如此，那么，政府的決策將無(wú)法得到有效的推行，政府在民眾心中的形象勢(shì)必受到嚴(yán)重的損害。

2 暴力強(qiáng)拆事件中政府信任缺失的原因分析

政府信任缺失固然會(huì)受很多因素的影響。正如美國(guó)公共行政管理學(xué)者喬治·弗雷德里克森所指出：工業(yè)化和科技的發(fā)展在促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了人口膨脹、社會(huì)治安、環(huán)境惡化等諸多社會(huì)問(wèn)題，政府所面臨的公共問(wèn)題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致了政府不可治理性的增加，客觀上引發(fā)了政府的信任危機(jī)。而頻繁發(fā)生的強(qiáng)拆事件之所以讓政府公信力大打折扣，則主要是因?yàn)橐恍┑胤秸畧?zhí)法部門(mén)自身所采用的執(zhí)法方式不科學(xué)所導(dǎo)致。

（一）政府自身作風(fēng)建設(shè)不到位是產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因

1、官僚主義作風(fēng)盛行

官僚主義作風(fēng)是指脫離實(shí)際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。其表現(xiàn)不外乎不能深入基層和群眾，不了解實(shí)際情況，不關(guān)心群眾疾苦，遇事不負(fù)責(zé)任。官僚主義一旦盛行，不僅會(huì)破壞社會(huì)公平與正義，也極易使得民心“長(zhǎng)城”轟然坍塌，以至于動(dòng)搖執(zhí)政之基，從而產(chǎn)生政府失信于公眾的不良影響。山東平邑事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注后，媒體報(bào)道當(dāng)事人親屬稱，當(dāng)?shù)卣胩岢鰲l件私了，但遭到當(dāng)事人的拒絕。從中我們不難看出，基層政府在面對(duì)拆遷戶時(shí)，服務(wù)意識(shí)淡薄，居高臨下，漠視百姓訴求，事先不加溝通商量，事中徑直采取暴利手段，事后直接向死者家屬提出私了，沒(méi)有任何的法律程序和政府公文。而一旦漠視公眾的期待，公眾對(duì)政府產(chǎn)生的信任危機(jī)也就在所難免。

2、執(zhí)法者素質(zhì)與道德認(rèn)知欠缺

行政道德是指國(guó)家公務(wù)員行使公共權(quán)利、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過(guò)程中所必須遵守的行為規(guī)范。行政道德是否完善，不僅影響著政府的行政效率，還直接影響著政府形象和威信。一方面，社會(huì)層面對(duì)公務(wù)人員的素質(zhì)要求在不斷提高；另一方面，執(zhí)法者隊(duì)伍構(gòu)成頗為復(fù)雜。在某些地方，一些素質(zhì)較低的執(zhí)法者公仆心不強(qiáng)，作風(fēng)不正，執(zhí)法時(shí)不講法規(guī)、宣傳不到位，處理矛盾時(shí)方式方法簡(jiǎn)單粗暴，缺乏對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)控制和隨機(jī)應(yīng)變能力，尤其是面對(duì)公眾的訴求往往不予理睬，特別是在眾多拆遷事件中，執(zhí)法者缺乏以人為本的意識(shí)，一般都是和公眾直接對(duì)壘，最終造成惡性事件。

3、行政權(quán)力缺乏有效制約

孟德斯鳩有言“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人行使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！毙姓?quán)力缺乏制約是造成執(zhí)法者和公眾信任缺失的直接原因，只有把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，權(quán)力才不會(huì)濫用。正所謂“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂?！毙姓?quán)力是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。行政權(quán)力一旦被濫用，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法者在公共政策決策和執(zhí)行中假公濟(jì)私、欺上瞞下，干部任用中搞裙帶關(guān)系、權(quán)錢(qián)交易等不道德行為。山東平邑拆遷事件中，平邑縣地方鎮(zhèn)黨委副書(shū)記魏運(yùn)波，為達(dá)到強(qiáng)制拆遷的目的，策劃指使原單位人員對(duì)拆遷戶女主人實(shí)施了2個(gè)多小時(shí)的非法拘禁，從中不難看出，正是因?yàn)榛鶎庸ぷ魅藛T法律意識(shí)淡漠，才影響了拆遷政策的有效執(zhí)行，也從另一個(gè)側(cè)面反映出一些基層政府工作人員權(quán)利過(guò)大，不受約束，隨意作為或胡作非為。

4、公民參與渠道不暢、公民表達(dá)落實(shí)不力

公民參與是“普通公民通過(guò)各種合法方式參與政治生活，并且影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的行為”，是公民通過(guò)包括咨詢、知情等方式對(duì)政府決策產(chǎn)生一定影響的過(guò)程。從公共管理的角度看，公民參與是現(xiàn)代公共管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以提高政府決策質(zhì)量，促進(jìn)政策的執(zhí)行實(shí)施，彌補(bǔ)政府失靈。公民參與直接影響著公眾對(duì)政府的信任程度，心理授權(quán)理論認(rèn)為：組織讓個(gè)體擁有發(fā)表意見(jiàn)、參與管理的機(jī)會(huì)，就可以讓個(gè)體感覺(jué)到工作有價(jià)值、有意義、有影響和自主性，進(jìn)而激發(fā)個(gè)體工作內(nèi)在動(dòng)機(jī)，使其對(duì)組織更加滿意。而公民表達(dá)是公民依法享有的直接或間接地通過(guò)一定渠道向政府部門(mén)反映情況、提出意見(jiàn)和主張利益而不受他人干涉、約束或懲罰的資格；同時(shí)也是公民向政府部門(mén)表達(dá)政治意見(jiàn)和對(duì)地方政府事務(wù)提出意見(jiàn)與建議的能力和權(quán)利，它事實(shí)上是政府對(duì)公民的一種授權(quán)。

假如在拆遷之前，政府就讓公民參與拆遷方案、賠償方案的制定，提前進(jìn)行溝通，毫無(wú)疑問(wèn)就可以避免政府與公眾之間出現(xiàn)信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，使公眾了解政府的決策和行為?？v觀眾多拆遷事件，有不少是因?yàn)檎孪扰c公眾溝通不及時(shí)、不順暢，或者是根本就沒(méi)有進(jìn)行溝通，因而使公眾難以判斷政府的政策到底是否公正，也難以判斷出基層工作人員到底是在為人民服務(wù)，還是在謀取私利。而一旦公眾不了解政策，甚至在在拆遷過(guò)程中產(chǎn)生分歧或誤解，執(zhí)法者與公眾發(fā)生沖突，乃至引發(fā)悲劇，也就在所難免。

（二）社會(huì)客觀環(huán)境變化也是導(dǎo)致政府信任缺失的重要因素

1、“單位制”的瓦解降低了公眾對(duì)政府的依賴度

在90年代之后，中國(guó)城市的典型單位體制逐漸開(kāi)始走向消解，大批“單位人”變成了“社會(huì)人”，因此社會(huì)出現(xiàn)了原子化動(dòng)向。 這里的“原子化”是指在單位制度變遷過(guò)程中社會(huì)聯(lián)結(jié)狀態(tài)發(fā)生變化的過(guò)程。在社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，人們由原來(lái)的有“單位”變?yōu)椤盁o(wú)單位”，自由性變強(qiáng)，有獨(dú)立發(fā)展的能力，但隨之而來(lái)的則是個(gè)人力量的弱化。

社會(huì)原子化現(xiàn)象其實(shí)表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是人際關(guān)系疏離化導(dǎo)致社會(huì)紐帶松弛，初級(jí)社會(huì)群體開(kāi)始走向衰落，人們的社會(huì)聯(lián)系走向弱化，且變得越來(lái)越簡(jiǎn)單，并且?guī)в袕?qiáng)烈的功利化色彩；二是個(gè)人與公共世界的疏離。走向原子化的社會(huì)恰恰是破壞了國(guó)家與個(gè)人之間的社會(huì)初級(jí)群體的聯(lián)結(jié)，使個(gè)人直接面對(duì)國(guó)家，導(dǎo)致社會(huì)內(nèi)部松散，組織能力變差，在表達(dá)利益訴求、維護(hù)個(gè)人利益時(shí)，往往以原子化的個(gè)人去面對(duì)政府和社會(huì)。其危險(xiǎn)性就在于，弱勢(shì)群體的利益訴求根本無(wú)法上達(dá)，而政府的惠民政策也失去了下達(dá)的管道。三是規(guī)范失靈，社會(huì)道德水準(zhǔn)下降。社會(huì)上自私自利的唯我主義盛行，導(dǎo)致各種社會(huì)制約因素走向消解。歷次“暴力強(qiáng)拆”事件中，拆遷戶以個(gè)人面對(duì)政府，往往就會(huì)采取極端暴力的辦法，其結(jié)果卻是個(gè)人利益依然無(wú)法保障，政府與公眾的矛盾會(huì)繼續(xù)加深。

2、體制性遲鈍加快了信任程度的流失

“體制性遲鈍”是指各級(jí)政府部門(mén)（尤其是指基層政府部門(mén)）在面對(duì)和處理社會(huì)矛盾和沖突時(shí)，特別是在社會(huì)矛盾的萌芽和聚集的初期，反應(yīng)遲鈍，信息失真，處理失當(dāng)；其表現(xiàn)就在于，基層部門(mén)在面對(duì)公眾的利益訴求時(shí)，應(yīng)對(duì)緩慢、態(tài)度強(qiáng)硬，忽視公眾的民意表達(dá)。?究其深層次原因，則是基層政府部門(mén)沒(méi)有把“群眾的事情無(wú)小事”當(dāng)做辦事的原則?！绑w制性遲鈍”不僅不能及時(shí)化解社會(huì)矛盾和沖突，反而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的擴(kuò)大和爆發(fā)?；鶎诱诿鎸?duì)拆遷事件時(shí)，往往容易“就事辦事、就案辦案”，一是忽略了對(duì)弱勢(shì)一方當(dāng)事人的體恤，二是不愿意對(duì)謠言進(jìn)行充分的解釋和澄清，三是漠視公眾的訴求、維護(hù)自身的利益。群眾渴望了解事實(shí)真相、表達(dá)利益訴求以及要求秉公辦案的愿望就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，我國(guó)各級(jí)政府尤其是基層政府部門(mén)所存在的“體制性遲鈍”不容忽視，因?yàn)樗沟梦覈?guó)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定面臨著巨大的“風(fēng)險(xiǎn)”。

3、價(jià)值觀扭曲加劇了信任缺失

十八大報(bào)告曾明確提出：社會(huì)建設(shè)中要進(jìn)一步處理好各階層各群體之間的利益關(guān)系及效率與公平的關(guān)系等，顯而易見(jiàn)，黨對(duì)當(dāng)前的社會(huì)建設(shè)提出了明確的要求和努力方向。在保障和改善民生、創(chuàng)新社會(huì)管理的同時(shí)，必須協(xié)調(diào)好社會(huì)內(nèi)部以及與外部的利益關(guān)系。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)告別了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，進(jìn)入了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。原來(lái)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高度統(tǒng)一，思想意識(shí)形態(tài)高度一致，利益及獲取渠道高度單一，從搖籃到墳?zāi)箛?guó)家全包，公民自覺(jué)意識(shí)強(qiáng)，重信義、守誠(chéng)信的價(jià)值取向蔚然成風(fēng)；而進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，階層不斷分化，利益矛盾復(fù)雜，自我、趨利、金錢(qián)至上的價(jià)值取向愈演愈烈。社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一方面，金錢(qián)和地位成為人們追逐的目標(biāo)，道德誠(chéng)信觀念急劇淡化。這種帶有明顯轉(zhuǎn)型期社會(huì)特點(diǎn)的功利取向，動(dòng)搖了人的道德底線，扭曲了傳統(tǒng)的價(jià)值觀念，驅(qū)使人們無(wú)視道德廉恥，無(wú)視制度規(guī)則，見(jiàn)利忘義、唯利是圖。其結(jié)果必然是社會(huì)信任基礎(chǔ)被瓦解，信任缺失也就難以避免。另一方面，特別是公民民主法制意識(shí)的提高，對(duì)政府的社會(huì)管理能力和社會(huì)服務(wù)水平提出了更高的要求，也使得政府行政能力和決策水平與社會(huì)和公眾的價(jià)值期待產(chǎn)生了一定的差距，造成了公眾對(duì)政府的不信任。

3 提升政府公信力、重塑政府形象的思路

公眾對(duì)政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任缺失，不僅會(huì)導(dǎo)致降低公眾政治參與的積極性，而且影響政府機(jī)關(guān)的公信力，更甚者可能威脅到政府的合法性地位，要提升政府公信力、重塑政府形象，就要從以下幾方面入手：

第一，建設(shè)法治政府是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的首要目標(biāo)。要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)拆遷工作中的頂層制度設(shè)計(jì)，因?yàn)橹贫仁菣?quán)利的保障，只有追求公平正義的制度才能在實(shí)踐中不斷去除自身的不足，獲得公眾的支持和信任。面對(duì)基層拆遷工作中所導(dǎo)致的政府信任缺失，政府必須站在新的高度，重新審視政策的制定情況、落實(shí)情況，堅(jiān)決做到依法行政，只有這樣，才能適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。

第二，不斷加強(qiáng)政府人員自身的作風(fēng)建設(shè)，提高執(zhí)法人員的行政道德素質(zhì)和執(zhí)法責(zé)任感，樹(shù)立“以人為本”的服務(wù)意識(shí)。在管理理念上，要真正實(shí)現(xiàn)由“管”字當(dāng)頭向“服務(wù)為本”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化“管理就是服務(wù)”的意識(shí)；在管理文化上，真正實(shí)現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化“服務(wù)是公務(wù)員的天職”的責(zé)任意識(shí)。

第三，要暢通政府與民眾的溝通渠道，切實(shí)保障公民參與和公民表達(dá)的權(quán)利。公眾對(duì)政府的信任程度取決于政府對(duì)公眾期望的滿足程度。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，凡是設(shè)計(jì)拆遷問(wèn)題，都要高度關(guān)注民眾意愿的表達(dá)，要拓展政府與民眾的交流渠道，在確保民眾參與策制定的過(guò)程，使民眾能夠感受到自我價(jià)值的存在，增強(qiáng)對(duì)政策體系的認(rèn)同感，從根本上提高公眾對(duì)政府的信任程度。要認(rèn)真做好拆遷工作中的丈量勘測(cè)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、后期安置工作，并通過(guò)賦予公眾相應(yīng)的權(quán)利，讓公眾參與政策制定，及時(shí)有效地回應(yīng)公眾的期待，以提升政府管理的效率和效能，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，消除公眾對(duì)政府的不信任感，提高公民對(duì)政府的信任水平。

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作者簡(jiǎn)介

盛芳（1991—），女，甘肅嘉峪關(guān)人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

康維波（1963—），男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，城市發(fā)展與管理系主任，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：城市化與政府管理創(chuàng)新，本文通訊作者。