政治信任的缺失：對城管“妖魔化”現(xiàn)狀的一種解讀

唐禮勇++丁盛熔

摘要：近年來，城市管理問題被推上風(fēng)口浪尖，因城管暴力執(zhí)法并陷入“塔西佗陷阱”的“怪圈”，導(dǎo)致城管被“妖魔化”。目前，學(xué)術(shù)界主要從“制度歸因”和“輿論歸因”去探尋城管“妖魔化”的衍化機理。但是，造成城管“妖魔化”的因素錯綜復(fù)雜，更有社會轉(zhuǎn)型所帶來的深層次原因。城管“妖魔化”是社會轉(zhuǎn)型過程中各種社會矛盾沖突表達并導(dǎo)致政治信任缺失的一種“病象”表征。從探索公民參與機制、拓寬社會救濟渠道、加強網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政能力等層面提升政府公信力，是城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變的未來實踐走向。

關(guān)鍵詞：政治信任；城管“妖魔化”；社會轉(zhuǎn)型；政府公信力；實踐走向

中圖分類號：D633文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）05-0015-05

一、問題的提出

2006年北京小商販崔英杰刺死城管執(zhí)法人員李志強一案，是國內(nèi)頗有爭議的城管暴力執(zhí)法事件，也是我國城市管理中攤販與城管之間矛盾沖突表達最高形式的典型事件。其后城管暴力執(zhí)法屢見報端。2008年1月8日，湖北省天門市一位企業(yè)干部因用手機記錄城管與村民的沖突畫面被城管人員當場打死；2009年5月9日，遼寧沈陽小販夏俊峰持刀殺死兩名城管人員；2013年3月17日，廣州天河區(qū)車陂街道一城管被賣菠蘿小販連砍7刀；2014年4月19日，溫州蒼南縣城管打傷路人引發(fā)眾怒，現(xiàn)場上千人聚集，5名城管遭圍毆，其中2人失血性休克。城管與小販之間的矛盾沖突愈演愈烈，表現(xiàn)形式愈發(fā)極端化，“小販砍人” “小販殺人” “城管打人” “城管被打” “城管暴力執(zhí)法”等新聞頻頻登上國內(nèi)各大媒體頭條?！俺枪苁录笨芍^一波未平，一波又起，社會公眾將矛頭直接指向城管，城管被推到輿論的風(fēng)口浪尖上，不斷引發(fā)社會各界的熱議乃至強烈譴責。

綜觀當下，一說起“城管”，大部分社會公眾對其群體已經(jīng)建構(gòu)起不良的“刻板印象”，城管成了千夫所指、口誅筆伐的對象。城管已經(jīng)被“戲劇化” “污名化”（stigmatization）乃至“妖魔化”，尤其在網(wǎng)絡(luò)空間上，表現(xiàn)形式更是淋漓盡致：有嬉笑諷刺的漫畫，有幽默調(diào)侃的段子，有呵責戲謔的視頻，有強烈譴責的評論等等，不管以何種形式呈現(xiàn)，其最終的表達效果是一致的，那就是城管意味著暴力執(zhí)法，城管意味著擾民，城管意味著欺壓弱勢群體，城管意味著素質(zhì)低、腐敗等。[1]作為城市形象維護者的城管在網(wǎng)絡(luò)媒體及社會輿論場域中幾乎徹底被“妖魔化”。 2014年5月26日中國社會科學(xué)院藍皮書發(fā)布《形象危機應(yīng)對研究報2013-2014》，調(diào)查結(jié)果顯示，2013年群眾認為形象最差的官員群體中，城管位列首位。那么，城管為何會被“妖魔化”？城管為何會陷入“塔西佗”陷阱的“怪圈”？城管“妖魔化”并陷入“塔西佗陷阱”僅僅是“城管體制”存在問題，還是有更深層次的社會根源性問題？本文在理論研究與現(xiàn)實實踐的基礎(chǔ)上，透過社會轉(zhuǎn)型這一視角，試圖對城管“妖魔化”這一現(xiàn)狀作出一種解讀，力求對這一現(xiàn)象有更深刻的剖析，以期對當下城市管理的實踐走向乃至城管形象的重構(gòu)有所裨益。

二、回顧與審視：現(xiàn)實的解讀

目前，社會各界對“城管”及“城管制度”的態(tài)度大概有三種：第一種，以部分攤販等為代表的弱勢群體，他們持否定態(tài)度，認為應(yīng)該取消城管。道理很簡單，因為城管制度對于這些攤販等弱勢群體而言是弊大于利，從某種意義上來說，城管的存在就是對他們利益的褫奪和生存權(quán)利的侵害，只有取消城管，他們才有飯碗和謀生的機會。第二種，以部分行政人員等為代表的官員群體，他們認為，城管制度既然是社會管理改革的產(chǎn)物，則其存在有其合理性，消極地認為取消城管可以減少矛盾沖突的觀點是片面的。一名國家法制辦協(xié)調(diào)司的官員曾說道：“把城管撤消，其他的行政機關(guān)去管理會不會出問題？會不會仍然有這樣的沖突？”毋庸置疑，矛盾沖突不可避免。盡管還是存在不少現(xiàn)實問題，但是城管綜合執(zhí)法制度在一定程度上劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)限、優(yōu)化職能配置、整合執(zhí)法力量、提升執(zhí)法效率，減少了不少社會治理成本。第三種，以部分專家、學(xué)者為代表的學(xué)界人士，觀點更是眾說紛紜，莫衷一是。整體來看，主要認為，城市管理與城管制度在社會高速發(fā)展的今天表現(xiàn)出來愈發(fā)明顯的弊端，因此，需要對城市管理體制進行改革，探索并建立新型城市管理模式。中國人民大學(xué)莫于川教授認為，應(yīng)該推行柔性管理與服務(wù)型政府建設(shè)來進行行政管理改革創(chuàng)新。[2]學(xué)者張英民認為，應(yīng)從立法調(diào)整、執(zhí)法改革抑或公眾參與等方面突破城管與攤販之間的暴力沖突。[3]

梳理相關(guān)文獻及已有研究，我們對城管“妖魔化”現(xiàn)象及其衍化機理進行概括，目前，學(xué)術(shù)界對造成城管“妖魔化”現(xiàn)狀的原因的研究可以大致分為兩大類：第一類，“制度歸因”。主要從城市管理制度本身去尋找造成城管“妖魔化”現(xiàn)象的原因，認為城市管理制度的先天缺陷是導(dǎo)致城管“妖魔化”的內(nèi)在根源。第二類，“輿論歸因”。認為負面的網(wǎng)絡(luò)媒體輿論是造成城管“妖魔化”現(xiàn)象的外在影響因素。

第一類解讀，“制度歸因”。從制度設(shè)置背景來看，為了解決城市管理領(lǐng)域中長期存在的職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的問題，1996年我國確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度并首先在城市管理領(lǐng)域試點。自2002年國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》以來，各地不斷探索城市管理綜合行政執(zhí)法模式。但是，城市管理的制度缺陷很明顯：第一，組織架構(gòu)體系未理順。城管屬于“中央無部委，地方無廳局”的“寄生組織”。就目前來看，一方面，城管部門機構(gòu)設(shè)置主要以屬地管理為主（有的還只是掛靠在城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)職能部門下面），主要有市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)、街雙重領(lǐng)導(dǎo)，垂直領(lǐng)導(dǎo)三種模式。不管哪種模式，由于領(lǐng)導(dǎo)體系不明確，在實踐操作過程中很難協(xié)同運作、統(tǒng)一管理。另一方面，就其稱謂來看，有“城市管理委員會” “城市管理行政執(zhí)法局” “城市管理綜合行政執(zhí)法局”等等，稱謂不一致讓人質(zhì)疑其機構(gòu)設(shè)置的合理性，有道是“名不正則言不順”。第二，執(zhí)法依據(jù)混亂、不具權(quán)威。城市管理綜合行政執(zhí)法目前沒有專門的法律，依據(jù)僅僅是《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政強制法》中關(guān)于“行政處罰”的幾條法律條款，缺乏系統(tǒng)有針對性的全面的城市管理專門法律，有的地方甚至僅僅依據(jù)地方政府文件或是管理條例，更多的是“借法執(zhí)法”，執(zhí)法依據(jù)不足、程序混亂，不具權(quán)威性，常常被質(zhì)疑違背職權(quán)法定原則。第三，管理體制監(jiān)督機制缺失。城市管理執(zhí)法作為一種針對非常規(guī)經(jīng)濟行為人的執(zhí)法活動，其結(jié)果直接影響到違法行為相對人的權(quán)利。由于城管執(zhí)法自由裁量權(quán)過大，隨意性強，容易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”而滋生腐敗。目前我國城市管理監(jiān)督總體不足，缺乏有效的監(jiān)督機制和救濟渠道，監(jiān)督效力、救濟范圍和補償標準與法治社會發(fā)展趨勢和以人為本、尊重人權(quán)的要求存在極大反差，這也給城市管理人員違法執(zhí)法埋下了隱患。[4]從實踐來看，由于權(quán)責配置不合理，導(dǎo)致城市管理部門力不從心。到現(xiàn)在，城管部門的工作涉及12-15個領(lǐng)域，涉及事項200項左右，最多的城市達300多項（廣州是321項）。[5]由此可見，隨著城市的發(fā)展，城市管理部門的職能會愈發(fā)增加，城市管理弊端會更加顯而易見。

第二類解讀，“輿論歸因”。不同學(xué)者從不同視角對城管“妖魔化”現(xiàn)象的媒介表達進行了闡釋?？傮w來看，第一，媒介對城管進行了一種臉譜式的簡單化刻板模型的話語構(gòu)建，通過“貼標簽”的形式建構(gòu)其不良的刻板印象。很多傳媒將個別城管執(zhí)法事件刻板印象化，掩蓋了城管執(zhí)法的積極面向，通過“污名”建構(gòu)了負面的城管整體形象，并將暴力抗法攤販的形象圓形化。傳媒通過強勢的話語權(quán)，通過“貼標簽”的方式，完成這一污名過程。暴力、腐敗、“沒有人性”等標簽，最初只與部分城管個體相連，通過媒體的反復(fù)炒作，標簽被更多人接受，用來指稱城管執(zhí)法的總體特征，標簽指稱的物件特征泛化，并與城管群體之間的關(guān)系凝固僵化。[1]新聞生產(chǎn)者在對城管刻板印象建構(gòu)的同時，又對個別城管案例事件進行“原型沉淀”，從而加重了城管“污名化”程度。第二，網(wǎng)絡(luò)媒體的放大效應(yīng)、窗口效應(yīng)等形成的巨大輿論場域?qū)⒊枪芤搿拜浾摵诙础?，從而起到推波助瀾的作用。一方面是出于網(wǎng)絡(luò)輿論對弱勢群體（攤販）的自然同情與維護，另一方面，面對網(wǎng)民的不理解甚或不接受，蒙受污名者在應(yīng)對“混合接觸”時，往往會有一些不恰當?shù)谋憩F(xiàn)方式，會激化這種沖突。[6]這種沖突激化后在“意見領(lǐng)袖”的帶領(lǐng)下通過議程設(shè)置不斷將“事實”偏向性放大形成巨大的負面輿論場域。第三，社會化媒體侵占“政府話語權(quán)”，政府輿論主導(dǎo)權(quán)缺失。城管“妖魔化”是媒介 “輿論盛宴”對城管負面化報道大肆“饕餮”的結(jié)果。彭華新等認為，城管與媒介并非“天敵”，城管也并非天然的“社會公敵”，而是某些“城管事件”契合了當代媒介的嗜好。當代媒介環(huán)境下，現(xiàn)場直播的記錄者和傳播者無處不在，當一個事件逐漸淡出公眾視野之后，媒介的“嗜血欲望”又在誘使它尋找新的關(guān)于城管的媒介事件，繼續(xù)著尚有余溫的媒介狂歡和文化消費，從而使得“城管話題”形成一個獨特的輿論矩陣，綿延不斷地供人消遣。[7]當代媒介現(xiàn)場直播的隨時性和隨意性造成了“城管之痛”。一方面，強勢的社會媒介輿論效應(yīng)與弱勢的政府主導(dǎo)話語之間張力明顯失衡，對城管的報道輿論明顯倒向社會化媒體的一邊；另一方面，政府對媒介缺乏監(jiān)督。由于對媒體缺少監(jiān)管，部分媒體為吸引受眾的眼球、增加點擊率、追求利益最大化，往往不能對城管給予真實、客觀的報道。由此導(dǎo)致城管形象的妖魔化及小商販利用公共輿論造成刻板化弱勢形象而逆襲城管的畸形抗爭。[8]

總之，報道者和圍觀者將一系列社會矛盾投射到城管與商販沖突這一具體現(xiàn)象中，傾向于采取“善-惡”這一義理框架而非“合法-違法”這一法理框架來構(gòu)建和解讀“城管-商販沖突”事件。[9]筆者也認為，“城管問題”是一個矛盾沖突“轉(zhuǎn)移→聚焦→放大”衍化的過程。其中，制度設(shè)置也就是相對集中處罰權(quán)制度起到轉(zhuǎn)移嫁接的作用，而網(wǎng)絡(luò)媒介起到聚焦的作用，社會輿論的聚集效應(yīng)起到放大的作用。換言之，本來分散在各個職能部門的矛盾在“相對集中處罰權(quán)” “綜合行政執(zhí)法”使用后都被嫁接轉(zhuǎn)移到了城市管理部門，這些矛盾沖突爆發(fā)后又在“網(wǎng)絡(luò)媒介”的聚焦醞釀發(fā)酵下，通過社會輿論的集聚效應(yīng)被不斷放大。城管成了城市政府（諸多行政機關(guān)）的“替罪羊”，并最終走向“塔西佗陷阱”的怪圈，導(dǎo)致其被“妖魔化”。

三、社會轉(zhuǎn)型透視：政治信任的缺失

城管作為歷史改革的產(chǎn)物，導(dǎo)致其“妖魔化”有著社會轉(zhuǎn)型過程中社會因素的復(fù)雜性?？梢哉f，制度本身設(shè)置存在問題是城市管理的“先天缺陷”，而負面的網(wǎng)絡(luò)媒體輿論是城市管理的“后天失調(diào)”，這些都是導(dǎo)致城管“妖魔化”的重要原因。從歷時性上看，中國社會正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會急劇變遷的轉(zhuǎn)型時期，正以市場經(jīng)濟、民主政治、公民社會的制度變遷來實現(xiàn)“國家-社會”關(guān)系的建構(gòu)。同時，出現(xiàn)了由轉(zhuǎn)型帶來的“轉(zhuǎn)型不適癥狀”，如社會結(jié)構(gòu)的變化形成不同的利益格局、社會矛盾沖突凸顯、公眾政治情緒發(fā)酵、社會群體性事件增多等一系列社會問題?！俺枪苁录钡呐c日俱增并不斷衍化為群體性事件乃至政治性問題已是一個顯而易見的事實。于是，我們又不得不反躬自問，城管“妖魔化”并陷入“塔西佗陷阱”現(xiàn)象難道僅僅只是“城管制度”和“網(wǎng)絡(luò)輿論”的結(jié)果嗎？導(dǎo)致城管“妖魔化”現(xiàn)象的社會根源又是什么呢？從更深層次的角度，筆者認為，城管“妖魔化”現(xiàn)象是中國社會轉(zhuǎn)型過程中社會矛盾沖突表達、暴戾情緒宣泄的一種典型表征，其本質(zhì)是公眾政治信任不斷缺失的過程。

政治信任作為政治學(xué)范疇的經(jīng)典概念，其內(nèi)核是“公眾對政治體系相信、托付及期待和支持的一種心理現(xiàn)象”。 [10]Miller和Listhaug認為，政府信任的表達（或同義詞政治信心和支持）是一種總體評判，是對體系具有回應(yīng)性和情愿做正確事情的判斷，甚至在長期缺乏監(jiān)督的情況下也是如此。[11]史天健認為，政治信任是一種信念：政治體系或體系的一部分會形成好利的結(jié)果，盡管會留下不如意，作為一種情感，政治信任在短期內(nèi)獨立于政治產(chǎn)品和績效，是政體穩(wěn)定的重要決定因素之一。[12]政治信任是一種政治現(xiàn)象，隨著社會的深刻轉(zhuǎn)型、各種矛盾的爆發(fā)，政治信任會不斷流失。本文所講的政治信任是宏觀層面的，也就是公眾對政治系統(tǒng)、公共政策、公務(wù)人員的信任態(tài)度及信任程度。城管“妖魔化”現(xiàn)象，從某種意義上來講，乃政治信任缺失的一種表征。對于城管，其目前身份有兩種，一種是公務(wù)員身份，一種是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位編制身份。不管哪種身份，通俗地講，都是“吃皇糧”的，在老百姓（流動攤販等弱勢群體）看來，城管就是政府“派遣”的執(zhí)法人員，他們是代表基層政府的意志來管理的，那就是“官員”。按照李普斯基（Michael Lipsky）的觀點，城管可被視為一種典型的“街頭官僚”，城管執(zhí)法就是“街頭政治”形成的過程。所謂“街頭政治”是指，城管一線執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序具有政治性，體現(xiàn)出一定的利益博弈及利益分配，不同主體通過街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序展開利益博弈，這種利益博弈發(fā)揮著再造規(guī)則的作用，重新形成比較穩(wěn)定的行為規(guī)則和利益配置格局，不同利益主體間達成一定的利益均衡狀態(tài)，這種均衡狀態(tài)并不是靜止不變的，而是處于相對穩(wěn)定但又動態(tài)的利益博弈之中。[13] 而城管暴力執(zhí)法是“街頭政治”基層管理活動中主要沖突的表現(xiàn)形式，是社會轉(zhuǎn)型過程中社會矛盾聚焦爆發(fā)的縮影，其本質(zhì)是政治信任的缺失，具體可以從以下三個觀察維度來進行解析。

第一個觀察維度：城市化的演進。改革開放以來，我國一直處于快速城市化發(fā)展進程中，城市化率以每年近一個百分點的速度在遞增，預(yù)計至2020年可望達到60%。城市的高速發(fā)展導(dǎo)致城市管理秩序發(fā)生了很大變化，城市管理的滯后性、遲鈍性等弊端日益凸顯。城市化累積了不少社會矛盾，而這些矛盾最終很大程度上又在城管執(zhí)法中得以釋放，從而導(dǎo)致社會公眾質(zhì)疑“城管制度”的合理性乃至對城市政府不信任。其一，城市化的推進導(dǎo)致城管的功能角色異化，城管執(zhí)法有時單向度地服務(wù)于城市政府的政績工程，而不是以人為本、服務(wù)民生，這從一定程度上侵蝕了公眾對城市政府的信任資本。受壓力型體制的影響，城市市容市貌的維護關(guān)系著城市秩序的良性運行，關(guān)乎著城市經(jīng)濟的發(fā)展及政府的政績績效，關(guān)乎著領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動與升遷。因此，地方基層政府熱衷GDP，追求經(jīng)濟的絕對數(shù)量，城市管理部門被城市政府授予足夠的權(quán)力，城市執(zhí)法者為了完成上級下達的各項指標及任務(wù)，較少地考慮兼顧百姓等城市社會基層的利益。其二，城市化進程中地方政府（城管部門）的私利性凸顯，疏離了公眾與地方政府（城管部門）之間的信任關(guān)系。學(xué)者秋風(fēng)指出：“近些年來，商業(yè)化又深深滲透到政府活動過程中。巨利當前，城市政府趨向于直接對民眾使用暴力。城管的野蠻執(zhí)法，乃是城市政府權(quán)力趨向野蠻的一種征兆……如此設(shè)立的城管，基本上是城市主政官員的工具，而不具有多少公共性質(zhì)。城管不受限制的權(quán)力的背后，正是城官不受限制的權(quán)力?！盵14]公共選擇理論也認為，政府不僅具有公共性，還具有自利性。組成政府的政治家和公務(wù)人員并非始終秉持“無私奉獻”公共精神的，他們也和“經(jīng)濟人”一樣，理性地追求最大化個人利益，這就是布坎南所講的政府“內(nèi)部性”。 [15]由城市化建設(shè)帶來違章、違建、征地拆遷等現(xiàn)象的泛濫從某種程度上恰好為地方政府（城管部門）創(chuàng)造了地方財政收入、灰色謀利的利益空間。因此，城市管理活動中制度規(guī)范性削弱、執(zhí)法隨意性增大讓社會公眾質(zhì)疑執(zhí)法的公信力，對公共權(quán)力信任感的消弭導(dǎo)致了對“城管人格”的不信任。其三，對流動攤販的管理并未從根本上向適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展轉(zhuǎn)型引導(dǎo)，而是選擇了傳統(tǒng)的管制、強制、壓制的模式——“禁攤政策”，城市規(guī)劃與管理的盲區(qū)沒有從本質(zhì)上掃清。販夫走卒，引車賣漿，古已有之。流動攤販這一職業(yè)群體，早在古代城市發(fā)展文明中，就被賦予合理性、合法性，社會的包容度較高。但隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展，流動攤販似乎成了與現(xiàn)代文明格格不入的一個職業(yè)群體，影響城市交通、擾亂社區(qū)居民生活、破壞城市生態(tài)環(huán)境，這遮蔽、忽視了流動攤販為城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展所做的貢獻的正向功能。因此，在城市管理中，管理者選擇了驅(qū)趕、罰繳、取締等“一刀切”的管制模式，并未考慮長治久安的良策，引導(dǎo)其向現(xiàn)代化城市發(fā)展方向轉(zhuǎn)型。故而，城管被視為制度的“怪胎”或是改革的“副產(chǎn)品”。有人就曾質(zhì)疑，日本沒有城管，老百姓隨意擺攤，城市也照樣管理得很好，經(jīng)濟也并不比中國差。新加坡和馬來西亞政府采取允許攤販存在、服務(wù)于攤販的政策，將攤販融入城市規(guī)劃管理，在城市中建設(shè)大量的攤販中心（或稱美食廣場），或通過區(qū)域規(guī)劃和頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的方式來管理攤販。[16]此城市管理的做法具有制度代表性，堪稱世界典型。那么，是不是我國的“城管制度”出了問題？還是城市政府的治理方式不妥當呢？這考驗著主政者的智慧。

第二個觀察維度：社會階層的分化。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，社會階層分化日益明晰，社會階層分化勢必導(dǎo)致社會財富分配不均。社會財富的分配狀況一直是影響政治信任的重要因素，利益差距導(dǎo)致階層分化，階層分化引起政治不信任的彌散。[17]學(xué)術(shù)界基本達成共識，我國政治信任的結(jié)構(gòu)屬于“級差政治信任格局”，即民眾對政府的信任程度隨著政府層級的升高而增強，也就是說，民眾對基層政府的信任度從整體來看是較低的。另外，處于社會不同階層的人群的政治信任也有差異，一般而言，也呈“類”“級差信任格局”的形態(tài)，也就是處于基層的群體對基層政府的信任感較低。城市攤販絕大部分是進城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、下崗職工等等，是城市社會的底層弱勢群體，其個人收入增長速度遠遠不及城市社會的發(fā)展速度。種種分配不均不公帶來的貧富差距懸殊，使得社會公眾（弱勢群體）有意無意地將矛頭指向政府并最終將責任歸咎于城市政府，城市政府的信任度日漸式微。一方面，隨著社會的不斷轉(zhuǎn)型，我國的社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻而顯著的變化。戶籍制度、干部制度、勞動制度等被鎖定，造成了城鄉(xiāng)隔絕，農(nóng)民、工人、干部等基本社會角色身份固定化。超穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)形成凝固的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)與階層結(jié)構(gòu)。[18]處于不同階層結(jié)構(gòu)的人群掌握的社會資本差異懸殊，進而形成不同的既得利益群體。在這場持久的利益博弈過程中，處于社會底層的弱勢群體因為沒有任何社會資本優(yōu)勢，甚至基本的生活保障等得不到保證，容易產(chǎn)生相對剝奪感。正如英國社會學(xué)家格爾所說，“每個人都有某種價值預(yù)期，而社會則有某種價值能力。當社會變遷導(dǎo)致社會價值能力小于個人價值預(yù)期時，人們就會產(chǎn)生相對剝奪感，相對剝奪感越大，產(chǎn)生不滿政治情緒的可能性就越大?！盵19]另一方面，失衡的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致階層之間流動受阻，底層社會群體對政府的行為預(yù)期始終得不到實現(xiàn)，致使不斷出現(xiàn)“仇官、仇富、仇不公”的聲音和行為，從而積蓄了不滿和社會怨氣，尤其體現(xiàn)在弱勢群體和政府官員之間。近年來諸多的群體性事件就是這種政治不滿的情緒宣泄的主要表現(xiàn)形態(tài)。作為“街頭官僚”的城管，代表政府來管理攤販，對于攤販等弱勢群體而言就是對他們利益的的褫奪。由于對基層政府不信任，基于暈輪效應(yīng)，致使攤販（弱勢群體）對城管執(zhí)法進行抗爭。一方面，作為攤販的弱勢群體在社會改革過程中處于劣勢地位，他們潛意識中不滿政府在這場利益分配博弈中存在利益綁架和公共決策制定中存在政策偏向等諸多不公現(xiàn)象；另一方面，隨著當前官員腐敗現(xiàn)象嚴重，部分官員買官賣官、權(quán)錢交易、以權(quán)謀私，貪污數(shù)額驚人，嚴重損害和扭曲了黨和政府的形象，官員逐漸在社會公眾心里被貼上“隱形的富人”的標簽。可想而知，作為政府“派遣”的執(zhí)法人員城管在基層執(zhí)法時，社會公眾根據(jù)“有罪推定”的思維模式，“逢官必疑”“逢權(quán)即疑”，認為城管就是政府官員“權(quán)力的延伸”，是腐敗官員的縮影，就是以權(quán)謀私、貪污受賄的。城管便成了基層弱勢群體發(fā)泄仇官情緒、表達不滿的主要對象。自然，暴力沖突在所難免，暴力抗法也就成了應(yīng)然之舉。

第三個觀察維度：網(wǎng)絡(luò)媒體的興起。新媒體時代，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的盛行，意見權(quán)威被解構(gòu)。新媒體傳播的不可控性、迅速性直接“倒逼”了城市職能機構(gòu)部門，新媒體成了瓦解政治信任的重要力量。有關(guān)媒體與政治信任的關(guān)系，在西方存在“媒體抑郁癥”理論，認為媒體的負面報道或惡意攻擊是造成公眾政治冷漠，以及對公共機構(gòu)和政治人物不信任的關(guān)鍵因素。[20]其一，網(wǎng)絡(luò)媒體因其隱匿性、自由性、寬泛性成了民眾政治情緒發(fā)酵的有機土壤，成了公眾對政府不信任表達的“理性工具”。究其因，“缺場化”的虛擬空間彌補了制度的缺陷，成為民眾矛盾非制度性表達的有效手段?，F(xiàn)實中，由于城市管理中有效的權(quán)利維護機制和利益訴訟渠道缺失，很多攤販等群體遇到“城管暴力執(zhí)法” “城管執(zhí)法違法”時求助無門，只能示弱以求安穩(wěn)，這些暴戾情緒事實上常常處于被壓抑的狀態(tài)，而缺場化的網(wǎng)絡(luò)社會的迅速崛起，不僅為廣大網(wǎng)民提供了一個相對自由的言論表達和情緒發(fā)泄空間，還凸顯了其建構(gòu)社會認同的工具性價值。正如有學(xué)者所說，對于普通民眾特別是草根階層而言，互聯(lián)網(wǎng)的“技術(shù)賦權(quán)”功能，使他們擁有了前所未有的言論自由度和社會影響力，而他們的網(wǎng)絡(luò)互動又促使諸多風(fēng)險要素不斷流動積聚，從而形成一個風(fēng)險交疊、共振多元的輿論場。[21]其二，政府或城市管理部門在網(wǎng)絡(luò)媒體前表現(xiàn)頻頻“失態(tài)”，回應(yīng)能力不足，不斷喪失城市政府的公信力。傳統(tǒng)媒體時代的城市管理者，只要控制了廣播、報紙、雜志等媒體，就控制了發(fā)言的主動權(quán)，具有輿論的主導(dǎo)權(quán)。但新媒體時代，信息呈裂變式爆炸變得不可控，傳統(tǒng)的“壓制模式” “封閉模式”在新媒體時代已經(jīng)失靈，在網(wǎng)絡(luò)媒體面前回應(yīng)能力直接考量著城市政府（城市管理部門）的執(zhí)政能力。2013年6月延安城管打人事件，延安市政府發(fā)布新聞會稱是“臨時工”干的事情，等等。城管打人被爆料臨時工干的事情已成了城市管理中司空見慣的現(xiàn)象。在網(wǎng)絡(luò)輿論面前，政府不客觀真實地報道信息，刻意掩蓋事實，久而久之政府（城管）陷入“塔西佗陷阱”乃意料之中。其三，新媒體培育了公民意識，網(wǎng)絡(luò)群體性事件被視為民眾權(quán)利意識覺醒的一種表現(xiàn)，被賦予了“抗爭性政治”的內(nèi)涵，或者說，是另一種“新民權(quán)運動”的表現(xiàn)形式，而這種運動在基層表現(xiàn)最為活躍，“城管執(zhí)法-民眾反抗”恰恰是這種“抗爭性政治”在基層表現(xiàn)的生動寫照。在傳統(tǒng)的“強國家-弱社會”的模式下，民眾被政治權(quán)威所統(tǒng)攝，并依賴于政府傳統(tǒng)的管制模式，而新媒體的技術(shù)賦權(quán)作用使得民眾的公民意識逐漸覺醒，當攤販的權(quán)利受到侵害或是遇到不公時會求助網(wǎng)絡(luò)、訴諸輿論。在輿論中，這種“新民權(quán)運動”在“意見領(lǐng)袖”的影響帶領(lǐng)下，通過議程設(shè)置，容易構(gòu)建起“群體認同國”，從某種程度上來說，城管“妖魔化”正是這種“群體極化效應(yīng)”的結(jié)果。民眾理性懷疑或政治不信任通過輿論場域直接指向“國家-社會”關(guān)系的重構(gòu)，對城市政府治理產(chǎn)生巨大沖擊，也從一定程度上解構(gòu)了傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及“官民關(guān)系”。

四、評述與展望：實踐的走向

綜上所述，筆者把城管“妖魔化”現(xiàn)象解讀為社會轉(zhuǎn)型過程中矛盾沖突表達、政治信任缺失的一種表征。那么，城管“妖魔化”形象如何去污名？形象重構(gòu)何以可能？現(xiàn)代化城市管理的未來實踐走向如何選擇？對此，房立洲、孫欣欣著眼于“前饋控制”的分析視角，探討破解“城管塔西佗陷阱”的方法路徑，通過內(nèi)外部環(huán)境、軟硬件條件等層面未雨綢繆、統(tǒng)籌安排。[22]黃闖認為，城管形象的重塑優(yōu)化需要在改變政策理念、規(guī)范執(zhí)法行為和加強與媒體互動的基礎(chǔ)上，從民生保障的視角改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和完善社會保障體系建設(shè)。[23]賈玉嬌等認為應(yīng)建立攤販自治組織，實現(xiàn)自我管理、自我協(xié)調(diào)、自我服務(wù)的“政府三級結(jié)構(gòu)”，[8]等等。筆者認為，要實現(xiàn)城市管理的善治及城管形象的重構(gòu)，更重要的是要提升政府公信力，主要應(yīng)從探索公民參與機制、拓寬社會救濟渠道、加強網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政能力等三個方面消弭矛盾沖突，增強民眾的政治信任度。

第一，探索公民參與機制。公民參與城市管理，亦是政府與公眾建立“官民合作”伙伴關(guān)系。如果把政治生活當做一種博弈，那么缺乏信任、合作和相互支持的博弈可能就是一種零和競賽，甚至其和為負，人類可能由此永遠無法走出“囚徒困境”。[24]城管“妖魔化”并陷入“塔西佗陷阱”，從某種角度而言，就是“囚徒困境”的后果。一方面，政府要制定公民參與的制度，為公民參與提供制度保障；另一方面，要充分利用微博、微信等新媒體為公民參與搭建有效的橋梁。因此，政府要轉(zhuǎn)變角色定位與行為理念，實現(xiàn)多元主體的共管共治，這是實現(xiàn)城市政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，也是現(xiàn)代化城市管理走向城市治理的應(yīng)有之義。

第二，拓寬社會救濟渠道。“城管事件”等諸多群體性事件表明，社會救濟渠道缺失是導(dǎo)致矛盾的非制度性表達的重要原因。從城市管理的角度來看，一方面，要建立流動商販的利益表達機制，以維護他們的生存權(quán)力。城管與攤販之間的諸多矛盾，由于數(shù)字鴻溝等諸多因素，流動攤販的利益訴求很難得到有效的表達，當城管強行執(zhí)法時攤販只能鋌而走險，選擇暴力極端化的手段途徑去抗爭。另一方面，要建立完善的社會底層弱勢群體社會保障、就業(yè)醫(yī)療等一系列基本生活保障制度，構(gòu)筑起城市底層群體的生活可持續(xù)系統(tǒng)。

第三，加強網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政能力。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)催生了網(wǎng)絡(luò)政治或虛擬政治，顛覆了以往政治信任形成的時空觀念，改變了政治信任的主體與客體，因而網(wǎng)絡(luò)時代政治信任的生成機制也發(fā)生了改變。[25]因此，互聯(lián)網(wǎng)時代政府的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政能力直接考量著公眾對政府的政治期待及信任。有關(guān)研究表明：地方政府的透明性和回應(yīng)性是影響地方政府公信力的兩個最重要的因素，政府透明性和回應(yīng)性的提升對地方政府公信力的增強有著顯著的積極影響。[26]因此，實現(xiàn)城市管理善治要做到以下幾點：其一，要加強網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)能力。政府回應(yīng)滯后容易讓社會公眾產(chǎn)生揣測、質(zhì)疑從而引起信任危機。面對媒體及輿論，城市政府要及時檢測、研判并第一時間公開回復(fù)、澄清事實，避免因信息不對稱導(dǎo)致公眾對政府的誤讀。其二，要建立輿論疏導(dǎo)機制。面對輿論事件，尤其是“城管事件”輿論，政府應(yīng)采取輿論疏導(dǎo)策略，而不是選擇封閉、堵塞等壓制模式。要用主流媒體搶占話語權(quán)，主動引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，做好危機管理方案及公關(guān)技巧。其三，要信息公開透明化。政府要及時公開并更新政務(wù)事項，增強政府決策的透明度、陽光度，有效整合媒介資源來提升政府傳播力，接受社會公眾的監(jiān)督。尤其在“城管事件”中，城市政府應(yīng)實事求是，客觀回應(yīng)，切忌再度步入“臨時工”陷阱。與此同時，從媒體的角度來說，媒體要遵守新聞倫理規(guī)范，充分尊重事實而不徇私刻意扭曲報道，挖掘“城管事件”中的正面案例，從“否定”到“呼吁”，協(xié)同政府、民眾力量來重塑城市管理的輿論生態(tài)。

總之，只有從政府公信力的塑造角度入手，才能減少社會矛盾沖突，在一定程度上提升現(xiàn)代化城市政府的治理水平。這是城市良性運行及協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇，亦是城管形象重構(gòu)的必由之路。

參考文獻：

[1]陳柏峰.城管執(zhí)法沖突的社會情景——以《城管來了》為文本展開[J].法學(xué)家，2013，（6）.

[2]莫于川.推行柔性管理與建設(shè)服務(wù)型政府——透過城管執(zhí)法糾紛案例及其解決思路看行政管理改革創(chuàng)新的方向[J].行政論壇，2008，（5）.

[3]張英民.立法調(diào)整、執(zhí)法改革抑或公眾參與？——突破攤販管理暴力困境的核心思路辨析[J].行政法學(xué)研究，2012，（2）.

[4]鄶艷麗，劉堯.當代城管執(zhí)法的問題與對策建議[J].城市發(fā)展研究，2014，（8）.

[5]莫于川.從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑研究[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（11）.

[6]劉曉偉.網(wǎng)絡(luò)公共空間中城管形象的污名化與突圍之路——以武漢“城管臥底”事件為例[J].新聞界，2014，（1）.

[7]彭華新，劉堯.論當代媒介環(huán)境中的“城管之殤”[J].現(xiàn)代傳播，2014，（8）.

[8]賈玉嬌.現(xiàn)代城市管理之痛：城管和小商販矛盾探析[J].山東社會科學(xué)，2014，（5）.

[9]閆巖，毛鑫.失真的鏡像——對優(yōu)酷視頻中“城管vs商販”沖突的內(nèi)容分析[J].新聞與傳播研究，2015，（2）.

[10]上官酒瑞.現(xiàn)代社會的政治信任邏輯[M].上海：上海世紀出版集團，2012∶40.

[11]Arthur H.Miller，Olalisthaug.Political Parties and confidence in Government：A Comparison of Norway，Sweden and the United Sates[J].British Journal of Political Science， 1990，（3）.

[12]Tianjian Shi.Cultural Values and Political Trust：A Comparison of the peoples Republic of China and Taiwan[J].Comparative Politics， 2001，（7）.

[13]劉磊.街頭政治的形成：城管執(zhí)法困境之分析[J].法學(xué)家，2015，（4）.

[14]秋風(fēng).城管權(quán)力須盡快馴化[J]. 新世紀周刊，2008，（3）.

[15]曹帥，許開軼.社會轉(zhuǎn)型視閾下的政治情緒、內(nèi)涵、表現(xiàn)與發(fā)生機理[J].甘肅理論學(xué)刊，2014，（3）.

[16]蔡克蒙.中國城管能從外國學(xué)習(xí)哪些經(jīng)驗[J].比較法研究，2010，（10）.

[17]沈士光.論政治信任——改革開放前后比較的視角[J].學(xué)習(xí)與探索，2012，（2）.

[18]劉燕，萬欣榮.中國社會轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)、特點與缺陷[J].社會主義研究，2011，（4）.

[19]Robert Gurr.Why Men Rebel[M].Princeton：Princetion University Press，1971∶16.

[20]Robinson，Michael J.Public Affairs Television and the Growthof Political Maiaise：The Case of The Selling of the Pentagon[J].American Politcal Science Review，1976，（2）.

[21]姜方炳.空間分化、風(fēng)險共振與“網(wǎng)絡(luò)暴力”的生成——以轉(zhuǎn)型中國的網(wǎng)絡(luò)化為分析背景[J].浙江社會科學(xué)，2015，（8）.

[22]房立洲，孫欣欣.前饋控制：走出城管塔西佗陷阱的現(xiàn)實進路——以杭州市為例[J].現(xiàn)代城市研究，2014，（7）.

[23]黃闖.民生視域下城管形象重塑的地方實踐與優(yōu)化策略[J].南陽師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（2）.

[24]上官酒瑞.制度建設(shè)與政治信任的修復(fù)[J].探索，2012，（5）.

[25]曹峰旗.互聯(lián)網(wǎng)時代政治信任困境的政治生態(tài)學(xué)分析[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2015，（3）.

[26]馬得勇，孫夢欣.新媒體時代政府公信力的決定因素——透明性、回應(yīng)性抑或公關(guān)技巧？[J].公共管理學(xué)報，2014，（1）.

【責任編輯：張亞茹】