“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員”成長(zhǎng)路徑規(guī)劃的實(shí)踐與思考

[摘 要]本文擬對(duì)浙江省溫嶺市最近10年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍人員的成長(zhǎng)軌跡進(jìn)行綜合分析，剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中遇到的困難和問題，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的成長(zhǎng)規(guī)律，提出符合當(dāng)前形勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)思路和策略。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員；成長(zhǎng)路徑；實(shí)踐；思考

[中圖分類號(hào)] D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）11-0049-03

在現(xiàn)行行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最低一層，各種矛盾和問題輻輳聚集。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員則成為黨的路線方針政策的一線傳遞者和執(zhí)行者，是改革的排頭兵和沖鋒隊(duì)。這支隊(duì)伍處在干部體系末端，隊(duì)伍數(shù)量龐大、工作事務(wù)繁雜、接觸群眾最為廣泛，如何盡快建立一支政治素質(zhì)過硬、群眾滿意度高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍已成為推進(jìn)“四個(gè)全面”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層落實(shí)的必然要求。本文的“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員”特指2005年以來通過考錄和部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的公務(wù)員，他們中的大多數(shù)已成長(zhǎng)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的有生力量和未來基層政權(quán)建設(shè)的主力軍，其中一部分業(yè)已走上基層領(lǐng)導(dǎo)崗位。本文擬對(duì)溫嶺市最近10年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍人員的成長(zhǎng)軌跡進(jìn)行綜合分析，探尋規(guī)律，剖解難題，構(gòu)建起符合當(dāng)前形勢(shì)的“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員”成長(zhǎng)路徑。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員編制總數(shù)及來源。溫嶺市下轄5個(gè)街道、11個(gè)鎮(zhèn)，公務(wù)員編制1160人，現(xiàn)有1078人。2005年以來，該市共考錄、安置干部465人，其中考錄404人，占比87%。安置軍轉(zhuǎn)干部61人，占比13%。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員流動(dòng)情況。溫嶺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員流動(dòng)主要分為調(diào)入臺(tái)州市級(jí)及以上單位、溫嶺市級(jí)機(jī)關(guān)選調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)動(dòng)三類，三類流動(dòng)一般要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在原單位工作滿三年（包含試用期）。從2014年開始，依據(jù)中辦《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿5年后方可參加上級(jí)選調(diào)考試，這等于從政策層面延長(zhǎng)了2011年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍人員參加上級(jí)選調(diào)的時(shí)間。自2005年以來，這批鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員共流動(dòng)85人，其中調(diào)入臺(tái)州市級(jí)17人，調(diào)入溫嶺市級(jí)機(jī)關(guān)57人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)動(dòng)11人。

（三）2005年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作且留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員情況。2005年以來，仍有436名公務(wù)員留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，占到近10年招收公務(wù)員總量的86.2%。分析其招錄情況可以看出，2011年之前共招收了87人，這批人最早從2008年開始可以參加各類選調(diào)考試調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2011年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的對(duì)象因政策上的5年服務(wù)年限限制，目前均需留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員受培訓(xùn)教育情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員教育培訓(xùn)管理的主體是各鎮(zhèn)黨委，市委組織部在全市層面的培訓(xùn)主要分為特定群體培訓(xùn)和普及性培訓(xùn)。特定群體培訓(xùn)包括公務(wù)員初任培訓(xùn)、中層干部培訓(xùn)、中青班等，各類特定群體培訓(xùn)每年至少安排一次，由市委組織部統(tǒng)一培訓(xùn)，時(shí)間從一周至三個(gè)月不等。普及性培訓(xùn)主要是對(duì)“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員”進(jìn)行輪訓(xùn)，一般培訓(xùn)時(shí)間為一周。

（一）重視抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的教育培養(yǎng)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的素質(zhì)。一是多層次抓培訓(xùn)。包括重視加強(qiáng)對(duì)新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員培訓(xùn)，對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部的培訓(xùn)。另外對(duì)于其他一些表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，如各級(jí)選調(diào)生，均不定期安排統(tǒng)一培訓(xùn)，加強(qiáng)各方面知識(shí)的提升，做到對(duì)新錄用人員、中層干部及重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象全覆蓋。二是全面開展競(jìng)爭(zhēng)上崗，以崗位鍛煉干部。2011-2015年期間，各鎮(zhèn)街道通過開展競(jìng)爭(zhēng)上崗，共產(chǎn)生140多名中層干部，樹立了良好的用人導(dǎo)向。三是實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到市直部門定期鍛煉制度。時(shí)間一般為3個(gè)月到半年，通過鍛煉，既加強(qiáng)市直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的溝通，也鍛煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，收到了很好的實(shí)效。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認(rèn)同感。一是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)待遇保障，如對(duì)比市級(jí)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟(jì)待遇增加了1.5萬元/年；提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員年度考核優(yōu)秀等次的比例，從原先的15%提高到20%等；今年，又專門明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部住夜值班補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是深入實(shí)施一線工作法。堅(jiān)持把基層一線作為年輕干部鍛煉成長(zhǎng)的“搖籃”，干部提拔向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。近4年鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提拔93人，占總提拔人數(shù)的44.8%。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員管理。一方面明確責(zé)任，加強(qiáng)日常管理。另外，制定嚴(yán)格的考核制度。不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考勤制度、請(qǐng)銷假制度、住夜值班制度等。從去年開始，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的績(jī)效考核，用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)動(dòng)大家的工作積極性，一定程度上改變了原有“陽光工資”后的“大鍋飯”現(xiàn)象。

（三）實(shí)施“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”成長(zhǎng)規(guī)劃，縮短鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員成長(zhǎng)周期。一是定向培養(yǎng)，及時(shí)推出“成長(zhǎng)規(guī)劃”。2010年，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制訂出臺(tái)了《溫嶺市“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”成長(zhǎng)規(guī)劃》，提出2、5、10的培養(yǎng)目標(biāo)，即經(jīng)過2年左右的培養(yǎng)，使絕大部分的“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”成為合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；經(jīng)過5年左右的培養(yǎng)，使大部分的“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”成為鎮(zhèn)（街道）工作的骨干力量；經(jīng)過10年左右的培養(yǎng)，使一部分的“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”成為鎮(zhèn)（街道）的領(lǐng)導(dǎo)或后備力量。同時(shí)，由每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制定“一人一策”的培養(yǎng)方案。二是結(jié)對(duì)幫帶，推行“拜師認(rèn)徒”活動(dòng)。同時(shí)采取“反哺”方式，讓已“出師”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部結(jié)對(duì)幫帶新進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，實(shí)現(xiàn)共同提高。三是實(shí)績(jī)導(dǎo)向，提拔重用優(yōu)秀年輕干部。每年組織開展優(yōu)秀“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”評(píng)選表彰活動(dòng)，對(duì)連續(xù)三年受表彰的列為重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，在后備干部推薦、中層干部競(jìng)聘、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔時(shí)優(yōu)先予以考慮。

（一）職務(wù)提拔緩慢形成的“天花板”，使干部的工作激情逐步遞減?？h級(jí)層面的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)本就稀缺，科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自2011年后退崗年齡延遲，致使空缺領(lǐng)導(dǎo)職位稀少，在一些鎮(zhèn)（街道）形成了一般干部須經(jīng)歷4-5個(gè)中層崗位才能提拔到副科領(lǐng)導(dǎo)崗位的局面。在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升方面，中辦也于2015年1月專門發(fā)文停止了原有政策的執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升難帶來的負(fù)面效應(yīng)顯而易見，工作時(shí)間較長(zhǎng)的對(duì)象覺得年齡增大、提拔無望，出現(xiàn)工作守?cái)傋?；工作時(shí)間較短的對(duì)象則寄托于調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，表現(xiàn)為熱衷于參加各類選調(diào)考試。

（二）重使用輕培養(yǎng)問題較突出，培養(yǎng)好干部缺乏系統(tǒng)性。在考核過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)落實(shí)年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)工作開展不平衡。在2014年的考核中，該項(xiàng)工作列入優(yōu)秀的僅2個(gè)鎮(zhèn)。主要原因在于，單位一把手缺乏作為隊(duì)伍建設(shè)第一責(zé)任人的意識(shí)。主要領(lǐng)導(dǎo)更多考慮的是如何完成中心工作，隊(duì)伍建設(shè)方面相對(duì)思考較少。由此導(dǎo)致單位中層干部提拔使用較少、干部輪崗少，干部整體流動(dòng)緩慢，年輕同志因缺乏鍛煉平臺(tái)難以脫穎而出。實(shí)踐中，新考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員傾向于選擇小鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為發(fā)展平臺(tái)，相較中心鎮(zhèn)，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕同志少，競(jìng)爭(zhēng)壓力小，更容易得到機(jī)會(huì)擔(dān)任中層干部。

（三）職業(yè)培訓(xùn)體系有待完善，干部素質(zhì)提升渠道不足。干部培訓(xùn)體系有待完善，鎮(zhèn)（街道）培訓(xùn)資源普遍匱乏，且習(xí)慣各搞各的，難以形成帶動(dòng)效應(yīng)。一些剛剛進(jìn)入鎮(zhèn)（街道）工作的公務(wù)員，面對(duì)復(fù)雜的工作環(huán)境，進(jìn)入角色較慢，易出現(xiàn)“本領(lǐng)恐慌”。盡管在一些鎮(zhèn)（街道）建立了“師徒結(jié)對(duì)”制度，但大多尚處于探索階段，“師傅不愿教、徒弟學(xué)不好”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。干部作風(fēng)也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，少數(shù)駐村干部缺乏工作責(zé)任心，對(duì)所駐村的基本情況缺乏深入細(xì)致的了解，造成工作被動(dòng)；有的工作倦怠，不下基層開展實(shí)地指導(dǎo)，演變成坐辦公室的“電話干部”。

（四）公務(wù)員日常管理考核措施乏力，有“失之于軟”的傾向。對(duì)于公務(wù)員日常的管理考核，政策依據(jù)規(guī)定較為明確，主要為《公務(wù)員法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等。但對(duì)于那些不具備處分或者追責(zé)情形，工作不愿做、不肯做、不敢做、亂作為的干部，仍缺少相應(yīng)的管理懲戒手段。在好干部的考核考察方面，以往依賴年度考核及與主要領(lǐng)導(dǎo)的溝通了解，缺乏具體量化且科學(xué)化的考核辦法，無法真正了解年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的情況。

（五）流動(dòng)體制存在障礙?；鶎訂挝粰M向之間、基層與部門縱向之間正常的交流體制沒有很好地完善起來，正常的部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門選調(diào)按年進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙向交流基本沒有開展。普通干部交流也因種種原因中途夭折，流動(dòng)性不夠暢通一定程度上也阻礙了干部的工作積極性。由于基層工作專業(yè)性不強(qiáng)，有一定工作年限的同志不愿學(xué)習(xí)、不思進(jìn)取、自我滿足的惰性容易滋長(zhǎng)，憑經(jīng)驗(yàn)吃老本的現(xiàn)象較為普遍。

（一）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍管理的責(zé)任和組織領(lǐng)導(dǎo)。市、鎮(zhèn)黨委書記作為選人用人的第一責(zé)任人，要把公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)作為頭等大事來抓，按照干部管理權(quán)限，一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)帶一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要像抓中心工作一樣抓公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)做好“傳幫帶”，最大限度激發(fā)年輕干部的活力和激情。組織工作考核側(cè)重于對(duì)隊(duì)伍建設(shè)的考評(píng)，要建立簡(jiǎn)便易行的考評(píng)體系。尤其是縣級(jí)組織部門，要把公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)成效作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記履職考評(píng)的一項(xiàng)主要內(nèi)容，并設(shè)置較高權(quán)重，會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委積極探索實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和新進(jìn)人員能力素質(zhì)、專業(yè)層次、個(gè)性特征、價(jià)值取向的“新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員”成長(zhǎng)規(guī)劃。

（二）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的職務(wù)職級(jí)傾斜，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線出干部的用人導(dǎo)向。一是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線公務(wù)員的提拔使用力度，提高一線干部的政治地位。在干部的選拔使用上，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，讓實(shí)干、肯干、能干的人得實(shí)惠，讓任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先出干部。合理配置職位，重點(diǎn)把靠得住、有本事、吃得苦的年輕干部放到復(fù)雜、重要崗位。勇于把在處置復(fù)雜事件、解決重大問題上有突出表現(xiàn)，在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展上有突出貢獻(xiàn)的干部選到重要崗位。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的職級(jí)激勵(lì)。原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員可以對(duì)其落實(shí)相關(guān)政策，通過晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的辦法晉升主任科員，達(dá)到提高收入和待遇的目的。從2015年1月開始，中央全面實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度，并對(duì)晉升職級(jí)進(jìn)行了政策明確，極大緩解了現(xiàn)有職務(wù)晉升困難的矛盾，有效拓展了激勵(lì)干部的手段。三是科學(xué)化使用非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)。浙江省對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，從大政策層面給予了明確。從實(shí)際操作來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置上，既要在副職領(lǐng)導(dǎo)層面增加主任科員的名額，又要考慮在表現(xiàn)好的同志中設(shè)置一定的副主任科員名額，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立一套衡量干部實(shí)際的評(píng)選辦法，形成干部使用的良好導(dǎo)向。

（三）深化公務(wù)員交流制度，推動(dòng)干部流動(dòng)正?；⒅贫然?。深入完善單位輪崗制度，對(duì)同一中層崗位任職滿一定時(shí)間的以及在一些項(xiàng)目、資金、公共資源管理崗位任職滿一定時(shí)間的干部進(jìn)行強(qiáng)制輪崗，推行干部輪崗的正常化，倒逼單位黨（工）委在人事安排中提早謀劃、建好梯隊(duì)，形成干部使用的梯隊(duì)正?；?。開展全市性的單位間雙向交流，改變現(xiàn)有交流體制中較為單一的部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)選調(diào)的方式，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間全方位交流。交流的對(duì)象既考慮工作能力強(qiáng)的同志，也將年輕同志、需照顧干部綜合一起，推出更多的崗位開展經(jīng)常性交流，讓更多的干部到更合適的崗位。

（四）優(yōu)化教育培訓(xùn)體系，讓鎮(zhèn)（街道）干部學(xué)得實(shí)、用得出。加強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）作風(fēng)建設(shè)和群眾路線教育，增強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）干部的服務(wù)群眾意識(shí)和抵御各種誘惑的“免疫”能力。以提高干部能力為重點(diǎn)，鎮(zhèn)（街道）抓好對(duì)中層及以下干部的培訓(xùn)工作，每個(gè)屆期內(nèi)所有干部要輪訓(xùn)一遍。根據(jù)工作實(shí)際，把不同層次的干部分層次分類別組織，突出授課的針對(duì)性。要將專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、當(dāng)前形勢(shì)教育與本市、鎮(zhèn)（街道）改革發(fā)展的實(shí)際相結(jié)合，著眼于增強(qiáng)應(yīng)急管理、輿論引導(dǎo)、新興媒體運(yùn)用等方面的能力。建立教育培訓(xùn)與提拔任用相結(jié)合制度，將學(xué)習(xí)培訓(xùn)考核作為組織部門任用干部的重要依據(jù)，激發(fā)干部自學(xué)積極性。

（五）以解決問題為導(dǎo)向，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要建立常態(tài)化考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行年底考核與日?？荚u(píng)相結(jié)合，將日常工作的完成度以量化的形式鋪開，讓干部時(shí)時(shí)刻刻在組織的視線范圍內(nèi)工作?？己嗽u(píng)價(jià)要以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)考察干部對(duì)群眾反映的難點(diǎn)問題是否積極面對(duì)、是否想方設(shè)法去破解、破解成效如何，以破解成效來檢驗(yàn)干部。建立履職情況反饋制度、干部談心談話制度，通過交流印證，準(zhǔn)確掌握干部在日常履職過程中，是否具備好干部的要求。完善談話誡勉和函詢制度，對(duì)離好干部標(biāo)準(zhǔn)有較大差距的干部，及時(shí)予以提醒，促其改正缺點(diǎn)；對(duì)多次談話誡勉不予改正的干部，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行組織處理，從而達(dá)到整肅干部隊(duì)伍的作用。

本課題組組長(zhǎng)：林慷系溫嶺市委常委、組織部長(zhǎng)。課題組成員：翁青系溫嶺市委組織部副部長(zhǎng)、市委新經(jīng)濟(jì)與新社會(huì)組織工委書記；徐曉軍系溫嶺市委組織部部務(wù)會(huì)議成員、調(diào)研室主任；戴海晨系溫嶺市黨的代表大會(huì)常任制工作辦公室副主任；陳遙系溫嶺市委組織部調(diào)研室副主任；李恩國(guó)系溫嶺市委組織部干部二科（公務(wù)員管理科）副科長(zhǎng)。

責(zé)任編輯：卞吉賦