基層黨組織書記隊伍建設(shè)的困境及破解思路

張波

[摘 要]干部隊伍建設(shè)是基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)和組織基礎(chǔ)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前基層黨組織書記隊伍建設(shè)存在著隊伍結(jié)構(gòu)斷層、后備干部來源萎縮、服務(wù)意識淡薄等八大問題，制約著新時期基層社會治理能力和治理水平的提升。為此，建議從職業(yè)定位、制度建設(shè)、機(jī)制完善和教育培訓(xùn)等方面著手，構(gòu)建一支政治堅定、結(jié)構(gòu)合理、能力過硬、作用突出、充滿活力的基層黨組織干部隊伍。

[關(guān)鍵詞]隊伍建設(shè)；基層干部；對策思考

[中圖分類號] D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）11-0052-03

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之舉，努力使每個基層黨組織都成為堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。在這當(dāng)中，基層黨組織書記隊伍建設(shè)是提升基層社會治理能力和水平的重要環(huán)節(jié)。

建黨以來，基層書記隊伍建設(shè)就是中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大明確強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)。目前來看，基層黨組織書記隊伍還存在著以下問題，隊伍建設(shè)還有一些尚待破解的困境和難題：

（一）隊伍整體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“斷層現(xiàn)象”。目前，全國各地村居黨組織書記隊伍出現(xiàn)較嚴(yán)重的“斷層現(xiàn)象”：一是年齡斷層，年輕干部呈現(xiàn)“斷崖式減少”。主要是隊伍老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后民族地區(qū)比其他地區(qū)更為嚴(yán)重、西部地區(qū)比中東部地區(qū)更為嚴(yán)重。二是經(jīng)驗斷層，有豐富基層工作經(jīng)驗的后備干部偏少。還有少數(shù)人存在“過渡一下”“當(dāng)作跳板”的心態(tài)，滿足于現(xiàn)狀。這在一定程度上給換屆選舉、干部的延續(xù)性等帶來困擾，很多村居黨組織存在班子人員難選齊、難配強(qiáng)、人選不足等問題。

（二）基層后備干部隊伍來源渠道萎縮。近年來，全國各街鎮(zhèn)不斷加大招聘村官、培養(yǎng)年輕干部的步伐，但一些優(yōu)秀的畢業(yè)生并不愿意到村居工作，即使有些學(xué)生到村里面做村官，很多也是把其作為“跳板”，很多不錯的“苗子”流失問題嚴(yán)重；有部分年輕社工工作時間短、經(jīng)驗閱歷缺乏，很難擔(dān)當(dāng)起村居干部“帶頭人”重任；在偏遠(yuǎn)山區(qū)，很多青年黨員不愿意呆在農(nóng)村工作。還有一些街鎮(zhèn)比較依賴“即招即用的人”，缺少自下而上自己培養(yǎng)的意識和長遠(yuǎn)謀劃。后備干部隊伍建設(shè)過程中存在重儲備輕使用、重培訓(xùn)輕培養(yǎng)、重管理輕服務(wù)、重入口輕出口等問題。

（三）傳統(tǒng)管理思維制約服務(wù)意識提升。有些年齡較大的村居書記還是傳統(tǒng)的管理思維，服務(wù)群眾的意識薄弱，主要表現(xiàn)出：第一，在工作方法和處理問題時基本靠經(jīng)驗、靠面子辦事，不善于發(fā)動群眾，一些黨組書記在應(yīng)對突發(fā)事件、復(fù)雜矛盾以及群眾關(guān)心的問題時，辦法單一、態(tài)度粗暴，往往認(rèn)為群眾工作難做，現(xiàn)在的群眾“經(jīng)常會無理取鬧、甚至是刁民”，把群眾放在工作的對立面。第二，工作存在“機(jī)關(guān)化、半天工、慢半拍”現(xiàn)象，坐在辦公室的時間多、深入群眾的時間少，對上負(fù)責(zé)多、對下負(fù)責(zé)少，傳達(dá)精神多、幫助群眾落實少，很多村居干部持有“上下不得罪、做老好人”心態(tài)。第三，思想懈怠，惰性思維嚴(yán)重，認(rèn)為村居黨組織書記晉級機(jī)會不多，干得再好也進(jìn)不了編制，離職后還是要去拿集體退休工資，還有黨組織書記任職期間在考進(jìn)公務(wù)員后不計工齡，覺得沒必要好好干。還有個別村干部不依法辦事、私心雜念重，在涉及民生利益問題時“一言堂”和“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

（四）工作能力與新時期要求存在差距。調(diào)查來看，目前村居黨組織書記隊伍在社區(qū)治理能力方面有所欠缺，對基層治理水平的提升形成障礙，突出表現(xiàn)在：第一，一些老書記擅長傳統(tǒng)的如化解矛盾、訪貧問苦等工作，對于新商品房小區(qū)中的居委會、業(yè)委會、物管會這“三駕馬車”駕馭能力不強(qiáng)，三者之間相互脫節(jié)，難以滿足社區(qū)居民需求；第二，由于知識結(jié)構(gòu)等限制，一些老書記缺乏相應(yīng)的法律知識，不會使用電腦，不懂英語，更不會運(yùn)用新媒介與年輕居民溝通，對一些新型商品房小區(qū)、國際社區(qū)的治理能力不足；第三，在加強(qiáng)基層民主建設(shè)、開展居民自治等方面能力不足；第四，年輕書記在處理復(fù)雜問題、復(fù)雜矛盾的能力不強(qiáng)，經(jīng)驗欠缺，在群眾中缺乏威信，很容易使社區(qū)矛盾擴(kuò)大化。

（五）職業(yè)待遇存在身份與區(qū)域差異。目前全國村居黨組織書記待遇普遍不高，基本低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平，且呈現(xiàn)兩種差異：一是身份差異明顯。村居黨組織書記中存在有事業(yè)編制、勞動合同聘用、退休聘用、非正規(guī)勞動組織關(guān)系、不建立正式關(guān)系等不同身份。身份決定薪酬，有編制的高、無編制的低，公務(wù)員、事業(yè)編制、集體人員收入一般高于派遣、聘任、退休返聘等人員。二是區(qū)域差異明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)收入普遍高于落后地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部收入高于街道，經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)收入高于其他街鎮(zhèn)。

（六）職業(yè)地位與職位職責(zé)不相匹配。村居黨組織書記崗位職責(zé)呈現(xiàn)“三大一低”特征，職位職責(zé)與職業(yè)形象、地位不相匹配。一是工作強(qiáng)度大。書記統(tǒng)攬社區(qū)方方面面的工作，“一年365天，天天無休”“有上班時間，沒有下班時間”是工作常態(tài)。二是工作壓力大。書記在基層黨建、社區(qū)安全等工作上都是第一責(zé)任人，在動遷、老舊等社區(qū)，居民習(xí)慣有問題找書記，書記還要時刻當(dāng)“滅火大隊長”。三是工作難度大。社區(qū)社會管理、群眾工作任務(wù)越來越重，工作開展難度也越來越大，面對“責(zé)任無限、資源有限”的矛盾，往往靠書記的“臉面”和“口水”?！暗汀敝傅氖切蜗蠖ㄎ坏?。社會上對居民區(qū)黨組織書記崗位和職業(yè)價值的認(rèn)知不足、定位較低，一些書記尤其是勞務(wù)派遣制（人事代理）的書記把自己比作“公務(wù)員的民工”。

（七）職業(yè)發(fā)展定位模糊甚至混亂。全國和地區(qū)層面還沒有建立社區(qū)工作者的獨立職業(yè)體系，也沒有將村居黨組織書記納入社區(qū)工作者（屬“黨群社工”范疇）的職業(yè)體系，導(dǎo)致相應(yīng)的社會保障體系還不完善。特別是集體、聘任、派遣等性質(zhì)的，社會保障水平還較低。其次，居民區(qū)黨組織書記職業(yè)發(fā)展缺少職業(yè)化的理念和制度化的設(shè)計，沒有與時俱進(jìn)提高能力、相應(yīng)提高職業(yè)美譽(yù)度和待遇的共識和統(tǒng)一行動，往往認(rèn)為書記大都處于職業(yè)發(fā)展的“前列”甚至“頂端”，處于“天花板”。從而引致兩種心理：年齡較大的書記覺得沒必要那么拼，干好干壞都一樣；而年輕干部的離職傾向嚴(yán)重，認(rèn)為村官沒有出頭，不愿意沉下基層工作，考取公務(wù)員、事業(yè)編制是其進(jìn)入基層的主要目標(biāo)。

（八）管理機(jī)制難以有效發(fā)揮功能。第一，日常管理的規(guī)范性還不夠。各級政府對如何加強(qiáng)日常管理還缺少系統(tǒng)性制度化的規(guī)范，對實現(xiàn)“重點干部重點管理”還缺少差異化、多樣性的途徑和載體。第二，教育培訓(xùn)的針對性還不夠。培訓(xùn)安排上，理論學(xué)習(xí)占比較重，實踐性、操作性的案例解析較少；大而全的內(nèi)容較多，針對居民區(qū)工作特點的內(nèi)容較少；內(nèi)部培訓(xùn)較多，“走出去”學(xué)習(xí)較少。第三，工作考核的激勵性還不夠?？己藰?biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)不少是“一般齊、一樣粗”，考核方法習(xí)慣于查臺賬、看總結(jié)、聽匯報，對第三方測評、民主測評等方法運(yùn)用不多。部分街鎮(zhèn)在考核結(jié)果運(yùn)用上區(qū)別較小、在考核獎金上差距甚微。

（一）基層黨組織書記隊伍的發(fā)展定位。加強(qiáng)村居黨組織書記隊伍建設(shè)，要按照黨的十八屆三中全會提出的轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，以工作體系的現(xiàn)代化和能力素質(zhì)的現(xiàn)代化為核心目標(biāo)，不走編制導(dǎo)向、身份管理的老路，堅持走“職業(yè)化、專業(yè)化、社會化、市場化”的新路，使村居黨組織書記成為更具競爭性、更富吸引力的社會職業(yè)選擇。村居書記的職業(yè)化，指的是改變居民區(qū)書記目前以志愿服務(wù)為主的性質(zhì)，對其崗位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、明確化，通過法規(guī)等形式確認(rèn)居民區(qū)書記崗位的用工主體、崗位要求、工作內(nèi)容、薪資待遇、培訓(xùn)考核、晉升體系等，使居民區(qū)書記成為一種職業(yè)。這里的職業(yè)化并不是職位的職業(yè)化，書記僅是黨內(nèi)的職務(wù)，而是為村居黨組織書記構(gòu)建或探尋一個可供求職者相對穩(wěn)定、受人尊敬、令人向往的職業(yè)平臺，這個職業(yè)就叫“社區(qū)工作者”，其中包括黨群社工及其他各類社工，是居民區(qū)黨組織書記的重要來源和蓄水池。

（二）理順管理體制，構(gòu)建規(guī)范化的職業(yè)發(fā)展路徑。第一，厘清隊伍管理體制。建議省市層面和各區(qū)縣要進(jìn)行頂層設(shè)計，依托社區(qū)工作站、社會組織與村居黨組織書記簽訂規(guī)范的勞動合同，建立合同聘用關(guān)系，把村居黨組織書記納入社區(qū)工作者隊伍進(jìn)行統(tǒng)一管理。第二，建立內(nèi)向型和外向型的職業(yè)發(fā)展渠道。就是要堅持把職業(yè)與職務(wù)相分離，黨組織書記是所擔(dān)任的實際崗位職務(wù)，其職業(yè)是具有等次、級別的社區(qū)工作者，以社區(qū)工作者為職業(yè)平臺，結(jié)合職稱評定和績效管理辦法，根據(jù)以服務(wù)年限、學(xué)識水平、職業(yè)資格、工作經(jīng)歷、知識更新、實踐成果和工作績效等為主要要素的指標(biāo)體系，以及國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等級水平的劃分辦法，為社區(qū)工作者科學(xué)設(shè)置若干技術(shù)等級；要加強(qiáng)與干部人事制度改革的對接與配套，適當(dāng)增加定向招錄名額、擴(kuò)大錄用比例、放寬準(zhǔn)入條件，確保每年都有書記通過定向招錄進(jìn)入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。探索優(yōu)秀書記通過競爭上崗、公開選拔等辦法，轉(zhuǎn)任街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)科室副職或事業(yè)單位、鎮(zhèn)屬企業(yè)的中層干部的途徑和方式。第三，大力推廣薪酬體系改革經(jīng)驗。以本地區(qū)上年度社會職工平均工資為依據(jù)，以社會相近行業(yè)、類似崗位人員的市場薪酬水平為參照，加快形成與技術(shù)等級、能力評價相掛鉤的薪酬體系，落實社會保險和社會保障，明確持續(xù)漸進(jìn)的薪資階梯、可預(yù)見的增長機(jī)制。

（三）提升教育培訓(xùn)能效，實現(xiàn)提素增能、業(yè)精技專的目標(biāo)。第一，切實增強(qiáng)培訓(xùn)力度。要充分發(fā)揮各級黨校在村居黨組書記隊伍培訓(xùn)的主陣地作用，把村居黨組織書記的培訓(xùn)納入年度干部培訓(xùn)計劃；要努力做到居民區(qū)黨組織書記培訓(xùn)的全覆蓋；還要按照居民區(qū)的不同類型、書記個體的不同情況，分類進(jìn)行針對性的培訓(xùn)。第二，探索新型培訓(xùn)方式，要通過項目招標(biāo)、購買服務(wù)等方式，加大與高校、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作力度；建立跨區(qū)域交流學(xué)習(xí)機(jī)制，由地區(qū)組織部橫向銜接聯(lián)系、整合各類需求、統(tǒng)籌配對安排；探索培訓(xùn)實踐基地發(fā)揮作用機(jī)制，遴選一部分工作特別突出的居民區(qū)黨組織或優(yōu)秀書記所在黨組織，掛牌成立居民區(qū)黨組織書記培訓(xùn)實踐基地。第三，創(chuàng)新完善課程模式，要完善培訓(xùn)科目，適當(dāng)增加從事社會工作的專業(yè)人員必須具備的職業(yè)知識；要突破傳統(tǒng)課堂學(xué)習(xí)等封閉式、靜態(tài)性、灌輸式教學(xué)模式，多采用案例教學(xué)、角色扮演、情景模擬等實踐性、互動式教學(xué)模式；還要增加心理疏導(dǎo)課程，有針對性地為書記們講授心理調(diào)適的相關(guān)基礎(chǔ)知識，及時疏導(dǎo)心理郁積、緩解心理壓力。

（四）健全監(jiān)督管理機(jī)制，激發(fā)干部隊伍的創(chuàng)新力與活力。第一，完善選人用人機(jī)制。要把有潛力的黨員社區(qū)工作者和村官安排到村居黨組織副書記崗位進(jìn)行鍛煉，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和儲備一批優(yōu)秀的村居黨組織書記的后備力量，為選拔書記后備隊伍提供更多優(yōu)秀的內(nèi)部來源，力爭為每個社區(qū)黨組織配備1-2名相對穩(wěn)定的后備干部，發(fā)揮村居黨組織干部隊伍的“蓄水池效應(yīng)”；同時，要注重開放性，探索建立社會公開招聘機(jī)制。打破身份、職業(yè)、地域界限，注重通過社會化、市場化的方式公開招聘有志于社區(qū)工作的優(yōu)秀人才擔(dān)任書記。第二，建立干部培養(yǎng)機(jī)制。要做好后備干部的跟蹤培養(yǎng)和分層分類管理，完善“培訓(xùn)+鍛煉”的培養(yǎng)模式，對后備干部的整體狀況和個體情況進(jìn)行定期分析，力求做到“一人一檔”，對一些不合格的后備干部，及時調(diào)整出庫，把后備干部納入社區(qū)工作者的大循環(huán)，以“留得住、用得上”為目標(biāo)，明確后備干部的職業(yè)前景和職業(yè)預(yù)期。要大力推廣“高師帶徒”的經(jīng)驗，倡導(dǎo)和鼓勵優(yōu)秀書記通過“一對一”帶教、“一對多”指導(dǎo)等辦法，發(fā)揮指導(dǎo)、帶教和幫扶作用。第三，健全考核評價機(jī)制。要建立分層分類考核評價指標(biāo)體系，不同類型村居，對書記工作成績的考核內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)有差別，要經(jīng)調(diào)研、分析后構(gòu)建內(nèi)容全面、導(dǎo)向明確、體現(xiàn)分類、設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)體系。要統(tǒng)籌安排好定期考核與不定期考核、日常考核與專項考核，要更加注重不定期考核和日?？己?，利用談心、交流等機(jī)會，采取暗訪、抽查等形式，獲取更真實情況，有條件的地方，可邀請社會第三方組織考核，也可通過入戶調(diào)查、隨機(jī)抽查等辦法，進(jìn)行滿意度測評（民意測驗）。要將年度考核結(jié)果存入居民區(qū)黨組織書記個人檔案，基層政府評價書記的第一手資料，可用于今后調(diào)整、調(diào)動、定向錄用、績效考核等重要參考依據(jù)。第四，建立退出保障機(jī)制。作為社區(qū)工作者的重要組成部分，村居黨組織書記就其職業(yè)身份而言，就有了不同等次、級別的職業(yè)發(fā)展階梯，為形成“經(jīng)選舉或任命擔(dān)任書記、退出書記崗位再回歸社工隊伍”的能進(jìn)能出雙向通道奠定了基礎(chǔ)。同時，還要建立村居干部崗位補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險、離崗?fù)宋坏纳畋Ｕ现贫龋鶕?jù)村干部在崗年限和工作考核情況，保障年齡補(bǔ)貼和生活補(bǔ)貼，從而使一些不能解決公務(wù)員事業(yè)單位身份、長期在村（居）工作的優(yōu)秀黨組織書記沒有后顧之憂。

作者系華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院博士研究生，中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校講師

責(zé)任編輯：卞吉賦