創(chuàng)新政策的理論前沿與發(fā)展趨勢

陳佳

【摘要】 創(chuàng)新是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的第一動力。隨著創(chuàng)新活動的復(fù)雜多變，創(chuàng)新政策正在發(fā)生較大變化。從宏觀—中觀—微觀的視角來看，創(chuàng)新政策框架從注重科技創(chuàng)新活動本身向引領(lǐng)社會發(fā)展轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新治理關(guān)注治理體系優(yōu)化與治理能力提升；政策設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)著力點(diǎn)的多維度與有效性；而政策工具則注重多樣性和組合效應(yīng)。這對我國科技創(chuàng)新政策體系框架的優(yōu)化與設(shè)計(jì)有一定的借鑒與啟示意義。

【關(guān)鍵詞】 創(chuàng)新政策框架 創(chuàng)新治理 政策設(shè)計(jì) 政策工具

【中圖分類號】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.19.010

新時期，國家提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，突出強(qiáng)調(diào)了科技創(chuàng)新在國家發(fā)展全局中的核心位置以及對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐與引領(lǐng)作用。同時，政府出臺一系列支持和激勵科技創(chuàng)新活動的政策，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。在科技創(chuàng)新事業(yè)取得較大成就的同時，政策體系滯后于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的需要，在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、整合性等方面仍存在一定問題，弱化了政策合力和效應(yīng)。在新常態(tài)下，如何優(yōu)化科技創(chuàng)新政策框架、提高創(chuàng)新績效，解決中國發(fā)展瓶頸問題？本文從宏觀—中觀—微觀的視角，總結(jié)和分析創(chuàng)新政策框架、創(chuàng)新治理、政策設(shè)計(jì)與政策工具的關(guān)注點(diǎn)與新變化，為我國科技創(chuàng)新政策體系框架的優(yōu)化與設(shè)計(jì)提供借鑒。

政策框架從注重科技創(chuàng)新本身向引領(lǐng)社會發(fā)展轉(zhuǎn)變

隨著創(chuàng)新活動在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中角色功能的變化，創(chuàng)新政策的內(nèi)涵、政策著力點(diǎn)、工具選擇等也呈現(xiàn)出不同的特征，相應(yīng)形成了研發(fā)與規(guī)制政策（R&D and Regulation）、國家創(chuàng)新系統(tǒng)（National Systems of Innovation）、轉(zhuǎn)型性變革（Transformative Change）三種政策框架，①從注重科技創(chuàng)新本身向引領(lǐng)社會發(fā)展轉(zhuǎn)變。

研發(fā)與規(guī)制政策框架主要形成于20世紀(jì)60至80年代，是“創(chuàng)新政策1.0”，注重解決市場失靈問題，關(guān)注知識生產(chǎn)、研發(fā)、突破、高新技術(shù)、新穎性，主要依靠補(bǔ)貼資金、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)等措施。該框架將知識發(fā)現(xiàn)與發(fā)明專利環(huán)節(jié)視為創(chuàng)新過程中最重要的元素，是創(chuàng)新線性模型的延續(xù)和引申。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)框架主要形成于20世紀(jì)90年代到至今，是“創(chuàng)新政策2.0”，注重解決系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性失靈問題，關(guān)注產(chǎn)品與過程創(chuàng)新、知識生產(chǎn)、研發(fā)、增量創(chuàng)新等。這一框架拓展了創(chuàng)新主體類型，強(qiáng)調(diào)知識成果的應(yīng)用與商業(yè)化，建立知識創(chuàng)造和成果運(yùn)用之間的橋梁，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)新主體的互動與學(xué)習(xí)。

轉(zhuǎn)型性變革框架是在全球創(chuàng)新治理、社會轉(zhuǎn)型變革背景下形成的最新框架，是“創(chuàng)新政策3.0”，關(guān)注在社會變革和轉(zhuǎn)型中創(chuàng)新的融入與引領(lǐng)功能。轉(zhuǎn)型性變革框架主要解決社會與環(huán)境治理失靈問題，如貧困現(xiàn)象、氣候變化以及不平等問題等，強(qiáng)調(diào)盡可能發(fā)揮創(chuàng)新的作用。這一框架中，創(chuàng)新主體更為多元，創(chuàng)新政策作用于整個創(chuàng)新鏈條來刺激投資，并從前瞻性的預(yù)見、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)、培育新制度、融合多種專長和技能等方面為創(chuàng)新提供方向。②

創(chuàng)新政策三重框架的演變體現(xiàn)了從注重科技創(chuàng)新本身向引領(lǐng)社會發(fā)展轉(zhuǎn)變，但并不意味著一定要發(fā)生政策框架的替代。

創(chuàng)新治理關(guān)注治理體系優(yōu)化與治理能力提升

創(chuàng)新治理是國家治理在創(chuàng)新領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是用“治理”的理念和方法對科技創(chuàng)新活動進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)多元參與、民主協(xié)商和依法治理。治理包括政治制度、公共價(jià)值、治理體系和治理能力四個維度。③治理體系和治理能力具有工具理性特征，是創(chuàng)新治理的核心要素。創(chuàng)新治理體系反映治理結(jié)構(gòu)的靜態(tài)屬性，是創(chuàng)新治理參與主體及其角色、功能、相互關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制的綜合圖景；治理能力體現(xiàn)國家對創(chuàng)新活動的資源配制方式和有效使用的能力。

重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)可為創(chuàng)新績效提供制度支撐。主要發(fā)達(dá)國家都加強(qiáng)了國家創(chuàng)新治理體系的頂層設(shè)計(jì)，明確建設(shè)思路、重點(diǎn)目標(biāo)和政策措施，形成具有多主體、多層次、分工協(xié)同等特征的治理結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新活動具有復(fù)雜、動態(tài)、高風(fēng)險(xiǎn)等特征，創(chuàng)新政策制定需要政策專家與智庫的知識支撐。主要發(fā)達(dá)國家在創(chuàng)新治理過程中，重視科技領(lǐng)域的智庫建設(shè)，暢通決策參與渠道，強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化與民主化?？萍紕?chuàng)新過程呈現(xiàn)出復(fù)雜、動態(tài)、相互依賴的特征，在治理工具選擇與應(yīng)用上應(yīng)更加注重系統(tǒng)性。

政策設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)著力點(diǎn)的多維度與有效性

首先，轉(zhuǎn)變政策理念，促進(jìn)政策設(shè)計(jì)從綜合式轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)式。在發(fā)展初期，創(chuàng)新活動面臨著多種障礙和不足，各國政府往往通過綜合性政策試圖為創(chuàng)新發(fā)展提供一個問題解決的框架。但由于政策工具的作用維度和功能不同，政策效果并沒有實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期，甚至加劇了創(chuàng)新活動的困境。這就需要轉(zhuǎn)變政策設(shè)計(jì)理念，從不區(qū)分政策目標(biāo)或者政策對象、混在一起（“雞尾酒療法”）的理念轉(zhuǎn)向更有針對性、目標(biāo)更明確的政策（“點(diǎn)菜式”的政策），④即從綜合式政策向?qū)I(yè)式政策轉(zhuǎn)變。

其次，掌握創(chuàng)新政策著力點(diǎn)的共性特征。Atkinson和Ezell總結(jié)了國家創(chuàng)新成功的政策著力點(diǎn)的共性特征。⑤第一，創(chuàng)新政策應(yīng)關(guān)注各個行業(yè)的創(chuàng)新最大化。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，國家可以通過轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，這使決策者往往將政策著力點(diǎn)集中于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高附加值的產(chǎn)品。但近年來的研究表明，高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展對提升生產(chǎn)力和創(chuàng)新能力的作用有限，而農(nóng)業(yè)、物流和商業(yè)服務(wù)等各個行業(yè)的創(chuàng)新是主要推動力，即生產(chǎn)力的全面提升和整體創(chuàng)新才是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，創(chuàng)新的最大化需要各個行業(yè)的整體發(fā)展。第二，創(chuàng)新政策應(yīng)該支持創(chuàng)新的各個類型和不同階段。創(chuàng)新包括多個環(huán)節(jié)，高效的創(chuàng)新體系需要創(chuàng)新領(lǐng)域在創(chuàng)新價(jià)值鏈上的各個節(jié)點(diǎn)都進(jìn)行創(chuàng)新。創(chuàng)新政策應(yīng)是以一個整體的形式運(yùn)轉(zhuǎn)，覆蓋創(chuàng)新活動各個方面的政策。第三，允許顛覆式創(chuàng)新出現(xiàn)。創(chuàng)新政策要允許“破壞式創(chuàng)新”的產(chǎn)生，尤其是在新領(lǐng)域的創(chuàng)新。創(chuàng)新政策要兼顧傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)、特定行業(yè)與新興企業(yè)的并重發(fā)展，通過政策引導(dǎo)與支持，讓新興行業(yè)通過顛覆式創(chuàng)新獲取市場份額，不斷創(chuàng)新并提高生產(chǎn)力。

再次，理解創(chuàng)新主體的需求，注重政策設(shè)計(jì)的實(shí)效性。制定創(chuàng)新政策要明確政策對象的需求，使激勵與規(guī)制發(fā)揮最大作用。Engel和Shepherd對不同國家的400名商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行調(diào)查，了解商業(yè)視角對創(chuàng)新政策的需求與評價(jià)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，業(yè)界認(rèn)為原始創(chuàng)新以及與外部合作伙伴的協(xié)同創(chuàng)新是急需改善的兩個重點(diǎn)領(lǐng)域；支持未來市場的前瞻性立法、可預(yù)測的管理規(guī)范以及國際監(jiān)管的協(xié)調(diào)等政策是業(yè)界關(guān)注的重點(diǎn)；同時，業(yè)界建議制定優(yōu)化創(chuàng)新的政策、提供創(chuàng)業(yè)相關(guān)的技能培訓(xùn)、提供更大的研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施支持以及提供直接的財(cái)務(wù)支持。⑥對創(chuàng)新發(fā)展的前瞻性預(yù)測與引導(dǎo)是目前創(chuàng)新政策的薄弱環(huán)節(jié)。創(chuàng)新政策不僅僅是資源分配的問題，更應(yīng)該建立創(chuàng)新所需的框架條件，讓企業(yè)能夠在其中發(fā)揮自己的優(yōu)勢。

最后，注重科技創(chuàng)新體系的多層次性設(shè)計(jì)與發(fā)展。創(chuàng)新政策是多維度、成體系發(fā)展的，即具有整體性和系統(tǒng)性特征。創(chuàng)新政策體系要注重政府、市場、社會之間的關(guān)系，明確政府、大學(xué)與研究機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)界、公眾等參與者的角色、功能，以及在體系中所處的階段或者位置，建立統(tǒng)一的話語體系。同時，健康的政策體系應(yīng)著眼于宏觀、中觀和微觀的縱向維度，使政策體系有結(jié)構(gòu)、有深度。宏觀層面關(guān)注戰(zhàn)略制定與發(fā)展，既要走向科技前沿，也要面向民眾發(fā)展，強(qiáng)調(diào)原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新；中觀層面要結(jié)合自上而下和自下而上兩種路徑，允許創(chuàng)新體系的多元化；微觀層面要從創(chuàng)新主體的視角制定政策，即政策究竟集中在什么方向能夠產(chǎn)生更大的效益，怎么樣向更合理的方向發(fā)展。⑦

政策工具注重多樣性和組合效應(yīng)

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。創(chuàng)新治理的有效性很大程度上依賴于治理工具的選擇。為了深入推進(jìn)創(chuàng)新活動的開展，各國政府在不斷豐富、完善政策工具的種類的同時，更加注重政策工具的組合效應(yīng)。實(shí)踐證明，協(xié)調(diào)得當(dāng)、目標(biāo)明確且有配套制度的創(chuàng)新政策組合已被證實(shí)是有效工具。

創(chuàng)新領(lǐng)域的治理工具往往可以從功能和作用層面兩個維度來理解。在功能維度，可以分為規(guī)制類、經(jīng)濟(jì)類、“軟”型等治理工具。⑧規(guī)制類工具用于界定創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新過程的約束條件；經(jīng)濟(jì)類工具為創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新過程提供激勵；“軟”型工具是其他兩類的補(bǔ)充，是一種自愿型工具，如建立公私合作伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)利息共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在作用層面維度，可以分為供給—環(huán)境—需求等治理工具。⑨供給面、需求面工具分別直接對創(chuàng)新活動起到推動、拉動作用，環(huán)境面工具間接對創(chuàng)新活動起到影響作用。

在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和創(chuàng)新治理的背景下，創(chuàng)新治理工具應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出創(chuàng)新政策關(guān)注系統(tǒng)變革，兼顧鼓勵投資、提供方向的特征，即治理工具應(yīng)當(dāng)包括激勵型、規(guī)制型、引導(dǎo)型等。其中，激勵型工具強(qiáng)調(diào)對創(chuàng)新行為的直接驅(qū)動；規(guī)制型工具強(qiáng)調(diào)對創(chuàng)新行為的干預(yù)和影響，如行為準(zhǔn)則制定、制度環(huán)境建設(shè)等；引導(dǎo)型工具強(qiáng)調(diào)對創(chuàng)新行為的導(dǎo)向功能，如戰(zhàn)略方向引導(dǎo)、需求偏好塑造（綠色、低碳）等。在治理工具的選擇上，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向（聚焦直接目標(biāo)）和注重組合效應(yīng)的原則，最大限度的激勵、引導(dǎo)創(chuàng)新活動，規(guī)范創(chuàng)新行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值的統(tǒng)一。

（本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國公共政策執(zhí)行多樣性的理論與實(shí)證研究——基于制度激勵—網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分析框架”、 教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“政策執(zhí)行多樣性的影響因素及作用機(jī)理研究——以退耕還林政策為例”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：71303020、13YJC630006）

注釋

①Designing Innovation Policy for Transformative Change， www.sussex.ac.uk/spru.

②J. Schot， Moving Innovation Policy from a Competition to a Transformative Change Agenda， 2015-4-23.

③薛瀾：《頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第4期。

④薛瀾：《科學(xué)政策、技術(shù)政策、創(chuàng)新政策的聯(lián)系及演變》，科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)專題研討會，2013年10月29日。

⑤⑥The Global Innovation Index 2015： Effective Innovation Policies for Development. http：//www.wipo.int/publications/en/details.jsp？id=3978&plang=EN.

⑦顧淑林：《科技與創(chuàng)新政策體系：理論認(rèn)識與分析框架》，科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)專題研討會，2013年10月29日。

⑧S. Borrás， C. Edquist， "The Choice of Innovation Policy Instruments，" Technological Forecasting&Social Change， 2013 （8）， pp. 1513-1522.

⑨蘇竣：《公共科技政策導(dǎo)論》，北京：科學(xué)出版社，2014年。

責(zé)編 / 鄭韶武