財政分權對中國經濟產業(yè)結構的影響

張芬

（北京大學，北京100871）

財政分權對中國經濟產業(yè)結構的影響

張芬

（北京大學，北京100871）

內容提要：本文通過1999年-2010年中國的經濟數(shù)據(jù)，討論了在官員GDP政績考核機制和錦標賽晉升機制下，財政分權程度對產業(yè)結構的影響，得出結論：從產業(yè)結構變化來看，財政分權程度越低，以工業(yè)和建筑業(yè)為代表的第二產業(yè)增長速度越快。本文的結果對我國現(xiàn)階段通過簡政放權、優(yōu)化產業(yè)結構方式，促進經濟增長提供數(shù)據(jù)支持，具有重要的現(xiàn)實意義。

財政分權地方政府行為產業(yè)結構

一、引言

1994年中國開始實行的分稅制改變了原有“財政包干”的財政制度。地方政府與中央政府之間財政收入和支出出現(xiàn)了不對等的情況，形成了財政的“二元格局”（周飛舟，2006）。在地方政府以GDP為標準的考核機制和錦標賽的官員晉升機制下，地方政府行為產生了一系列變化，這對中國的經濟增長和產業(yè)結構都產生了重要的影響。

從財政收入的角度來看，在分稅制之后，優(yōu)先發(fā)展的對象轉變?yōu)槟芙o地方財政創(chuàng)收的行業(yè)（周飛舟，2006）。財政收入除了稅收之外，地方政府還存在著預算外收入①從2011年起預算外資金全部納入預算內管理。原來預算外資金中占絕對比重的土地出讓金劃入政府性基金中。，例如罰沒收入、土地出讓收入、發(fā)債收入等。努力發(fā)展預算外收入也是地方政府在分稅制財政制度下進行“財政開源”的重要方式（王文劍和覃成林，2008）。從財政支出的角度來看，在委托代理的條件下，地方政府預算外支出也會重點支持能夠提升政績或者尋租的行業(yè)。從20年的經驗來看，我國的經濟增長從發(fā)展地方企業(yè)轉向了房地產和建筑行業(yè)，這種產業(yè)結構的變化與分稅制改革存在著重要聯(lián)系（周飛舟，2006）。深入地討論財政分權與產業(yè)結構的變化對現(xiàn)階段財政改革具有重要的意義，這是本文研究的第一個出發(fā)點。

從學術研究的角度來看，現(xiàn)有的研究集中討論財政分權與經濟增長之間的關系。中央集權下的中國與聯(lián)邦體制下的美國地方政府的行為具有較大的區(qū)別，財政分權對產業(yè)結構會產生不同的影響，進而對經濟增長的方式影響也是不同的。但是，現(xiàn)有文獻關于財政分權對產業(yè)結構影響的研究并不多，這也是本文研究的第二個出發(fā)點。

本文采用1999年-2010年中國經濟數(shù)據(jù)討論了在官員GDP政績考核機制和錦標賽晉升機制下，財政分權與產業(yè)結構的影響，結果發(fā)現(xiàn)：從產業(yè)結構變化來看，財政分權程度越低，以工業(yè)和建筑業(yè)為代表的第二產業(yè)增長速度越快。

本文的研究結果具有如下三方面的意義：第一，系統(tǒng)地總結了分稅制對我國產業(yè)結構的影響，幫助我們從政治經濟學的角度理解財政制度對中央集權型經濟體的影響。第二，為我國現(xiàn)階段通過簡政放權、優(yōu)化產業(yè)結構的方式促進經濟增長提供了一定的參考。

本文的結構安排如下：第二部分是分稅制對產業(yè)結構影響的經驗分析，第三部分是檢驗財政分權與產業(yè)結構之間的關系，第四部分是結論。

二、分稅制對產業(yè)結構影響的經驗分析

分稅制改革對中國經濟增長方式、經濟結構、公共產品和服務提供的數(shù)量和質量等眾多方面產生了重要影響。由于本文主要討論分稅制改革對經濟產業(yè)結構的影響，因此這里只分析分稅制與中國產業(yè)結構之間的關系。

分稅制改革中規(guī)定了中央和地方政府共享企業(yè)的增值稅，中央占75%，地方占25%，并且稅收不再考慮企業(yè)所屬關系。在交稅的方式上，增值稅由國稅系統(tǒng)進行征收，中央通過返還的方式將地方部分予以返還。由于企業(yè)增值稅大部分由中央政府享有，地方政府積極性受到很大影響，地方政府的財政收入開始依靠營業(yè)稅為代表的其他稅種，營業(yè)稅占比在地方財政收入中也逐步提高。而營業(yè)稅中，建筑業(yè)成為貢獻的主要行業(yè)。因此，地方政府將建筑業(yè)作為發(fā)展的重點就成為分稅制改革后的重要特征。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，地方政府2002年以來熱衷土地開發(fā)、基礎設施建設投資和房地產行業(yè)投資，獲得財稅收入是其中最重要的動力之一。

除了預算內稅收分享的變化之外，預算外資金完全由地方政府支配，由此使得預算外收入成為地方政府的重要收入來源。根據(jù)2011年《中國財政年鑒》統(tǒng)計，2010年土地出讓金收入相當于一般預算收入的67.6%，占預算外收入的83.9%以上，是地方政府預算外收入的主要渠道。依靠土地獲得預算外資金收入成為分稅制改革后地方財政的另一個顯著特征，房地產行業(yè)也成為地方政府扶持的重點產業(yè)。

圖1中呈現(xiàn)了1999年-2010年三個產業(yè)的占比和增速情況。從產業(yè)占比來看，第二產業(yè)（工業(yè)和建筑業(yè)）在三個產業(yè)中最高。從增速情況來看，1999年-2001年，第二產業(yè)增速與第三產業(yè)接近，都在10%左右；在2001年之后，第二產業(yè)的增速顯著高于第三產業(yè)，到2007年達到16%左右，雖然在2008年-2009年金融危機期間下降到12%左右，但是仍然高于第三產業(yè)，并且在2010年之后恢復到16%左右的增長速度。

圖1　1999年-2010年全國三大產業(yè)占比和增長速度示意圖

三、財政分權與產業(yè)結構變化的檢驗

（一）描述性統(tǒng)計分析

本文選擇了1999年-2010年中國各省市和自治區(qū)的經濟數(shù)據(jù)對財政分權制度和產業(yè)結構的變化進行檢驗，數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫和CSMAR數(shù)據(jù)庫。本文在表1中對重要變量進行描述性統(tǒng)計。

表1的第1-3行GDP1_Rate-GDP3_Rate是三大產業(yè)的增長速度。從均值來看，第二產業(yè)的平均增長速度達到13.81%，高于第三產業(yè)的11.61%，除了最小值①最小值1.90%是西藏自治區(qū)1999年第二產業(yè)的增長速度。外，25%分位數(shù)、中位數(shù)、75%分位數(shù)和最大值均高于第三產業(yè)，也高于第一產業(yè)的增長速度。這個結果與圖1的結論一致。

表1的第4行GRAP是地方政府預算外收入與預算內收入的比值。根據(jù)陳亢等（2002）、王文劍和覃成林（2008）等文獻的論述，GRAP可以衡量地方政府對地方經濟的“攫取程度”。本文也用GRAP反映地方政府行為的變量，GRAP越高，地方政府對地區(qū)經濟“攫取程度”就越大。

表1的第5行到第11行是財政分權程度的度量。參照張芬等（2014）的結果，本文選擇地方財政收入占比（RR）、人均預算內外財政總收入指標（DCper，all1）、人均預算內本級財政收入指標（DCper，rev）作為財政收入分權的度量；選擇地方財政支出占比（ER）、預算內本級財政支出平均指標（DCper，ave）、人均扣除凈轉移支付財政支出指標（DCper，net）和扣除凈轉移支付財政支出指標（DCnet）作為財政支出分權的度量，指標的計算和比較方法可以參考張芬等（2014）。無論是財政收入分權指標還是財政支出分權指標，指標的值越大，財政分權程度越高。

表1　描述性統(tǒng)計分析

表1的第12行和第13行是參照干春暉（2011）的方法計算產業(yè)結構合理化的指標，他們的計算方法是這兩個指標的計算中，Yi是第i個部門的產出，Li是第i個部門的勞動投入。在經濟均衡的狀態(tài)下，產業(yè)結構和就業(yè)結構是耦合的，每個部門勞動產出率是相同的，從而E=0和TL=0。產業(yè)結構不合理，就會導致產業(yè)結構和就業(yè)結構出現(xiàn)偏離，E和TL值就會變大。在表1中，E的均值為2.27大于0，這說明中國產業(yè)結構存在著偏離。而且我們注意到E和TL最大值大約都是最小值的6倍，這說明地區(qū)之間產業(yè)結構偏離的差異巨大。表1的第14行和15行是產業(yè)結構高級化的指標?，F(xiàn)有國際文獻通常采用非農業(yè)產值與農業(yè)產值之比作為產業(yè)結構高級化的度量。干春暉（2011）指出，在信息技術的推動下，產業(yè)結構服務化是現(xiàn)階段經濟高級化的另一個特征，傳統(tǒng)國際文獻的度量方法不能反映這種變化趨勢，而這種特征在2000年以后表現(xiàn)的更加明顯。因此，本文采用第三產業(yè)產值和第二產業(yè)產值之比TS_lev作為產業(yè)結構高級化的第一個度量指標。吳敬璉（2008）提出第三產業(yè)增長率高于第二產業(yè)增長率也是產業(yè)結構高級化的特征，本文采用TS_speed作為產業(yè)結構高級化的第二個指標。在表1的描述性統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)，TS_lev和TS_speed的均值為0.9和0.92，最小值與最大值之間存在著6.5倍（TS_lev）和18.4倍（TS_speed）的差距。這意味著中國地區(qū)間產業(yè)結構高級化的程度也不同。

（二）地方政府行為的檢驗

分稅制改革后，地方政府不能再通過地方企業(yè)上交利潤和紅利留存來獲得財政收入，主要轉向營業(yè)稅和其他稅收收入、以土地出讓收入為代表的預算外收入來獲取收入。如果地方財政收入分權程度越低，地方政府通過這兩條途徑獲取財政收入的動力也越強。參照王文劍和覃成林（2008）的做法，本文采用如下模型來檢驗地方政府的行為：

在（1）式中GRAP是政府預算外收入與預算內收入之比，用于反映分稅制改革后地方政府獲得財政收入的行為。在分稅制改革后，營業(yè)稅是地方政府拓展收入的重要渠道，由于這部分收入在預算內，受到中央政府的嚴格監(jiān)督，因此地方政府著力開辟預算外收入來源。預算外收入與預算內收入之比能更準確反映地方政府的行為，本文用它作為地方政府的收入結構指標。

FinDiscen是財政分權程度指標。財政分權存在著財政收入分權和財政支出分權兩類。王文劍和覃成林（2008）認為，地方政府并沒有制定稅種和稅率的權力，財政收入分權指標不能反映出這種權力的缺失。除了上述原因外，從計量的角度來看，采用GRAP與財政收入分權指標具有高度的相關性，并且與控制變量地方政府財政收入自治率（ZJL）具有高度的共線性，因此本文與王文劍和覃成林（2008）選用的指標一致，采用財政支出指標來檢驗地方政府行為。我們需要關注的是系數(shù)β1的符號：如果地方政府財政分權程度越低，地方政府從預算外獲取財政收入的占比越高，即β1＜0。

模型（1）的估計還選擇了國有企業(yè)職工就業(yè)比例（SOU），非農業(yè)人口比例（POP）和地方政府收入自治率（ZJL）作為控制變量。在模型的設定上，本文為了避免內生性問題，將所有解釋變量滯后一期①(1)式所有的變量均具有平穩(wěn)性，在短時間內不會發(fā)生太大變化，因此可以滯后一期，在保證較高相關性的條件下還可以避免內生性問題。，采用面板數(shù)據(jù)（Panel Data）的固定效應模型（Fixed Effect）對（1）式進行估計，估計結果在表2中。

表2的Model1-Model4是GRAP與財政分權指標的單變量回歸。我們發(fā)現(xiàn)ER、DCper，ave、DCper，net、DCnet的回歸系數(shù)均為負，除了DCper，net不顯著之外，其他系數(shù)均在1%的顯著性水平下顯著。加入三個控制變量后，財政分權指標的符號和顯著性水平仍然不會發(fā)生變化，即β1＜0，結果與預期相同，也與王文劍和覃成林（2008）的結果相同。

（三）財政分權與產業(yè)結構變化的關系

在表2中，本文驗證了在財政分權制度下，地方政府會通過營業(yè)稅收入、預算外收入等方式來擴大地方政府收入。三大產業(yè)中，對營業(yè)稅貢獻最大的是建筑業(yè)（第二產業(yè)），預算外收入中土地出讓金占比最高，達到83.9%（2010年財政收入）。因此，第二產業(yè)是地方政府發(fā)展的重點。因此，我們推斷，財政分權程度越低，第二產業(yè)增速越高。

本文采用模型（2）來驗證產業(yè)結構變化與財政分權之間的關系：

其中GDP（k）_Ratei,t是第i省第t年第k產業(yè)的增長率，F(xiàn)inDiscen表示財政分權指標，包含財政收入分權和財政支出分權兩大類，Invest表示投資比率，Nx表示凈出口占比，SOU表示國有企業(yè)中的就業(yè)人數(shù)占比。根據(jù)我們的推斷，第二產業(yè)增長率GDP（2）_Ratei,t與FinDiscen的關系為負，即β1＜0。

表2　財政分權與地方政府行為檢驗

在表3和表4中，本文研究了第二產業(yè)（Panel A）和第三產業(yè)（Panel B）增速與財政分權的關系。在PanelA中我們發(fā)現(xiàn)，無論是財政收入分權指標還是財政支出分權指標，它們的回歸系數(shù)均為負，并且在1%的顯著性水平下顯著。這個結果與本文“財政分權程度越低，第二產業(yè)增速越快”的預期一致。結合表2的結果，我們可以推斷：地方政府為了擴大地方財政收入，將經濟發(fā)展的重點放到了第二產業(yè)上。與PanelA形成顯著對比的是Panel B中財政分權指標的表現(xiàn)：除了DCper，ave和DCper，all1在10%的顯著性水平下顯著外，其他財政分權的變量并不顯著，而且符號不穩(wěn)定。從擬合程度上來看，Model8-Model14的擬合程度也低于PanelA中的擬合水平。因此，財政分權水平對第三產業(yè)的發(fā)展沒有影響。

表2、表3、表4的結果表明，分稅制改革后，地方政府為了擴大財政收入來源，將第二產業(yè)尤其是建筑業(yè)作為新的扶持目標，提升了第二產業(yè)增長速度和占比，這是分稅制改革帶來的產業(yè)結構的重要變化。

四、結論

本文采用1999年-2010年中國經濟數(shù)據(jù)討論了在官員GDP政績考核機制和錦標賽晉升機制下，財政分權與產業(yè)結構的影響，結果發(fā)現(xiàn)：從產業(yè)結構變化來看，財政分權程度越低，以工業(yè)和建筑業(yè)為代表的第二產業(yè)增長速度越快。

本文從產業(yè)結構的角度進一步揭示財政分權與經濟結構優(yōu)化呈現(xiàn)負相關的原因：在地方政府的政治激勵和官員晉升錦標賽制度下，分稅制改革帶來的不對稱的財政分權導致地方政府通過發(fā)展建筑業(yè)和土地城鎮(zhèn)化等方式來獲得財政收入，對產業(yè)結構合理化和效率提升起到了阻礙作用。

表3　財政分權與第二產業(yè)增速的關系

表4　財政分權與第三產業(yè)增速的關系

本文較系統(tǒng)地總結了分稅制對我國產業(yè)結構的影響，有助于我們從政治經濟學的角度理解財政制度對中央集權型經濟體的影響。分析結果為我國現(xiàn)階段通過簡政放權、優(yōu)化產業(yè)結構、改變地方政府問責制和晉升方式來促進經濟增長提供了學術研究的佐證，具有一定的現(xiàn)實意義。

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【責任編輯連家明】

F812

A

1672-9544（2016）05-0076-07

2016-03-03

張芬，光華管理學院在站博士后，講師，研究方向為地方政府行為。