政府預(yù)算的銜接性：理論探索、實(shí)踐與反思

唐仲　張繪

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京100142）

政府預(yù)算的銜接性：理論探索、實(shí)踐與反思

唐仲?gòu)埨L

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京100142）

內(nèi)容提要：預(yù)算的銜接性是預(yù)算研究中的重要問題。本文首先對(duì)“四本預(yù)算”的目標(biāo)、定位和范圍進(jìn)行了梳理，分析了預(yù)算保持相互銜接的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，以2015年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告為例，總結(jié)了現(xiàn)有政府預(yù)算體系下形成的五組銜接關(guān)系。目前在預(yù)算銜接性方面存在的問題包括：政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算銜接不明，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益多個(gè)“帳套”、預(yù)算支出重疊，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算公開不足。相應(yīng)的改革思路在于進(jìn)一步清理規(guī)范政府性基金，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍并重新界定其支出，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制工作。

政府預(yù)算預(yù)算報(bào)告預(yù)算銜接性

一、引言

簡(jiǎn)單來說，政府預(yù)算就是政府的基本收支計(jì)劃。而政府預(yù)算報(bào)告，則是各級(jí)政府財(cái)政部門的行政首長(zhǎng)向同級(jí)人民代表大會(huì)提交的關(guān)于上一財(cái)政年度預(yù)算執(zhí)行情況和本財(cái)政年度預(yù)算安排草案的報(bào)告（馬蔡琛，2002）。如2015年3月在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉向各位代表提交的《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。我國(guó)的政府預(yù)算報(bào)告由兩部分組成，一是預(yù)算執(zhí)行情況表和預(yù)算表（草案）；二是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案的說明。其中，預(yù)算表（草案）是預(yù)算報(bào)告的核心部分，也是各級(jí)人民代表大會(huì)重點(diǎn)審議的內(nèi)容。

本文研究探討的政府預(yù)算的銜接性，是指不同預(yù)算間的收支關(guān)系和對(duì)接關(guān)系。這種關(guān)系在預(yù)算報(bào)表中則體現(xiàn)為不同預(yù)算報(bào)表之間的相互對(duì)應(yīng)，也就是本文所說的預(yù)算報(bào)告的銜接性。通常，學(xué)者們將政府預(yù)算之間內(nèi)容、結(jié)構(gòu)以及相互關(guān)系的規(guī)定和安排概括為政府預(yù)算體系問題。所以，政府預(yù)算的銜接性問題可以看作是政府預(yù)算體系問題中一個(gè)重要的子問題。

需要明確的是，政府預(yù)算由不同的預(yù)算組成是產(chǎn)生預(yù)算銜接性問題的前提。在比較普遍的政府預(yù)算就是單一預(yù)算（通常是公共預(yù)算）的情形下，比如美國(guó)、日本、英國(guó)等，并不存在本文所探討的預(yù)算銜接性問題。在這個(gè)意義上，政府預(yù)算的銜接性問題是個(gè)具有特殊性的問題。在我國(guó)，政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，也就是我們通常所說的“四本預(yù)算”。所以，我國(guó)預(yù)算的銜接性是這四本預(yù)算相互間的收支關(guān)系而形成的對(duì)接關(guān)系。

以往關(guān)于政府預(yù)算體系的研究，大多是結(jié)合中國(guó)政府預(yù)算實(shí)踐的現(xiàn)狀及問題，提出相關(guān)的改革建議，如趙福昌、李成威（2014），孫繼華（2011）等。另外，不少學(xué)者在研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)會(huì)涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系問題，如叢樹海和呂建永（2001）、萬瑩（2003）、文宗瑜和劉玉廷（2013）等。楊敏、許大華等（2009）從基礎(chǔ)法律關(guān)系出發(fā)，研究了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系；李麗琴（2009）認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算都應(yīng)該以公共財(cái)政為目標(biāo)導(dǎo)向，保持相互補(bǔ)充與銜接；文宗瑜、劉微（2008）則詳細(xì)分析了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算如何對(duì)接的問題。本文試圖從橫向的維度對(duì)政府預(yù)算體系進(jìn)行剖析，相對(duì)全面地探討政府預(yù)算不同組成部分的銜接關(guān)系及其在預(yù)算報(bào)告中的體現(xiàn)，并嘗試提出改善預(yù)算編制方面管理效率的改革思路。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分對(duì)“四本預(yù)算”的定位、目標(biāo)與范圍進(jìn)行梳理；第三部分探討不同預(yù)算保持相互銜接的依據(jù)；第四部分以2015年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告為例，對(duì)預(yù)算報(bào)告的銜接關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)分析；第五部分指出現(xiàn)有政府預(yù)算體系在預(yù)算銜接性方面存在的問題；最后提出相應(yīng)的改革思路。

二、“四本預(yù)算”：目標(biāo)、定位與范圍

在政府預(yù)算理論中，預(yù)算目標(biāo)是預(yù)算試圖達(dá)到的目的，預(yù)算定位是某個(gè)預(yù)算在預(yù)算體系中的位次，預(yù)算范圍則是預(yù)算收入的來源和由預(yù)算目標(biāo)所界定的支出范圍。通常來說，預(yù)算的目標(biāo)、定位與范圍是直接由預(yù)算相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)定的。也有學(xué)者對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了相關(guān)的理論探討。鄧子基（2005）曾提出，社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政本質(zhì)內(nèi)含著“一體五重”①“一體五重”指的是：一個(gè)主體(國(guó)家或政府)；兩種身份(行政行使者、國(guó)有資產(chǎn)所有者)；兩種權(quán)力(政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力)；兩種職能(社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理)；兩種分配形式(稅收、國(guó)有資產(chǎn)收益)；兩種分配關(guān)系(稅收征納、利潤(rùn)上繳)。的關(guān)系，這構(gòu)成了公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“雙元結(jié)構(gòu)”的理論基礎(chǔ)，以該理論為指導(dǎo)所構(gòu)建的政府預(yù)算具有“一體兩翼”②財(cái)政是“母體”，稅務(wù)與國(guó)資是與母體不可分割的“兩翼”。的框架。

（一）一般公共預(yù)算

根據(jù)新預(yù)算法，一般公共預(yù)算的預(yù)算目標(biāo)是“保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)”。無論理論還是實(shí)踐都支持將一般公共預(yù)算作為政府預(yù)算體系中的主體預(yù)算，至少是“雙元結(jié)構(gòu)”中的“一元”（鄧子基，2005）。一般公共預(yù)算憑借的是行政權(quán)力，建立在稅收法律關(guān)系以及收費(fèi)法律關(guān)系基礎(chǔ)之上（楊敏、許大華等，2009），主要的收入來源是稅收和收費(fèi)。其支出范圍體現(xiàn)了政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的職能，典型的支出項(xiàng)目包括國(guó)防支出、外交支出、一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、教育支出、社會(huì)保障支出等，集中在公共產(chǎn)品/公共服務(wù)領(lǐng)域。建立在市場(chǎng)失靈理論和公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的公共財(cái)政理論為一般公共預(yù)算奠定了堅(jiān)實(shí)的理論支撐，世界范圍內(nèi)各國(guó)政府普遍建立了公共預(yù)算。

（二）政府性基金預(yù)算

政府性基金預(yù)算的預(yù)算目標(biāo)是“支持特定公共事業(yè)的發(fā)展”。③新預(yù)算法：“政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算?！痹撃繕?biāo)具有相當(dāng)?shù)哪：?，這種模糊性也導(dǎo)致其在預(yù)算體系中定位的不清晰。從實(shí)踐來看，政府性基金預(yù)算的產(chǎn)生與加強(qiáng)預(yù)算外收入管理和稅費(fèi)制度改革有著密切的關(guān)系。1996年發(fā)布的《政府性基金預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)字（1996）435號(hào)）就是以國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)（1996）29號(hào)）為根據(jù)。2002年7月起，所有的政府性基金納入預(yù)算管理范圍。政府性基金預(yù)算的支出取決于特定的公共事業(yè)，其收入來源于“向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金”④同上。。其預(yù)算編制和管理相對(duì)繁雜，不同的基金項(xiàng)目差異較大，管理總原則要求“先收后支，專款專用”⑤《政府性基金預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)字(1996)435號(hào))。，在預(yù)算實(shí)踐中中央和地方的情況也有所不同。

表1　“四本預(yù)算”的目標(biāo)、定位與范圍

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)國(guó)有資本收益做出支出安排的收支預(yù)算?！雹俳?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，目的在于“增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國(guó)有企業(yè)收入分配制度，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國(guó)有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題”。②《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》(國(guó)發(fā)[2007]26號(hào))。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在我國(guó)預(yù)算體系中占有重要地位，它是“雙元結(jié)構(gòu)”中的“一元”（鄧子基，2005）。③文宗瑜、劉微(2008)認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該附屬于一般公共預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體現(xiàn)的是國(guó)有資本收益收取法律關(guān)系，政府以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份分配國(guó)有資產(chǎn)收益。（楊敏、許大華等，2009）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出主要包括資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出三大類。其中，費(fèi)用性支出主要用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本，在必要時(shí)其他支出可部分用于社會(huì)保障。④《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》(國(guó)發(fā)[2007]26號(hào))。201505/t20150508_1229044.html。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算

“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算?！雹菀娦骂A(yù)算法。預(yù)算目的在于“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金收支行為，明確政府責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。⑥《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》(國(guó)發(fā)[2010]2號(hào))。該預(yù)算在我國(guó)預(yù)算體系中有著特殊的地位，具有鮮明的問題導(dǎo)向，很大程度是為了解決社?；饸v史缺口的問題而產(chǎn)生。隨著中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化以及越來越明顯的老齡化趨勢(shì)，社會(huì)保障問題日益成為政府關(guān)注的重點(diǎn)問題，相應(yīng)地社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的地位也將不斷提升。

“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡。”⑦同上。根據(jù)《2015年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算情況》⑧見財(cái)政部網(wǎng)站，http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算包括：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等。其收入來源主要有“社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金”。⑨見新預(yù)算法。

對(duì)以上“四本預(yù)算”的目標(biāo)、定位與范圍的總結(jié)見表1。

三、預(yù)算相互銜接的依據(jù)

在政府預(yù)算“一分為四”的體系中，不同的預(yù)算都受公共財(cái)政理論的指導(dǎo)，預(yù)算之間保持相互聯(lián)系和銜接符合我國(guó)預(yù)算管理制度改革的價(jià)值追求。預(yù)算面臨的“有余有缺”的現(xiàn)實(shí)使得政府預(yù)算保持銜接成為預(yù)算邏輯性的內(nèi)在要求。預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定則直接為這種預(yù)算實(shí)踐提供了依據(jù)。

（一）公共財(cái)政理論的指導(dǎo)

一般公共預(yù)算是直接以公共財(cái)政理論為指導(dǎo)的政府預(yù)算，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算雖然并不是完全以公共財(cái)政理論作為理論支撐，但都屬于“公共財(cái)政基本框架”。特別是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，其公共財(cái)政屬性尤為明顯。1998年中央決策層做出“逐步建立公共財(cái)政基本框架”的重大決定，公共財(cái)政體制是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)的，而“四本預(yù)算”都是在公共財(cái)政的框架下逐步建立健全的。公共財(cái)政的目的是為了滿足公共需要，作為公共財(cái)政框架有機(jī)組成部分的“四本預(yù)算”顯然也要服務(wù)于這一目的。為滿足公共需要，保持預(yù)算的相互銜接——特別是政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他預(yù)算的銜接——是必要的。

（二）現(xiàn)代預(yù)算制度的追求

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。財(cái)政這一新定位的確定，要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度?，F(xiàn)代財(cái)政制度包括全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。②見樓繼偉：《深化財(cái)稅體制改革建立現(xiàn)代財(cái)政制度》。http://www. qstheory.cn/dukan/qs/2014-10/16/c_1112805189.htm。作為現(xiàn)代財(cái)政制度的題中之義，現(xiàn)代預(yù)算制度的價(jià)值追求是“全面規(guī)范、公開透明”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和新預(yù)算法也確定了這一改革的總方向。

在四本預(yù)算構(gòu)成的有機(jī)整體中，保持預(yù)算之間的相互銜接可以更全面規(guī)范地反映預(yù)算的整體收入來源和預(yù)算資金的合理分配情況，符合我國(guó)預(yù)算制度的價(jià)值追求。

（三）預(yù)算邏輯的內(nèi)在要求

在預(yù)算體系中，不同預(yù)算面臨的收支狀況也不相同。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的支出壓力大、剛性大，長(zhǎng)期來看存在收支缺口。相關(guān)法律要求社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算遵循“收支平衡，留有結(jié)余”的基本原則③根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》(國(guó)發(fā)[2010]2號(hào))。。政府性基金預(yù)算，其管理總原則要求先收后支，?？顚Ｓ茫陬A(yù)算上按基金項(xiàng)目編制，自求平衡，從而做到以收定支。④根據(jù)新預(yù)算法和《政府性基金預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)字(1996)435號(hào))。這種對(duì)預(yù)算平衡的法律規(guī)定以及“有余有缺”的現(xiàn)實(shí)狀況要求預(yù)算之間相互統(tǒng)籌調(diào)劑，在預(yù)算收支中形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而形成預(yù)算的銜接關(guān)系。

另外，政府預(yù)算應(yīng)具備的可理解性也要求預(yù)算保持相互銜接。所謂可理解性，是指對(duì)于那些對(duì)政府及其活動(dòng)具有一定的知識(shí)并愿意去研究的信息使用者來說，政府預(yù)算報(bào)告所提供的信息是可理解的。在“四本預(yù)算”構(gòu)成的預(yù)算體系下，如果不保持預(yù)算之間相互銜接，要讓使用者理解預(yù)算報(bào)告顯然是不可能的。

（四）預(yù)算法律法規(guī)的規(guī)定

我國(guó)的預(yù)算相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章要求預(yù)算保持相互銜接。新預(yù)算法第五條明確規(guī)定：“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！边@是對(duì)預(yù)算銜接性的總要求。

具體而言，《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》（國(guó)發(fā)［2007］26號(hào)）規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要堅(jiān)持相對(duì)獨(dú)立，相互銜接的原則?！凹缺３謬?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又保持與一般公共預(yù)算的相互銜接?！薄捌渌С觥痹诒匾獣r(shí)，可部分用于社會(huì)保障等支出。新預(yù)算法則要求：“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算?！?/p>

《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》（國(guó)發(fā)［2010］2號(hào)）要求社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算堅(jiān)持“相對(duì)獨(dú)立，有機(jī)銜接”的指導(dǎo)思想和原則?！霸陬A(yù)算體系中，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算單獨(dú)編報(bào)，與公共財(cái)政預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立、有機(jī)銜接。社會(huì)保險(xiǎn)基金不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算，公共財(cái)政預(yù)算可補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金?！痹诰幹品椒ㄉ?，要求“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支、財(cái)政收支等情況，合理安排本級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出?！绷硗猓骂A(yù)算法直接將一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金列為社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入來源。

四、預(yù)算報(bào)告的銜接關(guān)系

根據(jù)前面的分析，我國(guó)政府預(yù)算形成了五組銜接關(guān)系，分別是：（1）一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接；（2）政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接；（3）政府性基金預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接；（4）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接；（5）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接。

在預(yù)算編制方面，預(yù)算的銜接性大致可以分為“預(yù)算報(bào)表——政府收支分類科目——財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)科目”三個(gè)層次。其中，最為關(guān)鍵的是政府收支分類科目這一層次，因?yàn)樨?cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)科目的設(shè)置以政府收支分類科目為主要依據(jù)，必須與政府收支分類科目相適應(yīng)。另一方面，政府收支分類科目也是各部門、各單位編制部門預(yù)算草案的依據(jù)。①新預(yù)算法第三十二條規(guī)定：“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案?！?/p>

2007年我國(guó)進(jìn)行了政府收支分類改革，改革后，政府收支分類體系分為“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經(jīng)濟(jì)分類”三大類。其中，收入分為類、款、項(xiàng)、目；支出按其功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款。根據(jù)新預(yù)算法，報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。

本部分以2015年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告為例②相關(guān)資料來自于財(cái)政部網(wǎng)站，http://yss.mof.gov.cn/2015czys/index. htm。，詳細(xì)分析政府預(yù)算在報(bào)表（草案）和政府收支分類科目?jī)蓚€(gè)層次的銜接性。

（一）一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接

《2015年中央本級(jí)支出預(yù)算表》中第八類“社會(huì)保障和就業(yè)支出”下“財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”款“財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”項(xiàng)2015年預(yù)算數(shù)為117.93億元，2014年的執(zhí)行數(shù)則為102.77億元。這117.93億元構(gòu)成全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入中財(cái)政補(bǔ)貼收入的一部分。

另外，該表第八類“社會(huì)保障和就業(yè)支出”下“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”款“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”項(xiàng)，2015年預(yù)算數(shù)為200億元，為財(cái)政性撥入全國(guó)社保基金資金。雖然這部分資金不直接構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算收入，但是因?yàn)槿珖?guó)社會(huì)保障基金的性質(zhì)是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，根據(jù)財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部共同下達(dá)的指令和確定的方式，基金理事會(huì)可以撥出資金用于補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，所以這部分資金構(gòu)成一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的間接銜接關(guān)系。

相應(yīng)地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“20803”款“財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”③政府收支分類科目編號(hào)，支出在按其功能分類細(xì)分為類、款、項(xiàng)的情況下，支出功能分類科目的最底層科目由7個(gè)數(shù)字構(gòu)成，如“2080301”是“財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助”，“201”是類編碼，“03”是款編碼，“01”是項(xiàng)編碼。；“20804”款“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”“02”項(xiàng)“用公共財(cái)政預(yù)算補(bǔ)充基金”；“23008”款“調(diào)出資金”“01”項(xiàng)“公共財(cái)政預(yù)算調(diào)出資金”。（2）支出經(jīng)濟(jì)分類科目：“305”類“轉(zhuǎn)移性支出”；“399”類“其他支出”“03”款“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”。（3）收入分類科目：主要是“10201”款“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入”“02”項(xiàng)“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼收入”；“11009”款“調(diào)入資金”“01”項(xiàng)“公共財(cái)政預(yù)算調(diào)入資金”。

（二）政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接

在當(dāng)年的中央和地方財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算并沒有明顯的銜接關(guān)系，而是提出對(duì)政府性基金預(yù)算部分項(xiàng)目的改革。報(bào)告提出將“地方教育附加等11項(xiàng)基金收支列入一般公共預(yù)算”，其中涉及中央財(cái)政預(yù)算的政府性基金包括文化建設(shè)事業(yè)費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、中央水利建設(shè)基金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、船舶港務(wù)費(fèi)、長(zhǎng)江口航道維護(hù)費(fèi)等6項(xiàng)。

相應(yīng)地，在收入分類科目中，將相關(guān)的6項(xiàng)基金涉及的項(xiàng)從“10301”款“政府性基金收入”下刪除，在“10302”“專項(xiàng)收入”、“10304”“行政事業(yè)性收費(fèi)收入”等款下新增相關(guān)項(xiàng)。在支出功能分類科目中刪除相應(yīng)的項(xiàng)。①具體的政府收支分類科目修訂前后對(duì)照情況見《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》(財(cái)預(yù)[2014]368號(hào))。

（三）政府性基金預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接

在《2015年年中央本級(jí)政府性基金支出預(yù)算表》第十三類“彩票公益金安排的支出”下“用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金的彩票公益金支出”款2015年預(yù)算數(shù)為327.34億元，2014年的執(zhí)行數(shù)則為269.81億元。這327.34億元構(gòu)成財(cái)政性撥入全國(guó)社?；鹳Y金，屬于政府性基金預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的間接銜接關(guān)系。

相應(yīng)地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“22960”款“彩票公益金安排的支出”“01”項(xiàng)“用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金的彩票公益金支出”。（2）支出經(jīng)濟(jì)分類科目：“399”類“其他支出”“03”款“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”。

（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接

《2015年中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算表》第九類“轉(zhuǎn)移性支出”下“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金”款2015年預(yù)算數(shù)為230億元，2014年的執(zhí)行數(shù)則為184億元。這230億元構(gòu)成《2015年中央一般公共預(yù)算收入預(yù)算表》中“非稅收入”類“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入”款2015年預(yù)算數(shù)（2485億元）的一部分。

相應(yīng)地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“23008”款“調(diào)出資金”“03”項(xiàng)“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金”。（2）支出經(jīng)濟(jì)分類科目：“305”類“轉(zhuǎn)移性支出”。（3）收入分類科目：“10306”款“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入”。

（五）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接

《2015年中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算表》第三類“社會(huì)保障和就業(yè)支出”下“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社?；鹬С觥笨?015年預(yù)算數(shù)為11.36億元，2014年的執(zhí)行數(shù)則為21.58億元。這11.36億元構(gòu)成財(cái)政性撥入全國(guó)社?；鹳Y金，屬于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的間接銜接關(guān)系。

相應(yīng)地，在政府收支分類科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分類科目：“20804”款“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”“51”項(xiàng)“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社?；鹬С觥?。（2）支出經(jīng)濟(jì)分類科目：“399”類“其他支出”“03”款“補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金”。

概括起來，在我國(guó)目前的政府預(yù)算體系下，形成了五組銜接關(guān)系，第一類銜接關(guān)系體現(xiàn)為政府收支分類科目的直接對(duì)應(yīng)，第二類則體現(xiàn)為間接的銜接關(guān)系，主要是通過全國(guó)社會(huì)保障基金來實(shí)現(xiàn)的。政府預(yù)算之間具體的銜接關(guān)系見圖1。

圖1　我國(guó)政府預(yù)算的銜接關(guān)系

現(xiàn)有政府預(yù)算體系下，預(yù)算銜接性存在的問題主要集中在兩本預(yù)算，即政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。產(chǎn)生的原因既有理論研究的不足，也有管理體制分割、部門和地方利益法制化的因素。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算目前仍處于試編階段，在預(yù)算編制和預(yù)算公開方面仍有待進(jìn)一步推進(jìn)?？偨Y(jié)起來，政府預(yù)算在銜接性方面存在的問題主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）政府性基金預(yù)算銜接性不明確

總體來說，除了彩票公益金，政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算的銜接關(guān)系并不明確。②《彩票管理?xiàng)l例》將彩票資金劃分為彩票獎(jiǎng)金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金，其中“彩票公益金專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)”。如第四部分介紹的，彩票公益金通過補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金，形成與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的間接銜接關(guān)系。雖然新預(yù)算法要求政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算相銜接，但政府性基金預(yù)算的理論和實(shí)際運(yùn)行都表明，建立政府性基金與其他預(yù)算有效而明確的銜接關(guān)系存在困

五、存在的問題

難。造成這一現(xiàn)象的原因主要有三個(gè)。第一，就整體來看，政府性基金預(yù)算涉及的項(xiàng)目多、性質(zhì)雜，難以統(tǒng)籌銜接。1996年政府性基金預(yù)算建立的首要目的就是清理規(guī)范基金項(xiàng)目，加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，解決基金設(shè)置過多過亂的問題。而后政府性基金預(yù)算的范圍雖經(jīng)過多次調(diào)整，但涉及基金項(xiàng)目多、性質(zhì)差異大、可以統(tǒng)籌使用的少這一特點(diǎn)并沒有改變。第二，就單個(gè)基金項(xiàng)目來看，政府性基金具有“特別政策性、被課征群體特定性、特殊的法律關(guān)聯(lián)性、非對(duì)待給付性和?？顚Ｓ眯浴保惏l(fā)源，2012）。第三，就預(yù)算管理原則來看，“先收后支，?？顚Ｓ谩钡墓芾碓瓌t和“以收定支”的規(guī)定也構(gòu)成了政府性基金預(yù)算與其他預(yù)算保持銜接的障礙。

在政府收入分類科目中，政府性基金收入根據(jù)基金項(xiàng)目全部列為“103”類“01”款“政府性基金收入”下的項(xiàng)，而在政府支出功能分類科目中，采取的則是將具體的基金支出作為款級(jí)科目直接設(shè)到相關(guān)類級(jí)科目下后，再將基金支出細(xì)分為項(xiàng)級(jí)科目。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益多個(gè)“賬套”

目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益存在于一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算等多個(gè)預(yù)算“賬套”中。以2015年中央國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益為例，納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍的是832戶一級(jí)中央企業(yè)①2015年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍如下：國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)112戶，所屬企業(yè)37戶；教育部所屬企業(yè)410戶；工業(yè)和信息化部所屬企業(yè)75戶；農(nóng)業(yè)部直屬黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)公司、廣東省農(nóng)墾集團(tuán)公司；衛(wèi)生計(jì)生委所屬企業(yè)3戶；新聞出版廣電總局直屬中國(guó)電影集團(tuán)公司；體育總局所屬企業(yè)48戶；中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)所屬企業(yè)29戶；民航局直屬首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司；中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)112戶；中國(guó)煙草總公司；中國(guó)郵政集團(tuán)公司。一級(jí)企業(yè)共計(jì)832戶。；中央金融企業(yè)上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益納入一般公共預(yù)算，屬于非稅收入中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入；中國(guó)投資有限責(zé)任公司上繳的經(jīng)營(yíng)收益則屬于中央特別國(guó)債經(jīng)營(yíng)基金財(cái)務(wù)收入，歸入政府性基金預(yù)算②《關(guān)于2013年中央政府性基金決算及相關(guān)政策的說明》，http://yss. mof.gov.cn/2013qgczjs/201407/t20140711_1111724.html。。2015年，納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資本經(jīng)營(yíng)收益僅為35%③根據(jù)《2015年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告》，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入年預(yù)算數(shù)為1550億元，中央一般公共預(yù)算收入中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入為2485億元(扣除國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入數(shù)為2255億元)，中央特別國(guó)債經(jīng)營(yíng)基金財(cái)務(wù)收入也有642.65億元。。造成這種現(xiàn)象固然有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制④在中央層次，履行出資人代表職責(zé)的部委包括國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、人民銀行等。的原因，但主要原因恐怕要?dú)w咎于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算涉及的實(shí)施范圍、預(yù)算單位、經(jīng)營(yíng)收益上繳方式等始終沒有在法律層面得到明確。

另外，部分國(guó)有企業(yè)在上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)，還以其他形式上繳專項(xiàng)收入或收益金。如石油石化企業(yè)一方面在上繳企業(yè)利潤(rùn)，另一方面以石油特別收益金的方式上繳專項(xiàng)收入，納入一般公共預(yù)算中的其他收入。煙草企業(yè)一方面上繳利潤(rùn)，另一方面上繳專項(xiàng)收入，納入政府性基金預(yù)算。而在理論上，石油特別收益金和煙草企業(yè)專項(xiàng)收入都具有稅收的屬性。

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出重疊

《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》（國(guó)發(fā)［2007］26號(hào)）將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出分為三大類，在政府支出功能分類中，財(cái)政部門將“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出”作為款一級(jí)科目處理，把三類支出細(xì)化為9項(xiàng)，包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出、公益性設(shè)施投資補(bǔ)助支出、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出、生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出、支持科技進(jìn)步支出、保障國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全支出、對(duì)外投資合作支出、改革成本支出、其他國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出。然后將這個(gè)款一級(jí)科目及下面的9個(gè)項(xiàng)設(shè)到相關(guān)支出功能分類的類一級(jí)科目下。以2015年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告為例，相關(guān)的類包括：教育支出、文化體育與傳媒支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出、其他支出。

這種方式有利于清晰地將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出從統(tǒng)一的政府支出功能分類中區(qū)分出來，便于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制。但是，兩者分類邏輯的不一致造成9項(xiàng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出與相關(guān)支出功能分類的類級(jí)科目存在交叉重疊的現(xiàn)象，如“公益性設(shè)施投資補(bǔ)助支出”和“交通運(yùn)輸支出”，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出”和“資源勘探信息等支出”。這一方面造成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和一般公共預(yù)算的銜接不暢，同類預(yù)算支出的統(tǒng)計(jì)困難，另一方面也容易導(dǎo)致預(yù)算資金的使用效率低下和浪費(fèi)。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算公開不足

《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》（國(guó)發(fā)［2010］2號(hào)）規(guī)定，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案“待條件成熟時(shí)，由國(guó)務(wù)院適時(shí)向全國(guó)人大報(bào)告。”2014年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首次編入預(yù)算草案。但截至目前，只是由財(cái)政部公布當(dāng)年的全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算情況，并沒有公布分保險(xiǎn)項(xiàng)目、分資金來源的預(yù)算表。地方各統(tǒng)籌地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案的編制進(jìn)度則有快有慢，例如北京市2015年開始公布《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入計(jì)劃情況表》①《北京市2015年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入計(jì)劃情況表》：http://www. bjcz.gov.cn/qyyw/qyzcfg/t20150128_521770.htm。。在預(yù)算報(bào)告銜接性方面，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算目前公布的分保險(xiǎn)項(xiàng)目下的財(cái)政補(bǔ)貼收入或政府補(bǔ)貼收入應(yīng)該僅指一般公共預(yù)算下對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，而全國(guó)社會(huì)保障基金對(duì)其的補(bǔ)貼并沒有得到體現(xiàn)。這與新預(yù)算法“透明公開”的要求還有一定差距。公眾無法掌握其他預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算銜接的細(xì)節(jié)，專業(yè)人士則難以通過社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算了解社會(huì)保險(xiǎn)缺口的大小及測(cè)算未來財(cái)政的壓力。

六、改革的思路

針對(duì)預(yù)算報(bào)告在銜接性方面存在的問題，改革的重點(diǎn)在于進(jìn)一步規(guī)范完善政府預(yù)算體系，關(guān)鍵在于進(jìn)一步推動(dòng)政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的改革。新預(yù)算法確立了“四本預(yù)算”的政府預(yù)算體系，但也留出了改革的空間。②新預(yù)算法規(guī)定：“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！敝饕乃悸钒ㄒ韵聨讉€(gè)方面。

（一）進(jìn)一步清理規(guī)范政府性基金

雖然每一項(xiàng)政府性基金的設(shè)立都以相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)，但就其涉及資金的公共性而言，政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算并無區(qū)別，都構(gòu)成納稅人的負(fù)擔(dān)。（楊志勇，2014）下一步的改革思路應(yīng)緊緊圍繞滿足公共需要，以公共財(cái)政為導(dǎo)向，進(jìn)一步清理和規(guī)范政府性基金。

近年來財(cái)政部門一系列的舉措也反映了這一思路?！蛾P(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù)［2014］368號(hào)）提出將11項(xiàng)政府性基金收支列入一般公共預(yù)算。2016年1月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于取消、停征和整合部分政府性基金項(xiàng)目等有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅［2016］11號(hào)）。政府性基金的目的在于“支持重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”③http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/ystx/201405/t20140505_ 1075145.html。。歸結(jié)起來，清理規(guī)范政府性基金的思路包括這幾個(gè)方面：對(duì)于具有公共性、能夠統(tǒng)籌使用、有持續(xù)征收必要的政府性基金，可轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，如煙草企業(yè)上繳專項(xiàng)收入；對(duì)于支持重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、具有改革時(shí)代特征的政府性基金，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范，到期予以取消，如中央農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入、南水北調(diào)工程基金收入和三峽水庫庫區(qū)基金收入等；對(duì)于不符合現(xiàn)代財(cái)政價(jià)值追求、不具有公共性的政府性基金項(xiàng)目，應(yīng)予以堅(jiān)決清理。

隨著對(duì)政府性基金的進(jìn)一步清理和規(guī)范，一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的逐步健全，經(jīng)過一定時(shí)期，政府性基金可以完全納入一般公共預(yù)算的范圍，最終取消政府性基金預(yù)算，從而將現(xiàn)在的“四本預(yù)算”體系變?yōu)橛梢话愎差A(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的“三本預(yù)算”體系。

（二）適時(shí)擴(kuò)圍國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的要求，適時(shí)擴(kuò)圍國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，建立統(tǒng)一的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該是下一階段改革的重點(diǎn)。尤其是積極推動(dòng)金融國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入實(shí)現(xiàn)預(yù)算“賬套”調(diào)整，將中國(guó)投資有限責(zé)任公司上繳的經(jīng)營(yíng)收益從政府性基金預(yù)算調(diào)入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的全覆蓋，使其成為具有完整性、統(tǒng)一性的政府預(yù)算。在中央政府層面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則要成為囊括國(guó)資委監(jiān)管和所屬企業(yè)、財(cái)政部監(jiān)管企業(yè)、其他中央部委、總局、局所屬企業(yè)等全口徑國(guó)有企業(yè)的預(yù)算。

考慮到目前國(guó)有企業(yè)主要集中在中央和省級(jí)政府，省級(jí)以下地方政府的國(guó)有企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)以下各級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況不再單獨(dú)編制本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將相關(guān)收支事項(xiàng)納入一般公共預(yù)算。

同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步在法律上明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算涉及的預(yù)算單位、經(jīng)營(yíng)收益上繳方式和路徑等問題，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政部門作為預(yù)算主管部門的作用，協(xié)調(diào)財(cái)政、國(guó)資、發(fā)改和其他相關(guān)部門的職責(zé)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)收入分配制度的進(jìn)一步完善，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

（三）重新界定國(guó)有資本預(yù)算支出

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入作為社會(huì)主義財(cái)政的一種收入形式，其使用范圍并不應(yīng)該由其收入來源來決定，而應(yīng)取決于政府的總體預(yù)算目標(biāo)，在履行政府職能、滿足國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上再考慮其特殊性。要著力減少國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的支出重疊，打破國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出限制，進(jìn)一步理順國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的分配制度，破除部門利益藩籬，切斷其預(yù)算支出與收入來源的事實(shí)掛鉤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與一般公共預(yù)算的完美對(duì)接。

在政府支出分類方面，建議國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算全面采用一般公共預(yù)算的支出功能分類科目，并通過增設(shè)部分類、款級(jí)別科目來表現(xiàn)其特殊性。例如，可考慮在相關(guān)支出功能分類的類級(jí)科目下面增設(shè)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出”、“改革成本支出”等款級(jí)科目，體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算推動(dòng)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決國(guó)有企業(yè)歷史問題的宗旨。這樣既便于提高預(yù)算的編制管理效率，集中預(yù)算資金，也有利于避免相關(guān)預(yù)算資金的浪費(fèi)，改善資金的使用績(jī)效。

（四）推進(jìn)社?；痤A(yù)算編制工作

加快推進(jìn)社?；痤A(yù)算的編制工作，中央和各統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)盡早公布全國(guó)和各地的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算表，并將其納入政府預(yù)算報(bào)表體系。為更好地表現(xiàn)其他預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的銜接關(guān)系，并讓公眾掌握其相互銜接的細(xì)節(jié)。建議調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)基金收入項(xiàng)目，將原有的財(cái)政補(bǔ)貼收入或政府補(bǔ)貼收入細(xì)化為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼，并增設(shè)全國(guó)社會(huì)保障基金對(duì)相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼。

改進(jìn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的說明。借鑒美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中社會(huì)保險(xiǎn)表的列報(bào)方式，基于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策和參加人數(shù)的假設(shè)，為每一個(gè)主要的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目提供關(guān)于未來收支狀況（比如75年）的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。建議在社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中將當(dāng)年收支狀況和對(duì)未來的收支預(yù)測(cè)分別列示，并把全國(guó)社會(huì)保障基金的收支狀況作為社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的補(bǔ)充材料，從而更好地反映社會(huì)保險(xiǎn)基金的缺口狀況，以便有效評(píng)估中央和各統(tǒng)籌地區(qū)政府未來的財(cái)政壓力和可能存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

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【責(zé)任編輯孟憲民】

F812.3

A

1672-9544（2016）05-0055-09

2016-02-18

唐仲，研究生部碩士研究生，研究方向?yàn)檎A(yù)算管理、財(cái)政理論與政策；張繪，教科文研究中心副研究員，研究方向?yàn)檎A(yù)算管理、財(cái)政理論與政策。