我國土地財政可持續(xù)發(fā)展路徑選擇

張傳洲

（棗莊學院經(jīng)濟與管理學院，山東　棗莊277160）

?

我國土地財政可持續(xù)發(fā)展路徑選擇

張傳洲

（棗莊學院經(jīng)濟與管理學院，山東棗莊277160）

［摘要］自1994年實行分稅制改革以來，地方政府土地財政模式在全國迅速蔓延，并且地方政府對土地財政的依賴度顯著提高，引起了社會廣泛討論關(guān)注，對于土地財政褒貶不一，特別是對于其可持續(xù)發(fā)展得到了學術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入討論。本文擬從土地財政的歷史性演變分析入手，探討現(xiàn)階段土地財政的背景和不可持續(xù)發(fā)展的成因，借鑒國外土地財政運作的成功經(jīng)驗，尋求促進我國土地財政可持續(xù)發(fā)展的路徑。

［關(guān)鍵詞］土地財政；分稅制；可持續(xù)發(fā)展

自1988年土地有償使用制度確立和1994年實行分稅制改革以來，地方政府土地財政模式在全國迅速蔓延，特別是進入21世紀以來，地方政府對土地財政的依賴度顯著提高，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的中國經(jīng)濟扮演著極其重要的角色，土地財政的出現(xiàn)和發(fā)展具有一定的合理性和必然性。從其產(chǎn)生以來，土地財政對于彌補地方財政支出不足、加速工業(yè)化與城市化進程、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，與此同時，也引發(fā)了諸如城市無序擴張、被征地農(nóng)民利益受損、房價上漲過快等諸多問題，引起了社會廣泛討論關(guān)注，對于土地財政褒貶不一，特別是對于其可持續(xù)發(fā)展得到了學術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入討論。本文擬從土地財政的歷史性演變分析入手，探討現(xiàn)階段土地財政的背景和不可持續(xù)發(fā)展的成因，借鑒國外土地財政運作的成功經(jīng)驗，尋求促進我國土地財政可持續(xù)發(fā)展的路徑。

一、土地財政的歷史性演變

土地財政是國家憑依托土地所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)所進行的財政收支活動，包括土地財政收入的組織、分配及相應(yīng)的支出安排，體現(xiàn)了國家在土地收益方面存在的利益分配關(guān)系。土地財政實質(zhì)上反映了政府與社會間相互制約、相互依賴關(guān)系，體現(xiàn)了一定生產(chǎn)力發(fā)展水平上人與人、人與地的關(guān)系，是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的統(tǒng)一。事實上，土地財政模式歷史上就是存在的，只不過表現(xiàn)的形式和模式不同。按土地財政收入中占主導(dǎo)地位的收入形式進行分類，可將土地財政模式分為貢納型土地財政、租金型土地財政、利潤型土地財政和稅收型土地財政［1］。

（一）貢納型土地財政

這是最古老的的土地財政模式，是早期政府取得土地財政收入的普遍方式，在歷史上存續(xù)的時間最長，對國家的形成和發(fā)展具有十分重要的意義。在貢納型土地財政模式下，君主是土地產(chǎn)權(quán)的所有者，其收入主要來自諸侯的土地貢納。諸侯是實際的國家單元，各級領(lǐng)主掌握對土地的實際控制權(quán)。同時，由于層層冊封，每一層領(lǐng)主都不擁有完全的土地產(chǎn)權(quán)，其土地收益狀況也不盡相同。君主及各級領(lǐng)主享有特權(quán)，領(lǐng)主之下的勞動者則完全處于依附地位。

（二）租金型土地財政

租金最初表現(xiàn)為地租，地租作為政府財政收入的主要來源在封建國家普遍存在。在租金型土地財政模式下，國家具有土地產(chǎn)權(quán)的最終壟斷權(quán)，它的形成與中央集權(quán)或絕對王權(quán)密切相關(guān)，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是國家最高統(tǒng)治者直接決策的結(jié)果，其權(quán)能和受益范圍也突破國內(nèi)地域的限制。租金型土地財政是建立在絕對王權(quán)基礎(chǔ)上的。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，君主有能力排除特權(quán)之間的競爭，通過壟斷土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)土地租金收入的最大化。

（三）利潤型土地財政

這是社會主義國家早期普遍采用的一種模式。國有化和農(nóng)業(yè)集體化使國家完全控制了社會經(jīng)濟資源，產(chǎn)權(quán)配置呈現(xiàn)政府所有的單一格局。在利潤型財政制度下，國家成為唯一的所有者，通過全面計劃直接壟斷產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，國有工商業(yè)利潤則直接成為國家財政收入的重要組成部分。國家財政制度設(shè)計以增加企業(yè)利潤為目的，主要通過企業(yè)利潤的方式取得財政收入。土地財政制度是國家利潤型財政制度的一部分，表現(xiàn)為利潤型土地財政模式。利潤型土地財政是計劃經(jīng)濟國家所普遍采取的土地財政模式，一般是在經(jīng)濟較為落后的基礎(chǔ)上建立的社會主義國家為集中社會資源、實施趕超戰(zhàn)略所采取的政策。國家主要通過企業(yè)利潤的形式取得財政收入，土地財政收入則主要通過企業(yè)利潤的方式間接或者說隱形地形成國家的財政收入。

（四）稅收型土地財政

這是市場經(jīng)濟國家主要的財政制度形式。稅收型土地財政模式是建立在國家征稅權(quán)受到限制基礎(chǔ)上的，它與現(xiàn)代民主國家、憲政國家的興起密切相關(guān)。對征稅權(quán)的限制也導(dǎo)致了絕對王權(quán)的瓦解和現(xiàn)代民主國家的出現(xiàn)，意味著傳統(tǒng)特權(quán)時代的終結(jié)，從而也內(nèi)生出現(xiàn)代市場經(jīng)濟。在稅收型土地財政模式下，國家土地財政收入主要通過土地稅收的方式取得。在這一過程中，國家的掠奪性權(quán)力受到制約，土地稅收的多少和稅率的高低是國家與社會相互博弈的結(jié)果。稅收型土地財政消除了特權(quán)與非特權(quán)的對立，增強了公民的參與意識，國家的契約特征得到充分體現(xiàn)。

改革開放以來，中國特色社會主義市場經(jīng)濟取向的體制改革為多種所有制經(jīng)濟發(fā)展提供了機遇，政府財政收入模式發(fā)生了根本變化，從某種意義而言，計劃經(jīng)濟體制下的利潤型財政制度逐步轉(zhuǎn)型為稅收型財政制度應(yīng)該成為現(xiàn)實和理性的選擇。但是，在我國漸進式財政體制變遷過程中，財政體制經(jīng)歷了由行政性分權(quán)向經(jīng)濟性分權(quán)的制度變遷，最終建立起分稅制財政體制。中央放權(quán)讓利，地方利益逐步凸顯，地方政府在經(jīng)濟與政治雙重激勵與約束機制下采取策略性行為，更偏好非規(guī)范、非正式的預(yù)算外收入。市場經(jīng)濟打破了計劃經(jīng)濟條件下城市土地使用的單一行政劃撥機制，土地要素市場的發(fā)育使土地的價值被發(fā)現(xiàn)和實現(xiàn)。隨著國有企業(yè)改革的深化，地方政府的財政行為并未由此進入正式和規(guī)范的軌道，仍然對非正式、非規(guī)范財政收入模式存在強烈的路徑依賴，地方政府從“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)而“經(jīng)營土地”。正是這種分稅制體制改革的不完備性，導(dǎo)致土地財政模式?jīng)]有按照歷史演變規(guī)律演化，而走向了利潤型回歸為租金型這一現(xiàn)實，反映了這一時期土地財政制度變遷的特征。

二、現(xiàn)行土地財政產(chǎn)生的背景

（一）分稅制改革成為土地財政的被動選擇

改革開放初始，我國財政改革實行的是分灶吃飯的財政體制，中央為了擴大地方政府財政和企業(yè)管理的權(quán)限，地方政府成為有獨立經(jīng)濟利益的實體，成為追求地方財政收入最大化的實體。在這種體制下，地方政府為了增加收入，往往對當?shù)仄髽I(yè)實行稅負減免，再以收取其他費用的形式取得財政收入，將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入，以避免和中央政府分成。這種機制一定程度上促進了地方政府的積極性和創(chuàng)造力，但是到了20世紀90年代初中央財政已經(jīng)面臨很大壓力。

在這種情況下，國家在1994年進行了分稅制改革，初步理順了地方政府和企業(yè)的關(guān)系，形成了中央政府主導(dǎo)型的財政體制。主要思路是把稅收分為三大類：中央稅、地方稅和共享稅，稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央政府，而將稅源分散、征管難度大、征收成本高的稅種劃歸地方政府，同時還規(guī)定稅收立法權(quán)集中于中央政府。分稅制改革的實施，使稅收收入大幅度向中央政府傾斜，同時，由于稅收立法權(quán)的集中，以及中央政府對地方非稅費用收入的規(guī)范與管制，地方政府的財政收入來源急劇減少。分稅制改革之后，按照現(xiàn)行財政管理體制的規(guī)定劃分財政收入，中央政府本級財政收入從1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.7%，其后雖然經(jīng)歷了幾次波動，但總體呈上升趨勢，在2000年之后穩(wěn)定在52%—54%之間；而地方政府本級財政收入從分稅制改革前的70%左右驟降到50%以下，財政收入分配比重大幅度降低。但是分稅制改革推進過程中，在調(diào)整中央政府與地方政府之間財政收入的過程中，并未對各級政府間的事權(quán)劃分進行相應(yīng)配套的改革，造成了各級政府之間事權(quán)嚴重失衡，大量的公共服務(wù)事權(quán)被下放，導(dǎo)致基層政府承擔著與其財力不相匹配的事權(quán)。中央政府的支出比重從1990年的32.57%下降到2012年的14.93%，而地方政府的支出比重則上升到了2012年的85.07%。地方政府不足50%的收入需要負擔80%的支出，面對30%如此巨大的財政收支缺口，地方政府只能尋求各種不同的方式的“非正式”收入自主權(quán)，借助于預(yù)算外收入來補充，隨著城市化和工業(yè)化的推進，土地出讓金成為地方政府的追逐目標，也就為出現(xiàn)租金型土地財政模式打下了基礎(chǔ)。

（二）土地制度演變是土地財政產(chǎn)生的制度支撐

我國在改革開放之前實行國有土地行政劃撥供地制度，主要特征是行政劃撥、無限期使用、無償性、流動性低，這與改革開放前高度的計劃經(jīng)濟體制是相匹配的。但這種土地資源配置方式一方面造成土地所有權(quán)價值得不到體現(xiàn)，另一方面也造成了土地資源浪費現(xiàn)象嚴重。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的初步建立，我國開始嘗試國有土地有償使用的試點，到1988年《憲法》第十條第四款修改為:“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！边@為土地有償轉(zhuǎn)讓提供了法律支撐，這是國有建設(shè)用地市場形成的起點。土地使用制度的重大變革，土地資源由計劃配置開始向市場配置演進。1998年我國對《土地管理法》進行了修訂，進一步規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國家依法實行國有土地有償使用制度，建設(shè)單位使用國有土地應(yīng)當以出讓等有償方式取得。為了強化和規(guī)范國有土地流轉(zhuǎn)，2001年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，提出“為體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標、拍賣。國有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會公開”，成為經(jīng)營性土地向市場配置的轉(zhuǎn)折。

同時，我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。在改革開放初始階段，這一制度安排在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中發(fā)揮了積極的作用，但隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，其弊端也日益彰顯。主要表現(xiàn)在：首先，農(nóng)村土地歸屬不明晰。雖然法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但是我國的農(nóng)村集體組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組三個層次，產(chǎn)權(quán)具體歸屬到哪個層次并不明確，存在著所有者虛置的問題。其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。一般而言，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是我國農(nóng)村集體土地既不能進行抵押和出租，也不能直接進入市場交易，只能通過國家征收再出讓。正是這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度上的缺陷，導(dǎo)致地方政府在土地一級市場上處于壟斷地位。地方政府既是征地政策制定者，又是征地政策的執(zhí)行者；既享有征地決定權(quán)，又享有征地補償決定權(quán)。并且農(nóng)地征收補償標準制定人為壓低，這就為地方政府低價征收高價出讓提供了制度支持。特別是從1994年開始，地方土地出讓金無需再上繳中央，全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，土地出讓金管轄權(quán)全權(quán)交于地方政府，這在一定程度上鼓勵了地方政府通過大量出讓土地以謀求更多的財力來緩解財政支出壓力。

（三）地方政府競爭機制是土地財政產(chǎn)生的直接動力

在我國地方政府實行以經(jīng)濟為中心的政績考核制度下，GDP成為評價地方政績的基本和重要指標，地方政府間形成了以GDP增長為核心的競爭，使經(jīng)濟分權(quán)產(chǎn)生的經(jīng)濟激勵和政治晉升產(chǎn)生的政治激勵在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟上得到兼容。中央政府把經(jīng)濟發(fā)展指標作為主要績效標準，決定地方官員的政治升遷。因此，地方政府間有了通過經(jīng)濟增長而進行競爭的強大激勵和動力［2］。

同時，由于中央政府將經(jīng)濟、社會、政治等一系列目標任務(wù)下放給地方政府，這種分散化的財政體制意味著地方政府對地方支出具有較大的自主權(quán)，可以在多個發(fā)展目標中進行權(quán)衡并有所側(cè)重，財政分權(quán)賦予地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的激勵。而土地財政可以通過相應(yīng)策略提高地方政府競爭優(yōu)勢：一方面，地方政府以協(xié)議方式低價供應(yīng)工業(yè)用地、提供補貼性基礎(chǔ)設(shè)施、放松勞工標準等形式，吸引制造業(yè)資本，獲取稅收增量促進了地區(qū)經(jīng)濟增長，充實了地方財政，形成競爭優(yōu)勢［3］。另一方面，地方政府通過高價出讓商住用地，獲取土地出讓金和稅收收入，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施的改善提升了城市品位，使其能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量的招商引資，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。此外，基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也進一步為地價的上升提供了空間。通過這種看似矛盾的二元土地出讓價格策略，實施了巧妙的交叉補貼制度，成為地方政府在競爭中勝出的理性選擇［3］。因此，地方政府之間的競爭機制成為土地財政產(chǎn)生的直接動力和理性選擇。

三、土地財政的不可持續(xù)性

應(yīng)該說，土地財政對于我國經(jīng)濟快速增長的貢獻是顯而易見的，我們也可以把土地紅利算作一種制度紅利。如果沒有我國特有的土地制度的支撐，土地財政就不會有這樣大的能量，成為助推城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的主要力量。在過去的相當長的一段時期，土地財政成為地方政府融資體系的重要引擎，突破了現(xiàn)有法律法規(guī)對地方政府融資有著許多的限制，拓展了地方政府融資制度和政策空間，實現(xiàn)了政府的融資、投資和建設(shè)的目標。但是，我們也應(yīng)該看到土地財政在推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的同時，也帶來了許多問題和風險，顯現(xiàn)出體制與機制的不可持續(xù)性。

（一）土地出讓金收入支出的不可持續(xù)

（二）土地資源利用的不可持續(xù)

土地資源最大的特征是有限性、不可再生性和稀缺性。在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，由于地方政府對土地財政的依賴性造成了建設(shè)用地的浪費現(xiàn)象普遍存在。按國際公認標準，衡量土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)，其合理區(qū)間在1至1.12之間。而從2000—2010年，我國土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍，遠超過國際標準。根據(jù)國土資源部的測算，按照現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度，如果讓人口城鎮(zhèn)化的速度跟上來的話，2010年城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達到59%。即人口城鎮(zhèn)化率與土地容量相比，大概慢了10個百分點［5］。由于地方政府需要不斷增加的財政收入來支撐當?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)，而財政收入的增加又依賴于土地出讓收益，促使地方政府無節(jié)制地擴張城市用地規(guī)模，導(dǎo)致土地資源的嚴重浪費。土地資源利用的不可持續(xù)性已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

（三）土地財政暴露出的風險顯現(xiàn)是不可持續(xù)性

我國地方政府的土地財政模式無形中放大了地方政府的債務(wù)負擔，加劇了財政風險和金融風險。土地財政收益增長快、土地升值空間大的地區(qū)，城市政府債務(wù)規(guī)模的膨脹速度也相對較快。但是，通過土地抵押進行的債務(wù)融資規(guī)模必須要與地方政府的可支付財力相匹配。根據(jù)國家審計署2013年6月公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.9億元，占這些地區(qū)政府負有償還責任債務(wù)余額的54.6%，比2010年增加1183.9億元，占比提高了3.6個百分點；而上述地區(qū)2012年土地出讓收入比2010年減少135億元，降低2.8%，扣除成本性支出和按國家規(guī)定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.5億元，降低8.8%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.7億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。由此可見，土地財政模式孕育的財政風險以及可能導(dǎo)致的金融風險加大，風險控制的不可持續(xù)性已經(jīng)凸顯。

四、來自國外的實踐和經(jīng)驗

土地財政不僅僅是我國的現(xiàn)實，也是其他國家財政的一個重要組成部分。從來自西方市場經(jīng)濟國家的情況來看，政府或以土地所有者的身份，或以公共管理者的身份，通過各種方式或名義獲取土地收益的行為從來就沒有停止過。土地財政作為財政收支的重要組成部分，也是支撐其城市建設(shè)和發(fā)展的重要工具。

（一）出售和出租一直是土地財政初始的重要方式

在美國、加拿大等美洲國家，各級政府都擁有自己的土地資源，可以出售土地所有權(quán)給其他層級政府或私人部門來獲取地價收益。例如美國，建國后政府就有計劃地把國有土地轉(zhuǎn)賣給私人部門，由此聯(lián)邦政府及其支持的事業(yè)獲得相當可觀的收入，整個國家的經(jīng)濟也得到迅猛快速發(fā)展。1862年，美國國會通過了《莫尼爾授地法案》，向每個州撥付了3萬英畝的聯(lián)邦土地給州政府，要求其用出售這些土地所得的收入至少建立一個學院，目前美國的很多州立大學都是授地學院。美國19世紀快速發(fā)展的鐵路網(wǎng)也是得益于聯(lián)邦政府給予鐵路公司的土地補助，截至1873年聯(lián)邦政府累計劃撥或贈予鐵路建設(shè)土地達到16億英畝。

另外，出租土地使用權(quán)也是市場經(jīng)濟國家獲取土地收益的常見方式。比如在新加坡，法律明確規(guī)定不準出賣國有土地所有權(quán)，但可以出租土地使用權(quán)并獲取租金收益。在澳大利亞，政府向企業(yè)、單位及個人提供土地的一個重要方式也是出租土地。在以色列，其土地管理局作為集中管理國有土地唯一機構(gòu)，一般不出售土地，只通過出租形式獲取租金收益，而且一般只出租已規(guī)劃用地供租用者開發(fā)建設(shè)。

“喬”字是較為常見的。該字經(jīng)常用于人名、地名、姓氏、植物名，如王子喬、喬山、喬吉、連喬，亦用于表達某種美好的祝愿，如喬松。該字從其本義“高而曲”開始，在共時的演變與歷時的發(fā)展中，向著兩條線不斷的發(fā)展。一條線就是繼續(xù)往著“更高”更好的方面引申，此時喬字帶有褒揚的感情色彩，如喬桀、喬遷等。另一條線就是朝著“過高”過好的方向演變，其內(nèi)涵是有貶低的感情色彩的，如喬人物、喬家公等。

（二）政府征地主要是保障公益事業(yè)且大多按照市場價格

在許多市場經(jīng)濟國家，政府為了純粹的公共目的而需要土地，比如進行城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)等等，一般通過一定的法律形式和法律程序?qū)λ璧乃接型恋剡M行征用。比如美國、澳大利亞、新加坡等國家都制定了相應(yīng)的土地使用法或者征用法。法律規(guī)定，凡是公共目的所需要的土地，原土地所有者和使用者應(yīng)該轉(zhuǎn)讓給政府。如果原土地所有者不配合，則政府可以行使土地征用權(quán)，將其征為國有，但是其價格必須得到補償，也就是說，征用是帶有一定的強制性的，但并不是無償劃撥，而是一種交換。征用土地的補償價格視各國的具體情況而有所不同，在美國和加拿大，政府征地價格比對市場價格。但是對于經(jīng)營性用地，比如工業(yè)用地和住宅開發(fā)用地，政府不會參與其中，采用的是供需雙方談判，通過達成一致意見獲得土地。

（三）土地財政模式逐步向稅收型轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟國家土地財政收益由初始的出售（出租）收入為主逐步轉(zhuǎn)為稅收為主，這是由于土地的私有化進程逐步完成的結(jié)果。比如在美國，建國之初國家財政入不敷出，為迅速增加聯(lián)邦及州政府的財政收入，通過系列土地法案將西部土地收歸國有，再通過出售和贈予等手段將這些土地轉(zhuǎn)為私有，從而獲得大量土地出讓收益。及至20世紀初，雖然國有土地比例還高達40%，但主要用于資源環(huán)境的保護與公益服務(wù)，用于經(jīng)濟建設(shè)的土地則基本屬于私有土地，政府土地出讓收益基本消失。其他國家的情況也大致如此，公有土地出售或者出租收益就越來越少，土地財政模式逐步向稅收型模式轉(zhuǎn)變。

在市場經(jīng)濟國家土地財政模式演化過程中，稅收體系的逐步完善為地方政府土地財政模式的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。最重要的特點就是房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅已經(jīng)成為各國地方財政穩(wěn)定而重要的來源。除此以外，地方政府還征收某些與土地開發(fā)與建設(shè)有關(guān)的專項稅，為資本性支出融資。

五、完善土地財政可持續(xù)發(fā)展的若干建議

（一）完善相關(guān)法律，賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)。

目前我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進的進程中，地方政府擔負著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，所需資金僅依靠目前的地方稅收難以為繼，存在著較大的資金缺口。因此，無論從現(xiàn)實中的地方財政收入來看，還是從理論上的代際公平來看，應(yīng)該允許地方政府擁有一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債發(fā)行權(quán)，通過修訂《預(yù)算法》中的相關(guān)條款，明確地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債發(fā)行權(quán)限、范圍、方式、期限、用途、責任等等。合理設(shè)置和嚴格控制的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債機制，不僅有助于規(guī)范地方財政收支行為，化解地方債務(wù)隱性化問題，而且有利于公共建設(shè)資金分擔的代際公平，形成激勵和約束相容的制衡機制。

（二）建立與地方政府事權(quán)相匹配的公共財政體制

隨著民主政治進程的推進與服務(wù)型政府角色的轉(zhuǎn)變，地方政府所要承擔的事權(quán)將會進一步增加。因此，要從體制上進一步明確界定和明確劃分各級政府事權(quán)范圍及支出責任邊界，并按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則相應(yīng)劃分財權(quán)。要賦予地方更多的稅收管理權(quán)，并在現(xiàn)有地方稅的基礎(chǔ)上，調(diào)整和充實地方稅體系，以保證地方稅收的來源穩(wěn)定，增強地方的財政供給能力，化解地方政府過度依賴土地財政的風險。同時，保證事權(quán)責任的有效執(zhí)行，各級政府應(yīng)圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，建立和完善相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付體系，使承擔具體財政支出的地方政府的財力與事權(quán)處于均衡狀態(tài)。

（三）完善和征收物業(yè)類稅體系替代土地出讓金制度

一次性收取土地出讓金不僅僅損害代際公平，而且難以保障可持續(xù)發(fā)展。嘗試完善和征收物業(yè)類稅體系，替代一次性獲取土地出讓金制度。物業(yè)稅主要是針對土地、房屋等不動產(chǎn)，要求其承租人或所有者每年都要繳納一定稅款，繳納的稅值隨著不動產(chǎn)市場價值的升高而提高。西方發(fā)達國家物業(yè)稅是地方的主體稅種，占到地方財政收入的50%~80%，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻顯著［6］。通過物業(yè)類稅體系的建立和完善，使其成為地方政府的財源支柱，從而替代一次性獲取土地出讓金制度，有助于完善地方稅收體系，也有助于進一步推動土地財政模式轉(zhuǎn)型。

（四）完善農(nóng)地征用補償制度，彌補土地財政漏洞

土地財政模式運行的制度保障源自農(nóng)地產(chǎn)權(quán)處于城市國有土地產(chǎn)權(quán)的被動從屬地位以及法定的征地補償標準。為保障土地財政可持續(xù)發(fā)展和模式轉(zhuǎn)型，必須彌補制度漏洞。首先，要以法律制度設(shè)計明晰農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為與國家土地所有權(quán)平等的財產(chǎn)權(quán)利。其次，要以法律法規(guī)形式對被征農(nóng)地所能產(chǎn)生的公共利益的內(nèi)涵與外延進行界定，從而規(guī)范地方政府的征地權(quán)力。另外，要修訂征地的補償標準，改變現(xiàn)行的一次性補償?shù)姆椒?，將土地使用?quán)補償標準與土地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的級差收益掛鉤，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益和土地經(jīng)濟價值同步增長［7］。

（五）建立約束地方政府土地財政引致的風險

為防止地方政府對于土地財政的過度依賴，甚至因為依賴土地性收入而進行大規(guī)模拆遷、舉債或過度征稅的風險，應(yīng)建立約束地方政府土地財政引致的風險。一是合理規(guī)范界定公共利益的范疇，規(guī)范城市拆遷改造和撤村并居安置補償?shù)某绦蚝途葷绦?，限制地方政府以公共利益之名進行大規(guī)模房屋拆遷，增強對地方政府拆遷與補償行為的監(jiān)督力度，完善信息公開、行政問責等制度，保障被征收人的合法權(quán)益。二是建立和完善規(guī)范的地方債制度，通過改進行政單位會計核算制度，編制地方政府資產(chǎn)負債表，使其投融資能力有透明公開的判斷依據(jù)［8］。三是要強化地方政府的財政預(yù)算硬約束，建立和完善地方官員對債務(wù)融資項目的責任追究制度，保持合理的地方政府資產(chǎn)負債率；建立和完善地方政府債務(wù)風險的預(yù)警機制，保障地方政府財政收支的可持續(xù)性。

參考文獻：

［1］楊志安，侯昭瑞，林子琪.考察我國土地財政模式的財政社會學視角［J］.地方財政研究，2013，（10）：53-59.

［2］傅勇，張晏.中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價［J］.管理世界，2007，（3）：4-12.

［3］陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思［J］.經(jīng)濟研究，2009，（7）：21-33.

［4］張清勇.中國地方政府競爭與工業(yè)用地出讓價格［J］.制度經(jīng)濟學研究，2006，（1）：184-199.

［5］于海榮.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化難持續(xù)轉(zhuǎn)軌思路顯現(xiàn)［EB/ OL］，http://magazine.caixin.com/2012-04-13/100379397.html.

［6］劉勇.土地財政對地方經(jīng)濟影響分析及解困研究［J］.財政監(jiān)督，2012，（7）：62-65.

［7］白忠菊，楊慶媛.土地供應(yīng)、房價波動與地方政府的或然態(tài)勢［J］.改革，2012，（11）：83-90.

［8］何楊，滿燕云.地方政府債務(wù)融資的風險控制——基于土地財政視角的分析［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2012，（5）：45-50.

［中圖分類號］F810.4

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0085-06

［收稿日期］2015-12-21

［作者簡介］張傳洲（1968—），男，山東棗莊人，棗莊學院經(jīng)濟與管理學院院長，教授，主要研究方向為財政與金融。