集體建設用地使用權流轉的法律制度構建

張雪菲　陳麗琴　黃生邦

摘 要：集體建設用地流轉是我國在城市化發(fā)展的進程中對土地資源配置優(yōu)化的一項必然選擇，落后的自然流轉方式已經嚴重阻礙現代化發(fā)展的進程。集體建設用地使用權流轉作為社會發(fā)展的需要，在我國現行法規(guī)中并未對其做出明確的規(guī)定，土地實踐中也存在很多模糊不明的認識，農民的土地使用權不能被公平對待，我國相關法律制度不健全。因此，要想順應社會發(fā)展的需要，必須提高我國土地流轉效率，建立健全的集體建設用地流轉制度。

關鍵詞：集體建設用地；流轉；法律制度；構建

一、集體建設用地使用權流轉的概述

（一）集體建設用地使用權流轉的概念。集體建設用地的流轉分為初次流轉和再次流轉。初次流轉指經合法審批將原本用來進行農業(yè)生產的土地轉為從事非農業(yè)建設用地，導致集體土地所有權和使用權的首次分離；再次流轉指集體建設用地的使用權人將使用權有償轉讓給他人的行為。但就目前我國對集體建設用地使用權的相關立法來看，并沒有對集體建設用地使用權流轉的定義做出明確解釋，導致在實踐過程中出現了許多問題。

（二）集體建設用地使用權流轉的方式。《土地管理法》第63條規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！笨梢娫摿鬓D行為看似不可能，而但書實則是在為流轉留出更多空間，也就為如今的“轉讓、出租、作價出資或入股、合作或聯營、破產、兼并六種流轉方式找到了理論依據。

二、我國集體建設用地使用權流轉的立法現狀

（一）憲法對土地建設用地的規(guī)定。1982年的憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！彼?，所有使用土地的人應發(fā)揮其職能，以國家利益為出發(fā)點時可以征用土地。除國家以外的他人、組織都不可強占、交易或者以規(guī)定外的方式不合法的轉讓土地。在符合法律規(guī)定的前提條件下，土地使用權能夠完成流轉，以公共的利益為出發(fā)點，征收和征用在附加補償的情況下并不違反法律法規(guī)的要求。

（二）《土地管理法》對土地流轉的相關規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第1款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！?第五章對于“建設用地”這一規(guī)定，我們可以看到作用是提綱挈領。在此條規(guī)定中，明確了國有土地是進行建設使用的土地，除非有特殊情況，才能使用符合相關規(guī)定的農民集體土地。從根本上說，法律禁止將農民集體土地用于建設領域，但條款中的轉折又特殊擬定了三種農民集體建設用地使用權，不過都明確規(guī)定了使用目的和流程。

（三）地方政府對集體建設用地使用權流轉的相關規(guī)定。在實際生產生活中，土地流轉現象普遍存在，但是由于缺乏國家統(tǒng)一的法律條文規(guī)定，沒有規(guī)范的市場行為，造成市場上土地流轉十分混亂，因此許多地方政府都出臺了地方性集體建設用地流轉規(guī)定，如湖北省、無錫市等地方政府都發(fā)布了相關的條文規(guī)定，這在保護農民的權益方面發(fā)揮了一定的作用。廣東省在2005年10月出臺的名為“管理辦法”的集體建設用地使用權文件，是我國第一部關于集體建設用地流轉的地方性法規(guī)，這對加快我國集體建設用地流轉速度有重大推動意義。

三、我國集體建設用地使用權流轉存在的問題

（一）農村集體建設用地沒有明確的定義。目前，我國法律只對“建設用地”作出了單獨解釋，而關于“農村集體建設用地”卻依舊缺乏明確的解釋。雖然1986年《土地管理法》規(guī)定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地”，但并未對“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地”作出規(guī)定。可見“農村集體建設用地”只是口語化用語，建立相關法律制度的基礎之一就是對關鍵詞語的明確定義。

（二）現行法律確定的農村集體土地所有權的權能殘缺。集體土地所有權的權能殘缺主要體現在對土地進行處分的權利以及對收益進行分配的權益。根據現行的有關法律法規(guī)得知，國有土地使用權可以轉讓于城市，但對于農村集體土地，我國法律規(guī)定禁止以轉移集體土地使用權的形式來謀取利益。只有將集體所有用地變?yōu)閲型恋氐男再|，才能出讓、轉讓，這意味著其所有權人喪失對土地處分的權利，且包含本不應被繳入國庫的由集體土地所帶來的收益。農村集體土地所有權的權利，具體是什么，應在立法中作出具體規(guī)定的形式。

（三）收益分配不合理。在流轉的過程中，土地的功能發(fā)生重大改變，已經從傳統(tǒng)的“生產”功能轉為“資產”功能，因而造成土地利益沖突更加明顯。為了避免復雜的征地程序和約束，開發(fā)商寧愿從集體手中獲得土地，但地方政府以分配“公權”為借口，直接參與土地流轉收入的土地出讓，導致土地流轉增值的大部分收益被地方政府獲得，農民卻只得到了小部分收益?？梢?，地方政府在土地流轉中成為了最大收益者，政府與農民之間的矛盾日益顯現。

農民作為土地的所有者與使用者，在流轉中所收益與擁有的土地權能并不對稱，因不能造成對集體土地管理者的約束，自身在流轉中的權益幾乎無法實現，因此，農民作為集體的一份子，收益很難獲得保障。

四、完善我國集體建設用地使用權流轉的政策建議

（一）完善土地流轉立法機制，明確農村集體建設用地定義。農村集體建設用地有著比農用地更高的經濟效益，為避免大量的農用地轉化為建設用地，有關立法部門必須盡早完善集體建設用地法律體系，明確農村集體建設用地定義，結合實際情況，多次實地調研考察，確立使用權流轉的條件，如明確土地所有者和使用者、訂立合同、遵循平等和自愿的基本原則等。對違反規(guī)定強制轉讓土地的相關人員，國家應該制定更為嚴厲的懲罰制度，同時相關執(zhí)法部門應該嚴格遵守法律規(guī)定，實現政府和社會的共同監(jiān)督。從而使我國土地流轉機制更好地運行，市場秩序更加合理有序。

（二）明確土地所有者的土地權利，完善農村社會保障機制。改革開放以來，農村土地流轉發(fā)生了重大變革，但農民對于土地的處分權一直缺乏很好的保護，這也是阻礙加快我國土地流轉進程的原因之一。因此，明確并維護農民的土地處分權有著至關重要的作用。我國立法機關應該在立法中明確農民對土地的處分權，有關政府工作人員應嚴格遵守有關法律法規(guī)，維護農民的合法權益。

（三）建立合理的利益分配機制。集體建設用地流轉的首要條件是提升發(fā)展能力和收支水平。農村集體建設用地的流轉，不僅加快經濟結構優(yōu)化升級的速度，同時還引進更多資金投入，轉變經濟增長方式，農民可以得到更多的財富。其次，在加強農村集體建設用地流轉的過程中，應重視并正確處理在招商引資的過程中潛入的剩余資本，這些剩余資本不僅會強行占有農村土地的社會資源，而且還會阻礙農村的發(fā)展進程，阻礙農民收益的提高程度。只有以工商企業(yè)和租賃相融合，作價入股進行基本建設，才能保證農民土地收益穩(wěn)定長久。最后，應重視有償使用農村集體建設用地對于農村公共基礎設施的重要作用。農村公共設施和公益性事業(yè)一直停滯不前，這與農民在土地流轉過程中受到不公平對待有很大關系。因此，必須正確處理二者關系。（作者單位：河北金融學院法律系）

課題來源：河北省社會科學基金項目，課題名稱：河北省農村土地產權交易市場法律研究，課題號：HB14FX035

參考文獻：

[1] 黃祥芳，陳建成，陳訓波.地方政府土地流轉補貼政策分析及完善措施[J].西北農業(yè)科技大學學報：社會科學版，2014（2）