推進我國政府績效管理與評估的五點建議

【摘要】績效管理是十八大提出的中國行政、財政改革方向，其背后是責任政府，它由部門績效管理和項目化管理兩大制度構(gòu)成，難點是部門績效指標。當前我國在這方面存在的問題有：一是在認識上將績效評價等同于績效管理，二是在制度上尚未建立部門績效管理和項目化管理兩大體系，三是在實施上將政府績效管理與預算績效管理看作兩個體系，從而使政府績效辦與財政“打架”，形不成合力。這些問題使得我國績效管理推進緩慢，效果欠佳。2012年以來，課題組對此做了較系統(tǒng)的研究，提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】績效管理 責任政府 項目化管理 一觀三論 公共治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

何謂績效管理

我國對績效管理有兩種提法：一是黨的十八大報告中提到的“創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理”；二是2014年國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》中提出的“全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識”。在美國，這被稱為“新績效預算”。我們認為，盡管政府績效管理和預算績效管理是兩種提法，但由于均指向公共部門績效，且內(nèi)涵相同，因而是同義詞，不過，作為實施者的政府績效辦和財政，存在叫法上的差異。

績效管理是一種與現(xiàn)行過程管理相適應，以追求績效和結(jié)果為導向的公共管理模式，是20世紀80年代以來西方“政府再造”的核心內(nèi)容?？冃е刚峁┑挠行Х眨I(yè)績）與公共支出之比。績效管理的特點：（1）以績效指標為核心，以追求績效為目標，采用部門績效管理和項目化管理兩種形式。前者由績效目標、績效預算、績效實施、績效評價四環(huán)節(jié)構(gòu)成，適用于部門、單位管理（見圖1），后者由前期評價、中期評價和后評價三環(huán)節(jié)構(gòu)成，適用于項目管理（見圖2）?？冃е笜酥赣糜诿枋龉操Y金績效的指數(shù)，指向政府的公共責任。（2）制度設計以“一觀三論”（花錢買公共服務、公共委托代理、結(jié)果導向管理、為“顧客”服務）為依據(jù)。（3）它屬于管理科學范疇，不涉及政治，具有廣泛的適應性。

由于績效管理指向績效，有助于落實責任政府，以及解決傳統(tǒng)管理下權責脫節(jié)、官僚主義、浪費和腐敗等難題，因而為各國重視。新西蘭政府通過績效管理，不僅將學校、醫(yī)院等機構(gòu)變?yōu)榉菭I利組織，實現(xiàn)了“小政府”瘦身，而且還通過建立基于績效的監(jiān)獄監(jiān)管體系，成功地將犯人交給私人組織管教。

績效管理是我國政府改革方向

第一，績效管理既是政府改革方向，也是建設責任政府的核心環(huán)節(jié)。從2003年中央提出“建立預算績效評價體系”，到黨的十八大提出“嚴格績效管理”，再到2014年新《預算法》中講求績效的相關條文，都說明它是政府改革的方向，也是十八大做出的政府改革的莊嚴承諾。而且，績效指標能量化部門業(yè)績，落實政府責任，并通過逐年評價反映出其績效進步，因而是實現(xiàn)責任政府的關鍵措施。在我國，責任政府不僅包括“問題該誰負責”，更包括勇于擔當、領導人民克服困難，而績效管理適應了這點，因而對治理懶政或“拍腦袋”式蠻干有重要作用。

第二，從績效評價現(xiàn)狀看，也有必要推進績效管理。2003年以來，各級政府積極探索績效管理的中國化，建立了績效（考績）辦、財政兩套機構(gòu)，形成了以“考績”和“預算績效”為內(nèi)容的兩個評價體系。但從效果看，卻不甚理想：

首先，兩大評價體系重復，效果相互抵消。部門考績和預算績效評價的實質(zhì)都是績效管理，問題是該怎樣做？對此，績效（考績）辦采用的是“目標/節(jié)點”法，以“三個率”，即政府重點工作完成率、部門業(yè)務工作完成率和滿意率為指標，而財政主要評價項目預算。雖然兩者均實行指標管理，但內(nèi)容大相徑庭。這就出現(xiàn)了以下問題：（1）兩者傳達的績效信息不同，致使各部門在執(zhí)行中一頭霧水，不知道什么是績效以及應該怎樣提高績效。（2）重復評價使部門忙于應付。（3）管理效果抵消。兩套評價指標因內(nèi)容、依據(jù)不同，評價結(jié)果也不盡相同。

其次，財政績效評價上存在“三不”現(xiàn)象：（1）項目過多“評不了”。當前的財政績效評價主要指項目評價。項目績效評價固然重要，但有某些固有弱點：“一個項目一套指標”、周期長、成本高，因而它適宜對特定支出項目——政策性項目和公共工程項目——的評價，而不宜普遍評價?，F(xiàn)在，各級政府的預算項目很多，既有本級政府的，又有轉(zhuǎn)移支付專項，面對如此多的項目，憑財政力量是無論如何也“評不了”的。（2）項目過散、過雜“無法評”。在我國，預算項目不僅數(shù)量多，且變化大，穩(wěn)定和連續(xù)性差，為此財政無力做到“每個項目一套適用指標”，即使做到也成本過高，且項目一變，指標就前功盡棄。何況，有些具體行政性項目，如購置電腦或開會等，是說不清績效的，因而存在著“無法評”的難題。（3）評價結(jié)果“用不上”。評價結(jié)果“用不上”既有績效指標不適用的原因，更有缺乏績效預算等環(huán)節(jié)支撐上的原因?！叭弧爆F(xiàn)象表明，盡管動用了大量人力、財力，卻未獲得預期效果。這點值得深思。

再次，政府考績多流于形式，被考評者不服。我國的考績制始于20世紀90年代“萬人評政府”，由各級黨委或政府績效（考績）辦實施，本意是治理官員的濫政和懶政。2013年在中組部出臺有關文件后，地方多數(shù)轉(zhuǎn)掛靠組織部。經(jīng)多年探索，各地形成了以部門和下級政府為對象的考評體系。在考績上，當前的問題主要有：（1）考績方法脫離了績效?！澳繕?節(jié)點”法屬于過程管理范疇，是工作檢查，而績效評價屬于結(jié)果管理，二者并非同一回事。（2）由于該指標體系重點是說明“我做了什么”和領導的決定執(zhí)行如何，而排斥了撥款這一因素，因而它不只是起到了領導“指揮棒”作用，還使一些有明顯缺陷的領導決策被強制貫徹，從而造成全局性損失。（3）指標體系忽略了部門職能和服務效果，且穩(wěn)定性差、易數(shù)字作假，因而被考評者對結(jié)果“不服氣”。這三點表明，盡管我們視考績?yōu)榻ㄔO責任政府的“抓手”，但事實上它在治濫、治懶上的作用是有限的。

總之，無論是重復評價，財政上的“三不”現(xiàn)象，還是考績上的不服氣，都指向同一問題：績效管理有自身規(guī)律，績效評價固然重要，但無法替代績效管理。這也說明，我國在責任政府、績效政府建設上忽視了績效管理，因而進展慢。目前績效管理到了“是進還是退”的關鍵時期。逆水行舟，前進才有出路。

加拿大和美國做法的啟示

加拿大績效管理始于1994年，領導機構(gòu)為國庫委員會秘書處（TBS）。加拿大在項目評價初期實施過程中遇到了諸如因項目過多、過雜而“評不了”，評價結(jié)果“用不上”等難題。通過反思，他們發(fā)現(xiàn)：（1）盡管項目評價重要，但只是環(huán)節(jié)之一，若無績效（戰(zhàn)略）目標、績效預算等環(huán)節(jié)支撐，評價結(jié)果并不會引起部門重視，更談不上改善管理，而要建立這一支撐體系，聯(lián)邦政府就應由項目評價轉(zhuǎn)為對部門的整體績效評價，進而進入績效管理。（2）部門是績效責任主體。而政府和財政的任務是為之創(chuàng)造條件，包括實施績效撥款，開展對部門（戰(zhàn)略）和政策評價等。（3）信息公開是基礎，政府應通過公開績效信息，使之在陽光下運行，并建立績效信息庫，解決信息不對稱下“績效造假”等問題。按此思路，2000年加拿大制定了“為了加拿大”戰(zhàn)略，2003年形成新的績效管理框架（見圖3）。在該框架中，處于底層的是項目評估，然后依次是政策評估、部門評估或戰(zhàn)略評估、專家對部門績效的整體評估。而左方是對應的指標體系或評價報告。到2010年，加拿大實現(xiàn)了責任政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

美國的績效管理始于克林頓時代，1993年在總結(jié)英、德等經(jīng)驗后，美國擬定了立法優(yōu)先、部門為主的“新績效預算”方案①：第一，由國會通過《政府績效與評價法案》（GPRA）。該法案確立了以部委為主，以戰(zhàn)略計劃、績效目標、績效預算和績效評價為內(nèi)容的績效制度框架：（1）規(guī)定“每個部門必須于1997年9月30日前向管理與預算辦公室的負責人和國會呈交關于項目執(zhí)行的戰(zhàn)略計劃”。（2）要求各部委“呈交的戰(zhàn)略計劃應當涵蓋自本財政年度（指1993財年）起的不少于5年的時間，并且至少每三年進行更新和修訂”。（3）規(guī)定“2000年3月31日以前，以及今后的每年3月31日前，每個部門的負責人應當準備并提交給總統(tǒng)和國會一份上一財政年度項目績效報告”。第二，授權總統(tǒng)領導績效管理，成立以副總統(tǒng)戈爾為首的國家績效評價委員會。其第一個行動是要求各部門刪除繁文縟節(jié)規(guī)章，“將成噸的規(guī)章變成垃圾”，并發(fā)布了報告《從繁文縟節(jié)到績效——構(gòu)建一個花錢更少、效果更好的政府》（1993），此后還發(fā)布了系列報告。第三，各部門應制定基于“顧客”的公共服務標準。經(jīng)三年準備，1998年在聯(lián)邦政府全面實施?？冃Ч芾淼男Ч牵?994年聯(lián)邦財政收入為12586億美元，赤字1582億美元，而到1998財年，轉(zhuǎn)為結(jié)余562億美元，2000財年則結(jié)余達2510億美元。此外，聯(lián)邦政府還增加了民生支出撥款，并拿出2936億美元補助幫助州、地方推進績效改革。

總之，以上經(jīng)驗說明：績效管理可以一步到位，也可以漸進進行；績效評價是手段，盡管重要，但不能替代績效管理；績效管理應以部門為主，形成“一個中心，兩大體系”，即以績效指標為中心，部門績效管理和項目化管理兩大體系；責任政府既是績效管理的條件，也是建設目標。

對推進我國績效管理的五點建議

搞好頂層設計，形成中國績效管理改革“路線圖”。第一，匯聚三方力量，共同推進績效管理?！叭健敝咐眄樥冃В伎儯┺k、財政和部門的績效管理關系，落實“誰來做”。顯然，這是績效管理制度建設的重大問題。當前有一種觀點：績效管理應交給財政，績效（考績）辦退出。對此我們認為不妥，理由為：

首先，績效管理既是財政改革，更是事關責任政府建設的深層改革，為此，由哪個部門來推進，應考慮歷史和職能分工。比如，在英法等國，由于財政部兼有管理國家行政事務的傳統(tǒng)，因而在績效管理上采用了“政府領導，財政部推進”的做法，而在美加兩國，由于財政部不負有此項職能，因而美國是由總統(tǒng)預算辦，加拿大是由國庫委員會來推進改革的。而在我國，因歷史原因，財政部并不承擔國家行政事務管理職能，他們既無指揮各部門績效管理改革，如調(diào)整機構(gòu)、刪除繁文縟節(jié)規(guī)章、制定公共服務標準之權力，也無對低績效者、抵制者問責的手段，加上他們在政府理財和宏觀調(diào)控上的壓力，因而是不適宜領導、推進績效管理的。

其次，雖然新《預算法》規(guī)定了“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”（第57條）、各級政府編制的預算應附有績效目標（第32條）等，但這并非指應當由財政部門推進績效管理。就是說，只要能滿足這些要求，推進績效管理的機構(gòu)應由國務院決定。

再次，比較而言，各級績效（考績）辦在上述方面具有優(yōu)勢?？伎冎圃谥袊猩锨隁v史，秦朝就對地方官實行以人口、治安、土地、賦稅為指標的考績制，對鞏固中央集權制起到了重要作用。由于通過績效評價，績效辦還可形成“以事評人”的干部管理創(chuàng)新機制。為此，若能有科學的績效指標體系，績效辦不僅能推進績效管理，還能起到匯聚三方力量之作用。

為此，我們提出了績效辦、財政、部門“三套馬車”的績效管理方案：（1）績效辦：部門整體績效評價，推進部門績效管理、審查績效目標（戰(zhàn)略）；（2）財政：對政策性（含轉(zhuǎn)移支付專項）和公共工程項目開展項目化管理，實行前期評價、中期評價和結(jié)果評價；編制全市（縣）績效預算。其中，政策性項目指基于戰(zhàn)略目標的行動性項目的集合。（3）部門：實施對本部門績效管理，開展對下屬單位績效評價、對本部門績效自評價和對行動性項目評價；編制績效目標和績效預算初稿。

第二，設計好改革“路線圖”。這包括：（1）明確責任機構(gòu)。績效管理觸及方方面面利益，改革難度大，建議由中央深化改革領導小組來整體設計和推進，下設績效管理改革辦公室，績效辦、財政部具體實施。（2）形成績效管理兩階段（基礎階段和實施階段）規(guī)劃（見圖4）。在基礎階段應做好5件事②：制定《政府績效管理法》或國家績效管理條例；以部門為主，結(jié)合國務院簡政放權要求，清理、廢止繁文縟節(jié)規(guī)制；以部門為主，制定公共服務全國標準；厘清中央、省、市縣政府事務和管理責任，建立責任制；按“一個部委，一套指標”開發(fā)各部門績效指標體系。在實施階段，應按“先中央、后地方”要求，在本屆政府內(nèi)完成中央各部委改革。這也是各國通行的做法。

建設科學的部門績效指標體系。設計科學的部門績效指標體系是“三套馬車”方案的關鍵，也是難點。2014年，本團隊③通過與德州市績效辦、財政局合作，初步找到了破解路徑：

第一，設計相對穩(wěn)定、可替換的部門績效指標框架。這包括：（1）搞好需求分析。由于該指標體系應既滿足部門管理和績效辦、財政績效管理需求，又具有穩(wěn)定性，部門間相對可比，為此我們通過分析，找到三者的需求共性和個性，形成了模塊化部門績效指標框架。（2）確立合理的開發(fā)路徑。這就是按照“一觀三論”的設計，結(jié)合部門管理要求，構(gòu)建一個基于各部門職能，包括投入、產(chǎn)出與結(jié)果、中心工作、廉政和滿意率的指標框架（見圖5）。在該框架中，有3個模塊是穩(wěn)定的，而中心工作（模塊3）是可替換的：在評價部門績效時指中心工作完成率；在評價事業(yè)單位整體績效時指條件和能力；在政策評價時指戰(zhàn)略目標實現(xiàn)率；在評價公共工程時指機構(gòu)的管理能力?？傊?，該框架可“一石四鳥”，而模塊替換是本課題的創(chuàng)新之一。

第二，按職能和事務設計指標體系。在圖5中，產(chǎn)出與結(jié)果類指標如何體現(xiàn)“一個部門、一套指標”要求是難點。對此我們的做法是：（1）指標應按職能和事務設置?！笆聞铡敝腹苁裁词?，它由科室或二級機構(gòu)實現(xiàn)。如城管市容局的職能可分解為環(huán)衛(wèi)、綠化、市政、城管等事務并形成相應機構(gòu)。為此，我們聯(lián)合編辦，按“三定方案”和科室、二級機構(gòu)功能設定各部門指標，原則上做到每項事務都有相應指標，無績效指標的機構(gòu)（科室）應撤銷（見表1案例）；（2）指標應體現(xiàn)結(jié)果，即有效服務，并盡量量化；（3）體現(xiàn)基本職能的指標應賦予較高權值；（4）指標應盡量滿足部門管理要求，促其科學管理。

構(gòu)建績效基礎信息體系和本級《政府績效信息庫》。我們認為，以上“三駕馬車”是否可行，除績效指標體系外，還在于建設信息支撐體系：績效基礎信息體系和《績效信息庫》?？冃ЩA信息體系指與各項績效指標相關的原始數(shù)據(jù)體系。就是說，部門的績效指標不是“填報”出來的，而是來自其管理、會計和統(tǒng)計信息，即在部門日常管理中產(chǎn)生，由管理系統(tǒng)記錄、顯示的信息。這些信息是難以造假或造假成本高的。而一旦將其納入《政府績效信息庫》，則數(shù)據(jù)申報的工作量將會大大減少，相應的評價成本將大為降低。

同時，為了搞好績效評價結(jié)果應用，還需建立《政府績效信息庫》，形成部門、績效（考績）辦、財政信息共享機制，滿足財政自動獲得編制績效預算、績效目標的信息要求。

推進項目化管理。項目化管理是績效管理形式之一，由財政實施。它主要用于對政策、公共工程的預算項目管理，是提高績效、治理“三拍”和“政績工程”的良藥。2014年，浙江省財政廳對與水稻補貼有關的17個項目進行了“打包評價”，發(fā)現(xiàn)在支農(nóng)資金上存在著多級政府事權不清、補貼項目不合理、重復補貼、無效補貼等問題。從2013年起，上海閔行區(qū)對政策性項目實施項目化管理，通過項目化管理，取消了2項政策、完善了8項政策，獲得了較好效果。

項目化管理的內(nèi)容：（1）搞好前期評價。它在政府決策前進行，對象是政策、工程類項目。在評價時，提案部門應提供該項目的可行性報告和分年預算規(guī)劃，項目前期評價由財政（或政府政策辦）組織專家，對項目的必要性、可行性（含績效目標、風險）、財力可及性等做出審查并形成結(jié)論。通過評審的項目進入政府決策程序，通不過的則退回原單位。（2）實施中期評價。它適用中長期項目，在項目實施一年后進行，重點是評價項目是否已實施、實施中的問題、預期效果是否達到等。評審通不過的，或由實施單位修改完善，或撤銷項目。（3）做好后評價。它在項目結(jié)束一年后進行，重點評價項目的效果，績效評價結(jié)果將公開。

深化部門預算改革，為績效管理創(chuàng)造條件。雖然我們形成了以上方案，但還應指出，預算項目多散雜將阻礙績效管理，應當通過深化部門預算編制方式改革來解決，實行“部門預算=基本支出預算+業(yè)務費預算+項目預算”。為此，建議恢復部門業(yè)務費預算（會議費、購置費、業(yè)務培訓費、專項業(yè)務費等），實行“總額控制，部門編制，財政審查、?？顚Ｓ谩?。改革后，隨著預算項目的減少，項目化管理的條件就相應具備。

（本文系國家社科基金重點項目“我國預算績效專項指標體系研究”的階段性成果，項目編號為：12AZD097）

注釋

參見馬國賢《政府績效管理》附錄：美國聯(lián)邦政府《1993政府績效與成果法案》ISBN7309046727，復旦大學出版社，2005年，第390頁。

在以上五項中，第四項屬于充分條件，其余四項為必要條件——作者注。

指由上海財經(jīng)大學、中南財經(jīng)政法大學13名博士生組成的“績效管理”課題團隊，帶隊者為上海財大馬國賢和中南財大王金秀教授，課題始于2014年9月。

責 編/武 潔

Abstract： Performance management is one of the directions for administrative and fiscal reforms proposed during the Eighteenth Party Congress. Behind it is the concept of responsible government. It consists of the departmental performance management and project-based performance management， with the difficulty lying in departmental performance indicators. There are three problems in this regard now in China. First， people wrongfully think that performance evaluation is equivalent to performance management； second， the departmental performance management system and project-based performance management system have not been institutionally set up yet； third， while being implemented， the government performance management and budget performance management are considered as two separate systems， causing frictions between the government performance office and the finance department and failing to form a synergy. These problems slow down the development of the performance management of our country， and the effect is not good. Since 2012， our research group has conducted a systematic study of it， and put forward policy suggestions accordingly.

Keywords： performance management， responsible government， project-based management， public governance