農(nóng)村宅基地使用權首次登記問題研究

張波

【摘要】宅基地使用權以占有為公示方法，登記僅是對抗要件?，F(xiàn)行宅基地使用權的公示方法很難有效發(fā)揮其功能，存在不利的影響。我國當前開展的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應當是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記”，農(nóng)村宅基地使用權應當以登記為公示方法，宅基地使用權首次登記是宅基地使用權抵押、轉移、變更等其他類型登記的前提和基礎。

【關鍵詞】不動產(chǎn) 統(tǒng)一登記 宅基地使用權 首次登記

【中圖分類號】D913 【文獻標識碼】A

農(nóng)村宅基地使用權首次登記相關概念的界定

宅基地的概念。宅基地使用權作為一項權利，須有承載的載體，宅基地是農(nóng)村宅基地使用權的物質載體。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員用于建造自用住房及其附屬設施的農(nóng)村住宅建設用地。相對城市來講，我國農(nóng)村社會和經(jīng)濟水平不高、農(nóng)村的社會保障體系還不夠完善。宅基地是農(nóng)村村民的安居之本，農(nóng)村村民“居者有其屋”提供了基本的生存和生活保障，成為農(nóng)村社會保障不完善制度下的農(nóng)村社會保障的“替代品”。因此，宅基地是專門用于滿足農(nóng)村村民居住和生活的，不能用于商業(yè)用途。

宅基地使用權的概念。根據(jù)1963年3月20日中共中央頒布《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》的規(guī)定，“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有”，這也是第一次在正式的文件中使用“宅基地使用權”的概念。1982年的《憲法》對1954年《憲法》進行了修改，將農(nóng)民的宅基地所有權修改為集體所有，正式以憲法的形式確認宅基地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村村民只享有宅基地使用權。①

我國法律雖然使用了宅基地使用權的概念，但沒有宅基地使用權的明確定義。筆者認為宅基地使用權應當定為：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對依法由集體經(jīng)濟組織分配而取得的農(nóng)村集體所有的宅基地享有占有、使用、收益的權利。宅基地使用權人有權依法在取得的宅基地上建造用于自己居住的房屋及其附屬設施。農(nóng)村宅基地使用權既具有福利性質，又具有社會保障功能，為保證廣大農(nóng)村村民的安居，保障農(nóng)村和諧社會的構建起到了積極作用。

宅基地使用權首次登記的界定。2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第三條的規(guī)定，不動產(chǎn)登記包括不動產(chǎn)首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等類型。該《條例》第一次引入首次登記的概念。宅基地使用權的首次登記是宅基地使用權的第一次登記，具體是指不動產(chǎn)登記機構第一次將宅基地使用權的權利歸屬以及其他法律規(guī)定應登記的事項記載于不動產(chǎn)登記簿的登記行為。宅基地使用權首次登記的權利人也就是宅基地使用權的初始取得的權利人。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基本情況及其與農(nóng)村宅基地使用權首次登記的關系

我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本情況?！吨腥A人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）2007年10月1日開始施行?！段餀喾ā返谑畻l明確，對于不動產(chǎn)國家實行統(tǒng)一登記制度。該法對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記沒有詳細具體的規(guī)定，關于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機構、統(tǒng)一登記的范圍以及統(tǒng)一登記的辦法，則由法律、行政法規(guī)規(guī)定。正是《物權法》的這種采取回避的態(tài)度和作法，同時不動產(chǎn)統(tǒng)一登記推進難度大，導致我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度一直沒有突破和實質性的進展。

2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》對我國分散混亂的不動產(chǎn)登記制度進行了重新架構和制度設計，為進一步規(guī)范我國的不動產(chǎn)登記制度和開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了法律依據(jù)，為推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了基礎。國土資源部2015年在立法方面重點安排了不動產(chǎn)登記相關的立法，目前我國的湖北、山東、黑龍江、上海、湖南、四川、遼寧、吉林、云南、內(nèi)蒙古等大部分省、市、自治區(qū)已經(jīng)啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作?？梢?，我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記無論在法律、政策保障還是在實踐方面都在積極向前推進。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與農(nóng)村村民宅基地使用權首次登記的關系。長期以來，我國城鄉(xiāng)存在“二元”結構，城鄉(xiāng)土地也同樣存在“二元”體制。我國城鄉(xiāng)住宅用地登記工作發(fā)展存在相當大的差距，農(nóng)村宅基地使用權登記率低，這也是導致農(nóng)村宅基地使用權權屬不清、宅基地產(chǎn)權糾紛產(chǎn)生的重要影響因素。中共中央十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，城鄉(xiāng)“二元制”結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。建立健全體制機制，形成城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記要求做到登記依據(jù)、登記簿冊、機構和信息平臺等實現(xiàn)“四統(tǒng)一”。理論和實務界高度關注“四統(tǒng)一”，鮮有人重點關注城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，城鄉(xiāng)住宅建設用地統(tǒng)一登記問題也同樣重視程度不夠。國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》明確要求將農(nóng)村宅基地使用權登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍。這是國務院同意建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作部繼聯(lián)席會議制度以來，相關部門首次聯(lián)合發(fā)文，明確說明了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的重要意義?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要法律依據(jù)，明確將宅基地使用權納入不動產(chǎn)登記和調整范圍。農(nóng)村宅基地使用權登記是不動產(chǎn)登記的重要組成部分，積極做好農(nóng)村宅基地使用權的首次登記，形成覆蓋城鄉(xiāng)一體的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，才能建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，這也是城鄉(xiāng)一化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。②

構建科學合理的農(nóng)村宅基地使用權首次登記機制

農(nóng)村宅基地制度改革關系著“三農(nóng)”全局乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局，意義重大，但情況十分復雜。③農(nóng)村宅基地使用權登記制度薄弱，宅基地使用權首次登記難度大、困難多，宅基地使用權首次登記需要解決各種可能出現(xiàn)的困難與難題。因此，應當根據(jù)當?shù)卣厥褂脵嗟怯浀膶嶋H情況，構建科學合理的農(nóng)村宅基地使用權首次登記機制，采取有效措施，積極穩(wěn)妥推進宅基地使用權的首次登記。本文主要選取以下三個方面進行論述：

以登記作為農(nóng)村宅基地使用權公示方法。我國宅基地使用權法律并沒有強制要求以登記作為物權取得與變動的公示方法，農(nóng)村宅基地使用權實際上以占有為公示方法，主要有兩方面的原因。第一，我國現(xiàn)行的法律和政策將農(nóng)村宅基地使用權主體限定于本集體經(jīng)濟組織成員。集體經(jīng)濟組織成員主要是本村的村民小組范圍內(nèi)的農(nóng)村村民，他們彼此間認識、了解，還比較熟悉，農(nóng)村村民的實際占有足以公示其對宅基地享有的使用權。第二，我國的法律以及一些規(guī)范性的法律文件對包括宅基地使用權轉讓在內(nèi)的宅基地使用權的流轉做了嚴格的限制性規(guī)定。正因為對農(nóng)村宅基地使用權流轉的嚴格限制，宅基地使用權變動微乎其微，使宅基地使用權的登記顯得不是特別重要。在過去宅基地嚴格管制的情況下，宅基地使用權的權屬相對來說比較清楚，基本不會在交易過程中產(chǎn)生善意第三人保護問題，未經(jīng)登記也基本不會影響第三人的利益。

隨著我國農(nóng)村社會保障體系的逐漸建立，農(nóng)村宅基地使用權的保障功能逐漸被弱化，資產(chǎn)屬性日益顯現(xiàn)，放寬對農(nóng)村宅基地使用權流轉的限制使其“入市”交易是大勢所趨。一個健康、良性運轉的宅基地使用權交易機制的建立，要求各類相關的交易信息必須充分披露，只有這樣才能充分保護交易安全和交易主體的權益。同時，農(nóng)村集體土地制度改革是我國當前全面深化改革的重點工程，進一步明晰土地產(chǎn)權是農(nóng)村集體土地制度改革的要求，也是農(nóng)村集體土地改革的重要環(huán)節(jié)。當前，宅基地使用權以占有為公示方法已經(jīng)嚴格影響農(nóng)村宅基地權利的有效實現(xiàn)，也不利于宅基地使用權制度的改革。我國宅基地使用權應當與城市住宅建設用地使用權一樣，以登記作為公示方法，在不動產(chǎn)物權取得、變動問題上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一以登記作為公示方法。宅基地使用權的產(chǎn)生、變更和消滅必須依法進行登記，不登記不發(fā)生物權效力。農(nóng)村宅基地使用權只有辦理了首次登記，才能辦理變更登記、抵押登記、轉移登記等其他類型的宅基地使用權的登記。宅基地使用權首次登記是與宅基地使用權有關的其他權利登記（如：宅基地使用權抵押登記、轉移登記等）的前提與基礎。沒有宅基地使用權的首次登記，其他相關的登記都是“無源之水、無本之木”。

明確農(nóng)村宅基地使用權首次登記的申請和權利主體。不動產(chǎn)登記采用自愿申請登記的原則，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權首次登記屬于由當事人單方申請登記的情形。根據(jù)“一戶一宅”原則，宅基地使用權以“戶”為單位審批獲得。農(nóng)村村民以“戶”為單位申請宅基地使用權，單個的家庭成員不能以個人名義申請宅基地使用權。農(nóng)村宅基地使用權首次登記應以“戶”為單位申請登記。實踐中，農(nóng)村村民的宅基地使用權登記時以“戶主”一人為登記申請人，也就是由“戶主”代表該“戶”向登記機關申請宅基地使用權首次登記。首次登記的宅基地使用權并非“戶主”一人所享有，“戶主”所代表家庭的其他成員是宅基地使用權的共同共有人。宅基地使用權登記機構在進行登記時，應當予以明確記載。

農(nóng)村宅基地使用權首次登記的登記權利主體應當限定為具有本集體組織成員資格的農(nóng)村村民。至于農(nóng)村村民的集體經(jīng)濟組織成員資格的確定標準，現(xiàn)行法律沒有予以明確規(guī)定。建議參照選民資格的認定和登記的做法來確定集體經(jīng)濟組織成員資格。④宅基地使用權首次登記實際是集體經(jīng)濟組織成員初始取得的宅基地使用權的第一次登記，非集體經(jīng)濟組織成員，除法律與政策有特殊規(guī)定外不得申請宅基地使用權首次登記。非依申請初始取得宅基地使用權必須在完成宅基地使用權首次登記的前提下才能予以變更登記、移轉登記等宅基地使用權其他類型的登記。在此以宅基地使用權繼承為例予以說明，若允許繼承人申請宅基地使用權登記，也就是沒有宅基地使用權的首次登記，作為宅基地使用權登記簿的記載就不完整，也就不能準確反映宅基地使用權的權屬變化的情況。另一方面，與前面所闡述的宅基地使用權的取得、變更以登記作為公示方法不相符，建議由繼承人代位申請，提交宅基地使用權登記的相關材料、辦理相關的登記手續(xù)，不動產(chǎn)登記機關將被繼承人生前對此宅基地使用權所擁有使用權的情況記載于不動產(chǎn)登記簿中，作為該宅基地使用權的首次登記，由于被繼承人已經(jīng)死亡主體消滅，不頒發(fā)不動產(chǎn)登記證明。在此基礎上為繼承人辦理房屋繼承的轉移登記。不動產(chǎn)登記部門可以將此種宅基地使用權的首次登記與繼承轉移登記合并辦理，并將兩個登記的材料合并歸檔。這樣做既體現(xiàn)了宅基地使用權以登記為公示方法，也維護了法律的嚴肅性，消除了不利影響。

妥善處理違占宅基地使用權的首次登記。農(nóng)村大規(guī)模違規(guī)占有和使用宅基地現(xiàn)象的存在是宅基地使用權首次登記所面臨的難題。違占宅基地是指未經(jīng)批準使用宅基地、超面積標準使用宅基地、“一戶多宅”、違反規(guī)劃和改變用途使用宅基地等現(xiàn)象。違占宅基地未辦理審批手續(xù)，宅基地使用權登記時無法提供宅基地使用權審批相關的材料。如果以宅基地占有和使用的事實為依據(jù)對違占宅基地使用權進行登記，相當于變相承認違占宅基地的合法性，違背“一戶一宅”、用途管制、面積限制等法律與政策的規(guī)定，也會使農(nóng)村宅基地的違占現(xiàn)象越來越多，使宅基地的管理更加困難，甚至影響到耕地的保護和糧食安全。若對違占宅基地不加區(qū)分，只要沒有審批手續(xù)、材料不齊，全部采取不予以登記的做法，將很難得到農(nóng)村村民的支持與擁護，也將會使宅基地使用權的登記工作很難開展。對于違占宅基地使用權的登記，在查明違占宅基地的具體情況的基礎上，分情況進行處理。

第一，對于違反農(nóng)村土地和村莊總體規(guī)劃和改變土地用途的違占宅基地不予辦理首次登記。我國農(nóng)村集體土地制度改革是集體用地在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下開展的，宅基地使用權的首次登記也必須予以遵守。首先，違法將耕地用作宅基地，不能辦理宅基地使用權首次登記。一直以來，我國對耕地都實行特殊保護，采取最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制耕地轉為非耕地?！锻恋毓芾矸ā芳捌湎嚓P法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，“農(nóng)戶”建住宅，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，禁止違法占用耕地建房。其次，擅自改變宅基地用途的，不得予以首次登記。宅基地的用途是專門用于建設住宅，“農(nóng)戶”取得宅基地使用權后，未經(jīng)審批改變宅基地的用途，可以按照《土地管理法》第六十五條第1款第（二）項的規(guī)定，報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，收回村民使用的宅基地，當然也不得予以辦理使用權的首次登記。

第二，對于“一戶兩宅”問題，一般不能辦理宅基地使用權首次登記。建新不拆舊、繼承、轉讓、贈與是造成“一戶兩宅”的主要原因。根據(jù)法律所確定的“一戶一宅”的原則，一戶只能擁有一處無償分配取得的宅基地使用權。對于“建新不拆舊” 造成的“一戶多宅”，在農(nóng)村村民拆除其舊宅之前，不動產(chǎn)登記機構暫不受理。對于繼承、轉讓、贈與等原因取得的宅基地使用權也不能辦理宅基地使用權的首次登記。由于繼承人、受贈人、受讓人作為新的宅基地的使用權人，不是因為集體經(jīng)濟組織分配原始取得宅基地使用權，被繼承人、贈與人、轉讓的人才是宅基地使用權首次登記的真正權利人，才有資格向不動產(chǎn)登記機構申請宅基地使用權首次登記。

第三，對于超面積標準占有和使用宅基地，須處理完面積超標問題后進行首次登記。如果由于超過面積標準使用宅基地而連帶“農(nóng)戶”合法取得的宅基地使用權也不能登記是不公平、不合理的，違反了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法分配宅基地使用權的規(guī)定。建議各地要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際情況以及農(nóng)村村民的承受能力，制定超面積宅基地有償使用的收費標準，農(nóng)村村民繳納超過面積占有宅基地的使用費的予以辦理宅基地使用權首次登記。

第四，對符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，農(nóng)村村民使用的宅基地未超出當?shù)氐拿娣e標準且不違反“一戶一宅”的原則，確屬其居住所必需。在查明歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，各部門應當積極提供補辦相關的手續(xù)的服務，待登記手續(xù)齊備后予以辦理宅基地使用的首次登記。

（作者單位：梧州學院文法學院；本文系2012年廣西高等學?？蒲许椖康碾A段性成果，項目編號：201204LX387）

【注釋】

①丁關良：“1949年以來中國農(nóng)村宅基地制度的演變”，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報》，2008年第4期，第9～21頁。

②周玨：“淺議宅基地使用權登記制度的完善”，《云南大學學報》，2011年第2期，第40～44頁。

③韓啟德：“探索進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制”，《人民論壇》，2015年第2期，第8～11頁。

④喻文莉：“論宅基地使用權初始取得的主體和基本方式”，《河北法學》，2011年第8期，第130～137頁。

責編/豐家衛(wèi)（實習）