新加坡中央公積金制度探究

方成　胡峰

【摘要】新加坡的中央公積金制度是新加坡社會保障制度的核心，是新加坡國民滿足生活各方面需求的基本保障，是維護(hù)新加坡社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。文章詳細(xì)介紹了新加坡中央公積金制度的現(xiàn)實情況以及成功經(jīng)驗，以期借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗，探討中國社會保障系統(tǒng)的改革完善途徑。

【關(guān)鍵詞】新加坡 中央公積金 社會保險

【中圖分類號】F1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新加坡中央公積金制度概況

中央公積金籌集方式及繳費率。新加坡中央公積金制度實行會員制，所有參與繳納的雇主和雇員都是中央公積金局的會員，雇員和雇主按月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金，公積金局再以此為基數(shù)加上每月應(yīng)得利息存入會員個人賬戶，專戶專儲。截止到2013年，新加坡總?cè)藬?shù)540萬人，其中公民331萬人，永久居民53萬人，公積金會員350.8萬人①。公積金的繳費率并不是一成不變的，而是由政府根據(jù)新加坡的經(jīng)濟(jì)水平、居民消費需求、用工成本等多方面因素決定的。不同年齡段具有不同比例的繳費率，目前50歲以下雇員的繳費率為36%，往上以5年為一個分界點，繳費率逐步下降，65歲以上的雇員繳費率都為11.5%②。

中央公積金的主要功能。根據(jù)新加坡《中央公積金法令》，55歲以下公積金會員的個人賬戶分為三部分：普通賬戶、特別賬戶、保健儲蓄賬戶，繳費率分別為：23%、6.5%、6.5%。公積金會員在55歲時，政府為其開設(shè)退休賬戶，會員要將特別賬戶和普通賬戶的存款按規(guī)定的最低存款數(shù)額（目前為15.5萬新元）轉(zhuǎn)入退休賬戶，其中特別賬戶隨即被撤銷。普通賬戶主要用于購置政府組屋、親屬教育支出、獲準(zhǔn)情況下的投資等；保健賬戶主要用于支付本人及直系親屬和配偶的醫(yī)療費用；特殊賬戶只限于養(yǎng)老和緊急情況下支出，一般不可以支取。概括起來，中央公積金的功能主要體現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療保障、教育和購房這四個方面。

第一，中央公積金的養(yǎng)老保障功能。新加坡的養(yǎng)老保障制度是比較典型的自我儲蓄型保障模式，核心特征是參保者按照儲蓄方式積累養(yǎng)老保險基金，以作為退休后的主要經(jīng)濟(jì)來源。

公積金會員到55歲時，根據(jù)最低存款計劃，將一筆最低存款額保留在退休賬戶中，達(dá)到法定退休年齡的時候就可以從退休賬戶中領(lǐng)取養(yǎng)老金，最多領(lǐng)取20年，目前領(lǐng)取年齡為63歲。比如說，有一名2014年7月1日年滿55歲的公積金會員，如果其最低存款達(dá)到15.5萬新元，那么他退休后每月可以領(lǐng)取1200新元的退休金。考慮到期望壽命的不斷提高，公積金會員根據(jù)不同年份的出生時間，領(lǐng)取年齡也不同，新加坡當(dāng)局計劃于2018年時將領(lǐng)取年齡提高到65歲③。公積金會員也可以選擇一次性取出退休賬戶中的公積金，轉(zhuǎn)入經(jīng)政府允許的銀行，每月從中領(lǐng)取款項直至領(lǐng)完為止。再或者也可以自愿向經(jīng)政府允許的商業(yè)保險公司購買年金，每月從保險公司領(lǐng)取固定的款項直至去世。為增加退休人員的養(yǎng)老金收入，新加坡政府還制定了“反向抵押貸款計劃”和“屋契回購計劃”，即公積金會員可以將自己擁有的政府組屋貸款抵押或者賣給政府，以換取每月一定數(shù)額的款項補充養(yǎng)老費用。

隨著人均期望壽命不斷延長，新加坡政府推出了“終身入息計劃（National Lifelong Income Scheme）”，此計劃為會員提供了終身養(yǎng)老保障。公積金會員可以在55歲時加入此計劃，將最低存款的現(xiàn)金分為兩個部分，其中約3/4存入退休賬戶，剩余部分用于向中央公積金局購買可退還保險費。中央公積金局將會員可退還保險費的利息歸結(jié)在一起形成基金，并以此來資助終身入息計劃。公積金會員自退休后直到80歲，每月從退休賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金，80歲以后開始領(lǐng)取終身入息，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不變，直至去世。若去世后，會員退休賬戶存款及可退還保險費有結(jié)余，剩余款項可由繼承人繼承?？紤]到會員和繼承人的多種可能的需要，新加坡政府將終身入息計劃細(xì)化成4種方案，分別傾向于照顧會員和繼承人的利益，公積金會員可根據(jù)自身需要進(jìn)行選擇，4種方案中有一項是預(yù)設(shè)的首選計劃，即終身入息平衡計劃，此計劃最大地兼顧了公積金會員本人和后人的需要。

第二，中央公積金的基本醫(yī)療保障功能。1984年，隨著保健儲蓄計劃的實施，保健儲蓄賬戶單獨設(shè)立。根據(jù)該計劃，公積金會員可以用此賬戶的資金支付本人和家人的住院醫(yī)療費用、部分手術(shù)費和門診的費用。

政府還在保健儲蓄賬戶的基礎(chǔ)上推出了健保雙全計劃以及增值健保雙全計劃等。健保雙全計劃于1990年7月開始實施，是為公積金會員設(shè)立的一種大病醫(yī)療保險，會員和其家人均可自行決定是否參加，參加此計劃的投保病人因病住院只有住在B2級或C級病房，才能獲得保險機(jī)構(gòu)的賠付。年滿16歲的新加坡公民和永久居民首次繳納公積金時即自動加入健保雙全計劃④，除非自行選擇退出。2013年8月，新加坡政府宣布擬將健保雙全計劃全面提升為終身健保雙全計劃，新計劃將取消之前只保到90歲年齡上限，覆蓋面也將包括所有新加坡國民，并由原來的自愿性變成強(qiáng)制性，預(yù)計于2015年底全面推行。此計劃的另外一個重要特點是受保人可選擇更高級別的病房，但是仍只能索償B2及C級津貼病房可索償額相等的費用。

增值健保雙全計劃是在健保雙全計劃的基礎(chǔ)上推出的一種具有更高保障水平的大病醫(yī)療保險，可以承擔(dān)部分住院費，公積金會員可自愿為其本人及家人參加此計劃，政府規(guī)定了會員賬戶繳納保險費的上限，超出上限部分只能由現(xiàn)金繳納。

綜合來看，保健儲蓄賬戶既可以支付部分醫(yī)療費用，也可以用其購買醫(yī)療保險，從而使公積金會員獲得基本的醫(yī)療保障。

第三，中央公積金的購房和教育保障功能。在“居者有其屋”的理念下，中央公積金賬戶從養(yǎng)老這個單一的功能拓展出來的第一個功能就是購房。1968年新加坡政府修訂《中央公積金法》，允許公積金會員用公積金購房。新加坡當(dāng)局大規(guī)模興建政府組屋（類似于中國的經(jīng)濟(jì)適用房），通過控制建房成本來控制組屋的價格，對于家庭月薪收入在一定范圍以內(nèi)的允許購買組屋，以2012年三房式的組屋為例，售價約在新加坡家庭平均年收入的6至7倍之間。有穩(wěn)定收入且收入在一定范圍以內(nèi)的家庭即可以申請購買組屋，首付房款10%，其余向新加坡建屋發(fā)展局或銀行貸款，此后每月用公積金或現(xiàn)金還款。政府還為購買組屋的家庭提供特別公積金購房津貼以及額外公積金購房津貼，這些津貼在購房時直接計入房款。通過這些措施，新加坡超過80%的居民擁有政府組屋，基本實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，正如媒體所言：新加坡是全球惟一一個民眾擁屋率接近100%的國家，這也成了新加坡人留給世界的驚嘆號。

新加坡是一個非常重視教育的國家，為減輕一些家庭子女教育費用支出的壓力，1989年6月，當(dāng)局開始實施中央公積金教育計劃，依據(jù)這個計劃，公積金會員可以將扣除最低存款后的40%的公積金用于支付在指定的新加坡全日制大學(xué)的學(xué)費，這一限額在1994年調(diào)整到80%，但同時規(guī)定這筆費用必須在10年之內(nèi)連本帶息歸還到會員的公積金賬戶中⑤。

第四，中央公積金的其它功能。為防止公積金會員因突然意外逝世，其家屬陷入生活窘境。新加坡政府分別于1981年6月和1989年5月推出家庭保障計劃和家屬保障計劃。

家庭保障計劃是指，公積金會員在購買住房時，一般都會有剩余尾款需要通過貸款支付，如果購房者過早去世或喪失勞動能力，其家庭則面臨房產(chǎn)被抵押的風(fēng)險。對此，政府允許公積金會員使用普通賬戶中的公積金購買家庭保障計劃的保險，對購房貸款額進(jìn)行投保，如果投保會員在60歲以前逝世或喪失勞動能力，政府將替其還清剩余的貸款。家屬保障計劃是為60歲以下的公積金會員而設(shè)的定期人壽保險計劃，投保會員可通過普通賬戶中的公積金支付保險費，如果會員在保險期間逝世或終生殘疾，其家屬可根據(jù)投保額獲得一筆賠償金，以助其應(yīng)對一段時間的生活問題。

新加坡政府允許公積金會員動用公積金投資。這個政策始于1978年，這年新加坡政府改組成立的新加坡巴士服務(wù)有限公司上市，政府允許公積金會員使用不超過5000新元的公積金購買該公司股票。隨后政府逐步放寬公積金投資限制，允許會員利用公積金投資住宅、房地產(chǎn)、信托和黃金等。

新加坡政府對中央公積金的投資管理

新加坡每年90%的公積金用于購買政府為其專門發(fā)行的公債，中央公積金在新加坡的金融體系扮演重要角色，因此新加坡政府對公積金有著嚴(yán)密的監(jiān)管體系。

相對獨立的管理機(jī)構(gòu)。中央公積金的主管部門是新加坡人力部，負(fù)責(zé)研究制定公積金發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策。人力部下設(shè)中央公積金局負(fù)責(zé)具體經(jīng)辦事務(wù)，并對公積金賬戶活動中牽涉到的保險業(yè)務(wù)的實施情況進(jìn)行監(jiān)督，依法相對獨立。中央公積金局財務(wù)上獨立核算，自收自支，年度預(yù)算直接報新加坡總統(tǒng)審批。

嚴(yán)格制定和控制公積金利率。根據(jù)《中央公積金法》的規(guī)定，公積金的年利率最低為2.5%。公積金的三個賬戶中，普通賬戶的存款利息是根據(jù)新加坡當(dāng)?shù)刂饕膰鴥?nèi)銀行的一年期定期存款利率和月末儲蓄利率計算的算術(shù)平均數(shù)制定的，并且定期調(diào)整。如計算的利率低于2.5%，則執(zhí)行2.5%。保健儲蓄賬戶和特別賬戶比普通賬戶增加1.5%，為4%。特別賬戶、保健儲蓄賬戶和退休賬戶的利率與政府10年債券利率掛鉤，在此債券利率上再增加1%，如果低于4%則執(zhí)行4%。為了增加公積金會員的退休存款，對于公積金賬戶存款總額的首6萬元（其中普通賬戶首2萬新元，保健儲蓄賬戶和特別賬戶首4萬新元）再增加1%的利息。

靈活的公積金投資機(jī)制。為了避免公積金貶值，新加坡政府專門向公積金發(fā)行特別的政府債券，將超過90%的公積金轉(zhuǎn)交給政府所屬的投資公司進(jìn)行運營，以此作為公積金高利率的保障。政府將發(fā)行這種債券所得的資金納入財政預(yù)算，并以預(yù)算撥款的方式撥給國有投資公司，包括政府投資公司（GIC）和淡馬錫控股投資公司，由這些國有投資公司對這些資金進(jìn)行運營，包括在資本市場上的風(fēng)險投資。為了保障中央公積金的投資安全，政府規(guī)定只能將公積金存入銀行或購買專門發(fā)行的債券，公積金局不能直接負(fù)責(zé)公積金的其他投資運營，在公積金與資本市場之間建立了一層隔離，使中央公積金不存在直接的投資風(fēng)險。同時，中央公積金局委托專業(yè)公司對公積金投資計劃下的各種投資產(chǎn)品進(jìn)行評估，建立風(fēng)險分級體系，以便社會能夠了解投資的風(fēng)險程度，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和方向。

對新加坡中央公積金制度的評價和思考

中央公積金制度以“利民”為根本。嚴(yán)格來說，公積金制度在建立之初并不算是一種社會保障制度，只是一種通過強(qiáng)制儲蓄來實現(xiàn)自我保障的體系。隨著新加坡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公積金制度的內(nèi)涵逐步擴(kuò)大，覆蓋到醫(yī)療、住房、教育等方面，依然主要是自存自用的方式。

但是近年來，新加坡政府針對低收入群體的補貼和社會救濟(jì)投入越來越大，比如2009年實行終身入息計劃的時候，對于參加該計劃的會員，政府會給予一筆數(shù)額不等L紅利（Life Bonus），具體數(shù)額取決于公積金會員的年收入和房子的價值。對于首5批納入計劃的會員，退休賬戶最低存款要求由4萬新元下降到2萬新元；55歲以上無法享受“建國一代”配套者，未來5年可獲每年100至200新元的保健補助等；對于低收入群體，新加坡政府分發(fā)給他們國民財政盈余的增長分紅用以填補公積金；對醫(yī)院普通病房住院治療的患者，政府提供住院病房醫(yī)療費用津貼。

一系列措施體現(xiàn)出新加坡政府在社會保障體系理念上的細(xì)微變化，從最初的自我保障體系中，逐步地引入了社會統(tǒng)籌，目的是擴(kuò)大社會保障體系的覆蓋面，對弱勢群體提供多方面、多樣式的補貼政策。雖然這種統(tǒng)籌方式在新加坡整個公積金體系中所占的份額很少，覆蓋的人群和年齡段也有限，但是還是解決了不少亟待解決的問題，受到了新加坡人民的歡迎。

中央公積金制度是“強(qiáng)國”的保障。穩(wěn)定健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是公積金制度正常運行的保障。財政政策和財政預(yù)算政策健全，是中央公積金成功的先決條件⑥。新加坡經(jīng)濟(jì)長期一直保持著穩(wěn)定快速增長，1965至2007年，新加坡GDP年平均增長8.1%，同期世界各國經(jīng)濟(jì)平均增長水平為2.8%，而新加坡CPI長期一直控制在1%至3%左右。政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，為中央公積金的正常運轉(zhuǎn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

中央公積金也是新加坡政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。鑒于公積金制度的本質(zhì)是自我保障，給新加坡政府在養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等方面減輕了很多負(fù)擔(dān)，且政府可以利用公積金進(jìn)行投資獲利，這都使新加坡政府擁有了大量的可支配財富來穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。根據(jù)中央公積金局年度報告，2013年新加坡中央公積金累計結(jié)余2529.69億新元，而新加坡2012年的GDP為3455億新元，公積金的累計結(jié)余占上年度GDP的總量達(dá)73%，可見公積金總量之龐大。

新加坡政府多次通過調(diào)整公積金繳費率來控制人力成本，幫助企業(yè)增強(qiáng)競爭力。如1998年受亞洲金融危機(jī)影響，新加坡第三季度和第四季度經(jīng)濟(jì)持續(xù)負(fù)增長，政府于1999年將雇主繳納公積金費率從上年的20%下調(diào)至10%，對刺激經(jīng)濟(jì)起到積極作用，1999年新加坡經(jīng)濟(jì)GDP增長率回升到7.2%。

關(guān)于借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗的思考。對于中央公積金的諸多經(jīng)驗，筆者只指出，可學(xué)習(xí)其充分考慮社保繳費率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)活力的做法。目前我國單位社保（包含公積金）繳費比例約為45%左右，比例較高，影響了部分企業(yè)的積極性，客觀上也影響了社會保險的覆蓋面。國務(wù)院已決定自2015年10月1日起，將工傷保險平均費率由1%降至0.75%，將生育保險費率從不超過1%降到不超過0.5%。實施上述政策，預(yù)計每年將減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)約270億元。這從一定程度上減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是企業(yè)更為關(guān)心的養(yǎng)老和醫(yī)療保險繳費率還應(yīng)統(tǒng)籌考慮，制定出更為合理的繳費率。

除此，要充分考慮我國目前欠缺養(yǎng)老保險基金投資運營經(jīng)驗，養(yǎng)老保險基金入市投資股票，務(wù)必要考慮資本市場的巨大風(fēng)險，在政府政策、投資結(jié)構(gòu)、投資運營和監(jiān)管等各方面完善的情況下，才可謹(jǐn)慎入市。

（作者分別為北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部助理研究員、人事處副處長，廣西大學(xué)商學(xué)院副教授）

【注釋】

①③“CENTRAL PROVIDENT FUND BOARD ANNUAL REPORT 2013”，參見新加坡中央公積金網(wǎng)站http：//mycpf.cpf.gov.sg/Members/Gen-Info/Con-Rates/ContriRa.htm。

②周孫銘：“新加坡社會保障政策和新加坡大學(xué)的薪酬制度”，講座文稿，2014年。

④馮鵬程：“新加坡健保雙全計劃及啟迪”，《上海保險》，2013年第11期。

⑤金維剛：“新加坡社會保障體制研究”，參見《連瀛洲紀(jì)念獎學(xué)金中國學(xué)者研究報告叢書（一）》，2008年。

⑥李光耀：《李光耀回憶錄》，新加坡聯(lián)合早報社出版，2000年。

責(zé)編/于巖（實習(xí)）