小城市培育試點鎮(zhèn)行政服務中心建設思考

姚亦亞　姚莉

【摘要】為進一步促進城鄉(xiāng)一體化、推進新型城市化發(fā)展，浙江省從2010年以來，先后分兩批選取43個中心鎮(zhèn)實施小城市培育試點工程，進一步強鎮(zhèn)擴權，下放上級行政審批權限。文章以整合輻射模式與分立無輻射模式兩種典型模式作為比較對象，分析了各自的特點及面臨的問題，歸納總結了行政服務中心選擇不同定位模式的影響因素，并就進一步加強行政服務建設提出了改進意見。

【關鍵詞】小城市培育試點鎮(zhèn) 整合輻射模式 分立無輻射模式 比較

【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

為更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路，浙江省于2007年啟動了“中心鎮(zhèn)培育工程”。自“中心鎮(zhèn)培育工程”實施以來，浙江省出現(xiàn)了一批規(guī)模大、人口多、經(jīng)濟實力強、具有小城市形態(tài)的特大鎮(zhèn)。但是，由于受行政管理體制等因素限制，這些特大鎮(zhèn)在進一步促進城鄉(xiāng)一體化、推進新型城市化發(fā)展中遇到了不少阻礙。為此，浙江省在2010年與2014年分兩批從200多個中心鎮(zhèn)中選取了面積大、人口多、經(jīng)濟實力強的43個中心鎮(zhèn)實施小城市培育試點工程，進一步強鎮(zhèn)擴權，下放上級行政審批權限，試圖破解這些困難和障礙，其中一項重要舉措就是培育試點鎮(zhèn)相匹配的行政服務中心。當前，浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)行政服務中心定位模式主要有兩種：整合輻射模式和分立無輻射模式，本文將選取寧波余姚泗門鎮(zhèn)和嘉興秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)這兩個小城市試點鎮(zhèn)作為研究對象，分析與總結上述兩種模式的特點和優(yōu)缺點，以及采用不同模式需考慮的因素。

整合輻射模式分析：以寧波余姚市泗門鎮(zhèn)為例

整合輻射模式即所謂的“分中心”模式，就是設立一個下級機構作為市級機構分支，該機構上屬市級機構，將周邊地區(qū)的所有審批事項都集中到分中心，分中心服務輻射周邊地區(qū)，具有較大的權限，不僅為本地區(qū)提供服務，同時也可以為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供各種必要的服務。余姚泗門鎮(zhèn)地處余姚市境西北，面積66.3平方公里，全鎮(zhèn)下轄四個社區(qū)與十六個行政村，常住人口逾10萬人。余姚市行政服務中心是縣級行政服務中心，而泗門則是鎮(zhèn)級行政服務中心，泗門行政服務中心作為余姚行政服務中心的分支，其服務范圍涵蓋了余姚西北所有的行政村。

整合輻射模式的特點。一是審批權限擴大。余姚市直接派出市級有關職能部門入駐泗門鎮(zhèn)，充實派駐力量，提升派出機構主要負責人級別，主要負責人采用“高配”，按市委管理干部配備，擴大了派出機構的權力，延伸了市級管理權限。泗門鎮(zhèn)行政服務中心行使了部分縣一級的經(jīng)濟社會管理權限，委托授權200多項，大大方便了當?shù)睾椭苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)的居民。二是人事關系比較復雜。泗門鎮(zhèn)行政服務中心既有市級有關職能部門，又有派駐機構和派駐管片機構，人員管理采用屬地管理為主，即派出機構正副職由泗門鎮(zhèn)與有關派出部門商量后任免，其工作人員由泗門鎮(zhèn)管理。①泗門鎮(zhèn)通過建立一系列的管理制度和會議制度，盡可能理順復雜的條塊關系。三是人員配置比較精簡。泗門鎮(zhèn)按照小城市培育試點鎮(zhèn)的發(fā)展要求，通過調劑適當增加公務員、事業(yè)編，適當增加編外用工，建立市與鎮(zhèn)的雙向交流機制，采取多種措施，努力滿足行政服務中心工作人員配置的需要。四是資源支持力度得到加強。市級機構的配套設施完善，資源充足。在選用“分中心”模式后，作為市級機關的分支，泗門鎮(zhèn)行政服務中心有權向上級機構要求軟件、硬件資源的支持，其中包括了人力資源的供給與培訓，財政方面的支持以及辦公設施等方面的資源，有效的規(guī)避了由自己去請其他機構進駐中心的麻煩，為有序辦公提供了極大方便和可能性。五是資源聚集有利于經(jīng)濟發(fā)展。作為“分中心”必然要輻射周邊地區(qū)，分中心所在城市必將在不久之后成為周邊區(qū)域的中心城市，吸引周邊資源聚集到中心城市。流動人口大量增加，資源的聚集程度將有大幅度提升，勢必拉動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，改善當?shù)孛裆?，緩解就業(yè)、民生等各方面壓力，進而緩解當?shù)卣畨毫Α?/p>

整合輻射模式面臨的問題。一是審批范圍擴大帶來壓力。當選用“分中心”模式后，泗門行政服務中心作為余姚行政服務中心的分支，其服務范圍涵蓋了余姚西北所有的行政村，工作量必然增加，從管理一個鎮(zhèn)到管理多個鎮(zhèn)的審批事項，那也就意味著對行政服務中心的人員配備、硬件設配等提出了一個很大的挑戰(zhàn)。二是管理體制還未理順影響其權限發(fā)揮。作為浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)，其享受的審批權力應該是與縣級政府基本相同的經(jīng)濟社會管理權限，但是在作為“分中心”后，試點鎮(zhèn)還是作為市級機構的下屬機構，在很多方面受到了上級機構的直接約束，其審批權力在某種程度上來說是縮小了。三是短期內可能帶來較大的資源浪費。近年來由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，很多需要進駐的部門都新開了較多的辦事窗口或將原有窗口進行了大規(guī)模的擴建，但由于小城市建設的要求，他們不得不放棄已有窗口而入住到分中心的辦事服務中心大樓，廢棄這些已有的辦公場所，并且很多地方?jīng)]有現(xiàn)成的可以滿足需求的辦公大樓，需耗費較大資產(chǎn)。

分立無輻射模式分析：以嘉興秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)為例

分立無輻射模式簡單的說就是行政審批只是針對本鎮(zhèn)鎮(zhèn)民在本鎮(zhèn)審批的事項，也就是服務不輻射周邊鎮(zhèn)的模式。本文將以嘉興秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)作為研究對象分析分立無輻射模式。王江涇鎮(zhèn)位于浙江沿海北部，位于江、浙交界處，距上海、杭州、蘇州三大城市和乍浦港都在一小時公里圈內。轄區(qū)面積127.3平方公里，常住人口逾8萬，紡織業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，是“中國織造名鎮(zhèn)”。王江涇鎮(zhèn)行政審批服務中心成立于2009年，地理位置臨近秀洲區(qū)行政服務中心，中心建筑位置較偏僻。

分立無輻射模式的特點。一是服務本鎮(zhèn)為主，工作獨立。目前，王江涇鎮(zhèn)行政審批服務中心集中了工商、民政、安監(jiān)、招投標等15個職能部門，設置了13個窗口，承擔了120多項行政許可、非行政許可和便民服務事項。②自行政服務中心成立以來，仍以服務本鎮(zhèn)為主。二是領導干部采用傳統(tǒng)的配置。王江涇鎮(zhèn)成立了以黨委書記為組長，鎮(zhèn)長、紡織城常務副主任為副組長，鎮(zhèn)班子領導為成員的小城市培育試點鎮(zhèn)工作協(xié)調小組，主管行政服務中心工作的也主要為鎮(zhèn)領導而非市級派出。而王江涇鎮(zhèn)的工作人員主要來自于本身的行政服務中心而非上級部門，對于人員的培養(yǎng)和管理也主要是在王江涇鎮(zhèn)行政服務中心實行。三是財政的獨立。王江涇鎮(zhèn)主要是通過招商引資而增加自身的財政收入來支持小城市的建設。王江涇鎮(zhèn)的財政主要是由當?shù)剡M行管理，動用資金則是報當?shù)夭块T審批，相對來說是獨立的。在這種模式下不僅不用承擔分中心的責任和壓力，還可以享受在地權、財權、事權等方面的政策優(yōu)惠，有利于推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的轉型。

分立無輻射模式面臨的問題。一是服務范圍受限制。這種模式僅僅服務于本地區(qū)，服務范圍受到了限制，面臨的服務對象單一，很多下放的權力不能充分實現(xiàn)其應有的價值，導致資源的浪費，沒有給絕大部分居民帶來真正的便利。二是資源與權力得不到充分支持。因為是分立無輻射模式，行政服務中心發(fā)展過程中，在資金保障、部門協(xié)調、資源整合等方面，通常得不到上級機關單位的有力支持，導致很多部門沒有真正意義上入駐服務中心，有的僅僅在那擺了一個窗口，本單位的業(yè)務接待窗口仍然繼續(xù)，導致了不少的資源浪費。三是監(jiān)管乏力。在分立無輻射模式下，行政服務中心僅是各職能部門集中辦公的地方，其窗口工作人員的審批權力、人事關系、工資福利等仍歸屬原單位。在這種體制下，中心很難對行政許可事項和窗口人員進行有效的管理與監(jiān)督。

影響行政服務中心定位模式的因素分析

地理位置因素。小城市培育試點鎮(zhèn)行政服務中心不同定位模式的建設，受其自身地理位置影響較大。例如余姚市地形整體是長條形的，余姚市行政服務中心大致處于余姚的東南，那么西北方向的民眾到余姚市行政服務中心則不方便，而泗門鎮(zhèn)處于西北西區(qū)，那么余姚泗門作為分中心則非常便利。而嘉興的王江涇鎮(zhèn)位置偏遠，周邊地區(qū)的民眾到王江涇和秀洲區(qū)的便利程度是一樣的，甚至到王江涇更為麻煩，在這種情況下，王江涇鎮(zhèn)行政服務中心則更適合分立無輻射模式。

人力資源因素。對于大多數(shù)小城市培育試點鎮(zhèn)來說，最缺乏的就是人力資源。窗口人員身兼多職仍舊不能夠改變窗口人員短缺的問題。一方面，由于編制的限制，試點鎮(zhèn)不能夠隨意擴充人數(shù)，人員短缺成了阻擾試點鎮(zhèn)行政服務中心建設與發(fā)展的一個重要問題。另一方面是人員素質問題。人員專業(yè)水平不高不僅會導致行政服務中心的辦事效率下降，同時缺乏專業(yè)性的工作人員又導致許多事項無法下放，或是下放了事項中心卻不敢接受。若將行政服務中心定位成為分中心模式，試點鎮(zhèn)的人員就可以由地級市行政服務中心委派下放，可以仿照泗門，建立雙向交流機制，地級市派出人才進駐試點鎮(zhèn)行政服務中心，還可以讓試點鎮(zhèn)行政服務中心的工作人員到市里掛職鍛煉，提升工作人員的業(yè)務水平。

部門協(xié)調因素。權力通常與金錢掛鉤，行政服務中心的出現(xiàn)打破了原來的行政管理格局和秩序，一些依靠審批收費運轉或彌補財政撥款不足的部門，常常會以各種理由拒絕進駐服務中心。整合輻射模式的小城市培育試點鎮(zhèn)的行政服務中心作為縣級市行政服務中心的派出機構，享受與縣級市行政服務中心同等行政級別的待遇。在一些人員安排、資源管理和部門聯(lián)動等方面由上級機關統(tǒng)一配置、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調，解決了一些試點鎮(zhèn)自身難以解決的部門協(xié)調問題。而分立無輻射模式若要求“七站八所”進駐中心則需要中心自己去說服各機構負責人，或者請鎮(zhèn)黨委領導出面協(xié)調，這都是一項艱巨的工程。

財政因素。自省級小城市培育試點鎮(zhèn)實施以來，浙江省政府每年劃撥大量專項資金用于促進試點鎮(zhèn)的建設與發(fā)展等。近年來對“三公經(jīng)費”的嚴查嚴管導致小城市建設的資金緊張，整合輻射模式的行政服務中心若想要動用補助資金則必須要通過上級行政服務中心和當?shù)夭块T的審批，其在動用的過程中也是受到市級行政服務中心的監(jiān)督和制約。而分立無輻射模式如要動用補助金則需要在當?shù)剡M行審批。

進一步加強行政服務中心建設的思考

明確中心法律地位，統(tǒng)一安排編制。自1999年浙江省金華市成立國內第一家真正意義上的綜合性行政服務中心以來，這種“一站式”的新型行政服務機構在全國諸多地方紛紛建立，顯示了旺盛的生命力，但迄今為止仍然沒有取得相應的法律地位。各地的行政中心有的定性為市政府的派出機構，有的定性為臨時機構，機構地位不明確，它既不是審批業(yè)務的主體，也不是監(jiān)督主體。由于身份地位缺乏法律依據(jù)，給行政服務中心工作的開展帶來了不小的困難。另外，行政服務中心經(jīng)過十多年的發(fā)展，已經(jīng)參與具體行政權力的行使，這就對行政服務中心的性質及其工作人員的身份、能力等提出了更高的要求。在很多小城市試點鎮(zhèn)的行政服務中心，隨著審批權限的下放，事務也相應繁重，上級又沒有充足的編制配給，招聘了不少合同工以維持中心日常工作的開展。但一個沒有相應地位的政府機構和一群缺乏編制的臨時工所組成的行政服務中心，其服務質量、工作績效難以讓人放心。通過明確中心法律地位，統(tǒng)一安排行政編制，不僅能使中心履職時“師出有名”，也能增強行政服務中心對其內部工作人員的管理力度，明確其職責與地位，進而提高服務質量與效率。

理順人事管理體制，提高隊伍素質。目前行政服務中心的正式工作人員一般受到雙重管理，即原單位和行政服務中心定。③特別是在整合輻射模式下的行政服務中心，人事管理尤為復雜，不利于中心工作的開展，因此有必要對行政服務中心工作人員的考核和獎懲等進一步理順，建立明確的規(guī)定。在進一步明確行政服務中心法律地位的前提下，建議由行政服務中心為主導，統(tǒng)一對其工作人員進行考核，對考核優(yōu)秀的人員，行政服務中心可以通過一定的方式加以表揚和肯定。④對派駐到中心的工作人員，中心應將每次的考核結果及時反饋給原單位，供原單位參考與使用。在理順人事管理體制的基礎上，作為政府為民的直接窗口，行政服務中心要努力建設一支素質高、業(yè)務強、作風嚴、態(tài)度好的專業(yè)化服務隊伍。派出部門和行政服務中心要高度重視人員培訓，強化服務意識和責任意識，積極開展業(yè)務學習，促使工作人員熟練掌握業(yè)務技能，加強標準化服務規(guī)范的落實，樹立良好的政府工作人員形象。

規(guī)范和完善行政服務中心內部財務管理體制。只有在規(guī)范和完善行政服務中心內部財務管理體制的基礎上，才能有效保障行政服務中心內部機制的運行、員工獎懲的實施以及日常辦公設備的配置等。建議由行政服務中心統(tǒng)一管理行政審批事項所涉及到的全部收費項目，以此加強中心對資金的管理和配置能力，取消行政服務中心內部各進駐部門的收入帳戶，將所有的收費全部納入到預算外資金的專門賬戶，以便對預算外資金進行集中統(tǒng)一的管理。在對行政服務中心資金的管理方面，要根據(jù)“充分授權、能進則進”的原則，通過統(tǒng)一安排行政服務中心的支出總額。各進駐部門除了不得重復進行收費事項外，行政事業(yè)性收費項目的增加、減少和變更等都必須經(jīng)過行政服務中心、財政、物價部門的共同審核。

加強行政服務中心工作電子政務建設。隨著信息技術的飛速發(fā)展，行政服務中心也應與時俱進，積極加強行政服務中心的電子政務建設，加大資金投入，提高軟硬件水平，將信息化和自動化工作與行政服務中心的日常工作有機統(tǒng)一起來，提高辦公水平與工作效率。行政服務中心應通過網(wǎng)絡技術，大力推進電子政務建設，建設網(wǎng)絡平臺。網(wǎng)絡平臺建設可以大體分為兩個部分：一是服務于內部業(yè)務，在基礎數(shù)據(jù)資源共享、審批環(huán)節(jié)簡化、流程優(yōu)化、協(xié)同辦理等方面利用信息化技術大力發(fā)揮作用，盡快形成行政服務中心窗口與后臺之間信息傳輸與高效聯(lián)動機制。二是服務于外部公眾。通過網(wǎng)絡平臺，對公眾公開政府信息。申請行政事項審批的機構、企業(yè)及公民等可以通過網(wǎng)絡這一便利渠道，查詢辦事進程，并提出相應的反饋意見等，促使中心及時獲知對方意見，發(fā)現(xiàn)問題，提高中心辦事效率與質量，更好地服務民眾，有利于責任型與服務型政府建設。

（作者分別為浙江財經(jīng)大學東方學院講師，浙江財經(jīng)大學副教授）

【注釋】

①張利珍：“泗門鎮(zhèn)開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點初探”，《現(xiàn)代企業(yè)教育》，2013年第9期。

②翁為平：“新型城市化背景下的小城市建設研究—以嘉興市王江涇鎮(zhèn)為例”，《當代社科視野》，2013年第11期。

③④吳靜，施雪華：“中國行政服務中心體制與機制改革對策研究”，《學習與探索》，2013年第12期。

責編/張蕾