公共政策制定中的公眾參與

楊夢瑀

摘 要：隨著我國政治民主化進(jìn)程的不斷進(jìn)步，越來越多的公眾參與到公共政策的制定過程中。在目前空氣污染情況嚴(yán)重的背景下，本文選取《北京市大氣污染防治條例》這一政策中的公眾參與情況為研究對象，以政策制定為視角，探究在政策制定的不同階段，公眾參與的特點(diǎn)、形式等。在此基礎(chǔ)上，對政策制定過程中公眾參與的問題進(jìn)行剖析，并以政府為主體，針對公眾參與在數(shù)量、質(zhì)量和秩序上的問題，從制度層面、管理層面和技術(shù)層面分別提出了完善公眾參與政策制定的對策建議。

關(guān)鍵詞：政策制定；公眾參與；北京市大氣污染防治條例

一、《北京市大氣污染防治條例》出臺的背景及意義

自2011年以來，大氣污染嚴(yán)重地影響了人們的生活。據(jù)北京市環(huán)保局統(tǒng)計(jì)，2013年，全年優(yōu)良天數(shù)加起來共有176天，尚不足總天數(shù)的一半，重度污染天以上的天氣累計(jì)有58天，占到全年天數(shù)的15.9%，平均每6到7天就有一次重度污染。2013年全市PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，超過年均35微克/立方米的國標(biāo)1.56倍。如此嚴(yán)重的大氣質(zhì)量引起了人們的憂慮和不安。

隨著北京市大氣污染防治工作的不斷深入，大氣污染防治的形勢以及環(huán)境管理的要求均發(fā)生了較大變化，現(xiàn)行法規(guī)難以為加強(qiáng)大氣污染防治工作提供充足的法律支撐。因此，制定《北京市大氣污染防治條例》不僅是加強(qiáng)大氣污染防治工作、不斷改善空氣質(zhì)量的迫切需要，而且是順應(yīng)廣大市民對良好空氣質(zhì)量新期待、推動“綠色北京”建設(shè)的重要任務(wù)，為轉(zhuǎn)變大氣環(huán)境管理模式，采取更加嚴(yán)格的大氣污染防治措施，促進(jìn)環(huán)境空氣質(zhì)量按時(shí)達(dá)到國家要求提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

二、《北京市大氣污染防治條例》制定中的公眾參與

一般而言，政策制定過程包括議程設(shè)立、方案規(guī)劃、方案抉擇、政策合法化這四個(gè)階段，就《北京市大氣污染防治條例》的制定過程來說，北京市政府主要在前三個(gè)階段積極吸納、組織公眾參與。

（一）公眾參與政策制定的具體情況

1.議程設(shè)立階段

羅杰·科布和查爾斯·埃爾德提出，“議題發(fā)起的其中一種方式，是經(jīng)由某種意外事件而出現(xiàn)的”，而2011年“PM2.5”事件的爆發(fā)，則將這一政策的修訂推上日程，引起了公眾對北京市空氣污染問題的思考。北京市大氣污染議題進(jìn)入政策系統(tǒng)議程，需要具備以下兩個(gè)先決條件：[1]第一，北京市空氣污染問題受到社會廣泛知曉和關(guān)注。2011年入秋后，北京市大氣污染情況加重。10月22日，潘石屹在新浪微博上轉(zhuǎn)發(fā)了一張截圖，顯示北京的空氣質(zhì)量指數(shù)是439，PM2.5細(xì)顆粒濃度408.0，級別是“有毒害”，而北京市環(huán)保局同一天的污染指數(shù)是“輕度污染。這條微博隨后被轉(zhuǎn)發(fā)了近5000次，北京市空氣質(zhì)量的話題迅速在微博引起熱烈討論。第二，相當(dāng)數(shù)量的公眾共同認(rèn)為，有必要采取某種行動以解決問題；并且人們共同感覺，北京市空氣污染問題屬于相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的事情。童話作家鄭淵潔在微博上就空氣質(zhì)量問題“七問”北京市環(huán)保局，直指政府失職，監(jiān)管不力。同時(shí)他還針對市民感受和監(jiān)測數(shù)據(jù)的背離在微博上發(fā)起“關(guān)于北京空氣質(zhì)量的調(diào)查”，參加投票的6000余名網(wǎng)友中，有89%的人認(rèn)為北京的空氣質(zhì)量越來越差。而一周后潘石屹繼續(xù)在微博發(fā)聲，發(fā)起了關(guān)于“呼吁環(huán)保部盡快出臺PM2.5的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)”的投票，九成網(wǎng)友表示，有關(guān)部門應(yīng)該在今年引入PM2.5標(biāo)準(zhǔn)。

2.方案規(guī)劃階段

政策方案規(guī)劃“是發(fā)展一套處理公共問題的行動方針，其主要目的是在使應(yīng)該解決、能夠解決的問題，以最有效的方法解決”。[2]北京市環(huán)保局在《北京市大氣污染防治條例》的初期規(guī)劃階段，采取了多種形式向社會各界征集意見，力爭實(shí)現(xiàn)該政策公共性與偏好性的統(tǒng)一。一是北京市政府法制辦將《北京市大氣污染防治條例（草案送審稿）》向社會公開征求意見，共收到正式意見、建議348份。此次征求意見，有利于充分聽取公眾對大氣污染防治立法方面的意見，提高立法質(zhì)量，更是為探索引導(dǎo)社會公眾有序參與立法、增強(qiáng)立法的民主性和科學(xué)性積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。二是北京市人大法制委員會就倡機(jī)動車駕駛員在停車3分鐘以上時(shí)熄滅發(fā)動機(jī)的規(guī)定是否合理、可行進(jìn)行了聽證，絕大多數(shù)陳述人對倡導(dǎo)推行停車熄火制度都表示贊同，但就倡導(dǎo)推行還是強(qiáng)制實(shí)行并設(shè)處罰產(chǎn)生了不同觀點(diǎn)。三是在《北京市大氣污染防治條例》制定調(diào)研過程中，北京市政府法制辦、環(huán)保局等相關(guān)部門共組織了數(shù)十次不同規(guī)模的群眾座談會或?qū)＜已杏憰?/p>

3.方案抉擇階段

在《北京市大氣污染防治條例》制定的方案抉擇階段，北京市政府法制辦、環(huán)保局等部門出于時(shí)間、成本等多方考量，只是理性的選擇少量公民代表參與政策的抉擇階段，并沒有盲目追求民主。在這個(gè)階段，主要意見參與者是政府官員、人大代表和政協(xié)委員以及專家學(xué)者和市民代表，普通公眾的參與程度較低。

三、《北京市大氣污染防治條例》制定中公眾參與的問題分析

（一）公眾參與總量較少

盡管《北京市大氣污染防治條例》征集到的意見在數(shù)量上是近幾年來較多的一次，但是300多份意見數(shù)量與北京市龐大的人口總量相比，政府在促進(jìn)公眾參與公共政策制定上還任重而道遠(yuǎn)。值得注意的是，此次公開征求意見中，網(wǎng)絡(luò)渠道的反饋意見數(shù)量占到總數(shù)的95%以上，也印證了網(wǎng)絡(luò)正在改變社會公共管理模式。的確，網(wǎng)絡(luò)為公眾參與政策制定提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐，使公眾參與在虛擬世界中更加容易實(shí)現(xiàn)，并且把位于政策過程邊緣的普通公眾推向了公共政策制定的前臺。那么，如何通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步激發(fā)公眾參與政策制定的熱情和意識，則需要政府部門在今后工作中加以重點(diǎn)研究。

（二）公眾參與的能力和質(zhì)量較為不足

近年來，有越來越多的公眾參與到環(huán)境保護(hù)的行動中，政府部門也可借此體察民意，是一種雙贏的行為。但是，公眾參與的能力和質(zhì)量需要在不斷的實(shí)踐中慢慢成長，其文化素質(zhì)和專業(yè)能力絕非朝夕之間就可提升的。意見征集過程中，公眾的意見留言大體觀點(diǎn)較為簡單，其結(jié)論缺乏更深層次的理論或?qū)嵺`支持，還有發(fā)泄不滿情緒或者借此渠道反映垃圾管理問題的意見，很少出現(xiàn)新穎、有價(jià)值的觀點(diǎn)，思維比較雜亂。必須承認(rèn)，目前公眾在政策制定的參與中，確實(shí)存在著政策素養(yǎng)、專業(yè)能力等方面的不足，這也直接導(dǎo)致了他們的參與潛在著流于形式的危險(xiǎn)性。

（三）公眾參與的秩序有待優(yōu)化

微博這種傳播模式降低了一般公眾的參與門檻，使得公眾獲取信息的能力和渠道得到提升，彰顯了公眾的表達(dá)權(quán)和知情權(quán)，推動了信息的公開；但同時(shí)，由于缺乏監(jiān)管等原因，微博也在一定程度上加速了公眾的無序參與。

一是公眾參與的非法化，主要表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播。帕特里夏·華萊士指出：“一旦人們相信自己的行為不會被追到個(gè)人頭上，他們就會變得不那么受社會習(xí)俗和戒律的約束?！盵3]在《北京市大氣污染防治條例》草案未出臺前，微博上傳播者各種關(guān)于霧霾危害的謠言，有些謠言還最終入選了“2014年十大生活謠言”的評選，網(wǎng)絡(luò)搜索次數(shù)超過800萬，其消極影響力可見一斑。

二是公眾參與的情緒化?；ヂ?lián)網(wǎng)為公眾參與政策制定在信息上提供了很大的便利性，這有助于公眾進(jìn)行合理的思考。但是，“網(wǎng)絡(luò)開放性特征為人們自由參與提供保障的同時(shí)，也出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)參與行為脫離理性思考和理智態(tài)度的行為，表現(xiàn)為不負(fù)責(zé)任地情緒宣泄，甚至在廣大網(wǎng)友中煽動消極不滿情緒?！盵4]這些態(tài)度和行為并不利于民意的合理反饋，更無益于政策制定的科學(xué)化。

四、完善公眾參與政策制定的對策

（一）完善公眾參與制度

現(xiàn)有的制度多是從原則性、特殊性入手，局限于一些“重大事項(xiàng)”的決策，并沒有普及到一般性決策，也沒有對參與的具體流程做出清晰的說明。雖然政府部門都意識到公眾參與公共政策的重要性，也盡可能擴(kuò)大對專家學(xué)者的政策開放度，但對普通公眾個(gè)體而言，還缺乏明確的制度規(guī)定。

在政策制定過程中充分引入公眾參與、將公眾參與制度化的做法，不僅可以提高政策質(zhì)量，維護(hù)公眾正常的利益訴求，更重要的是可以有效減少政策執(zhí)行的阻力。畢竟，經(jīng)過公眾認(rèn)同的政策才是真正體現(xiàn)公眾利益，能夠使不同的利益群體形成合力，推動政策執(zhí)行。任何一項(xiàng)公共政策，都涉及對利益的重新分配。綜上所述，對于事關(guān)社會民生的公共政策，要積極擴(kuò)充公眾參與的范圍和渠道，讓公眾充分參與討論、各抒己見、建言獻(xiàn)策，力爭彌補(bǔ)政府理性的不足。

（二）加強(qiáng)對公眾參與過程的監(jiān)管

傳統(tǒng)的政策精英理論認(rèn)為，公眾對公共政策是麻木、缺乏了解的，經(jīng)營集團(tuán)通常能夠在政策問題上塑造公眾輿論，因此公共政策就是精英集團(tuán)的價(jià)值偏好。[5]互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)改變了這一狀況，公眾憑借便捷的網(wǎng)絡(luò)平臺，可以更加直接簡單的表達(dá)意見和建議，影響政策的制定。但是，面對互聯(lián)網(wǎng)這一新鮮事物的快速普及，我國政府相關(guān)部門管理和和監(jiān)控上的疏漏致使網(wǎng)絡(luò)上的不當(dāng)言論也迅速泛濫，造成了負(fù)面影響。但這并不能成為遏制公眾參與的理由，相反，政府部門可以通過日常監(jiān)控、迅速反饋等積極的手段和態(tài)度來危機(jī)化解。政府部門要解放思想，由盲目控制輿論變?yōu)榉e極回應(yīng)公眾意見、引導(dǎo)公眾理性思維，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在公眾參與政策制定中的巨大優(yōu)勢。其可以采取的措施主要包括兩個(gè)方面：[6]一是加強(qiáng)輿情監(jiān)控和回應(yīng)，密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情內(nèi)容和走向，合理判斷，盡可能將謠言扼殺在搖籃之中；二是構(gòu)建政府與公眾互動的平臺，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的實(shí)時(shí)互動和“零距離”溝通，避免由于溝通不暢產(chǎn)生的誤解。

（三）優(yōu)化公眾參與的技術(shù)平臺

北京市政府要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，充分開發(fā)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，規(guī)范公眾參與從受理、交辦、回復(fù)等環(huán)節(jié)和流程，明確各服務(wù)環(huán)節(jié)的職能職責(zé)和服務(wù)要求，逐步優(yōu)化公眾參與技術(shù)平臺的規(guī)范化、制度化。推動信息公開運(yùn)動，對不便于召集大量公眾的會議等，可以參與網(wǎng)絡(luò)直播等形式。這種制度性安排，使政府在政策制定的決策過程與市民的近距離、高效率的雙向交流成為現(xiàn)實(shí)，便于直接了解民意和公眾直接參與政務(wù)，可以達(dá)到保證決策民主科學(xué)、培養(yǎng)公眾眾參政能力和展示政府親民形象的三重功效。（作者單位：首都師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[6] 王法碩.公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究[M].上海交通大學(xué)出版社，2013.75