新區(qū)域主義范式下對我國區(qū)域合作治理的分析與思考

楊凌霄 段麗瓊 陳海燕

摘 要：自20世紀以來，隨著社會和經(jīng)濟快速發(fā)展，西方發(fā)達國家的城市化水平不斷增進，向外擴張和向內(nèi)集聚的城市發(fā)展模式使得其規(guī)模從原來的單一分散到冗雜繁復從而發(fā)展到后期的逐漸外延，區(qū)域合作的協(xié)調(diào)運作和城市功能重構(gòu)成為必然。新區(qū)域主義理論在全球區(qū)域經(jīng)濟一體化的趨勢中誕生，結(jié)合我國當前區(qū)域治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的困境分析，在新區(qū)域主義范式的催生下形成的區(qū)域合作治理實踐對我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期加強城市管理具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：新區(qū)域主義；區(qū)域治理；制度創(chuàng)新；政策轉(zhuǎn)型

一、新區(qū)域主義理論闡釋

（一）理論淵源

20世紀30年代末期，伴隨西方資本主義國家大中型城市工業(yè)水平的迅速發(fā)展和城市區(qū)域問題的日益突出，政府主導下的區(qū)域主義（Regionalism）應運而生，以其強大的組織推動力度為城市區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)運作提供了廣泛的物質(zhì)基礎和政策支撐。此后到20世紀80年代，新的勞動地域分工在世界范圍內(nèi)延伸，后工業(yè)社會的合作形態(tài)和生產(chǎn)經(jīng)營模式催動著區(qū)域合理化發(fā)展的態(tài)勢。城鎮(zhèn)區(qū)域化、區(qū)域一體化日益成為全球發(fā)展的趨勢，“新區(qū)域地理學”隨之興起，通過區(qū)域融合機制實現(xiàn)社會、經(jīng)濟及生態(tài)環(huán)境的合理優(yōu)化和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等方面的認識與實踐。為新的區(qū)域規(guī)劃相關理論的出現(xiàn)奠定了基礎。[1]

（二）基本內(nèi)涵

與舊區(qū)域主義理論內(nèi)涵相比，新區(qū)域主義理論在肯定區(qū)域主體間的相互配合和協(xié)同模式下的發(fā)展思路下，進一步批判和發(fā)展了區(qū)域主義，使新區(qū)域主義更多地賦予“復合、集約、創(chuàng)新、合作”的理念而被區(qū)域資源整合相關政策實踐加以廣泛運用?；趨f(xié)作治理的新區(qū)域主義主要體現(xiàn)了以下的理論內(nèi)涵和特征：

一是“多元性”。相比舊區(qū)域主義理論指導下單一的自上而下直線型政府驅(qū)動模式，新區(qū)域主義理論引入了各層級政府、非政府及其他社會組織、團體等多元治理主體，在既定的范式規(guī)范下形成相互作用、相互依賴的合作關系。

二是“綜合性”。新區(qū)域主義所涉及的范疇、內(nèi)涵、形式和外部表征與傳統(tǒng)的區(qū)域理念有著一定程度的區(qū)別，以區(qū)域之間協(xié)同的領域綜合性為準則，打破區(qū)域主體政府間的直線單向度，貫以非政府組織、社會組織、社會團體、海外組織等多元參與主體的綜合協(xié)作。

三是“介入性”。新區(qū)域主義的政策指向具有一定的介入性特征，力求從區(qū)域內(nèi)部與外部地緣建立起穩(wěn)定、高效、持續(xù)的可協(xié)同性發(fā)展，引入更為廣泛的兼容型區(qū)域合作模式，從而在根本上解決區(qū)域之間存在的空間壁壘。

二、新區(qū)域主義的理論指導與實踐模式

（一）理論指導

在信息系統(tǒng)化高度發(fā)展的城市建設過程中，新區(qū)域主義基于規(guī)范性與科學性視角為日漸延展的公共事務項目范圍提供了一種全新的治理范式。新區(qū)域主義的核心概念的提出，首先在治理理念上擴充了區(qū)域整合的主體范圍，從政策制定上提倡公權(quán)到私權(quán)的讓渡；其次，不同于舊理念時期傳統(tǒng)的國家一元化治理模式以及單一的治理主體，從源頭上提出了多級治理（Multi-level Governance System），構(gòu)建復合型區(qū)域參與機制與互動網(wǎng)絡；再次，引入公民社會和私人部門等多元治理主體，實行政府、社會組織、公民團體、私營部門等主體的聯(lián)合治理（Joined-up Governance），形成一種嵌入式經(jīng)濟和政治發(fā)展新模式，推動非政府組織及私人部門參與。

（二）實踐模式

1.多種層次的區(qū)域功能空間

西方學者根據(jù)多極化的經(jīng)濟政治合作模式提出的區(qū)域性（Regional）概念和區(qū)域發(fā)展階段論觀點，將區(qū)域治理在功能取向上劃分為五大層次，即區(qū)域空間（元區(qū)域）、區(qū)域復合體（作為社會體系的區(qū)域）、區(qū)域社會（區(qū)域公民社會）、區(qū)域共同體（一種行為主體）和區(qū)域國家（一種制度化的政治實體）。[2]

2.網(wǎng)絡化的治理決策模型

在治理理論和系統(tǒng)理論視野下衍生的新區(qū)域主義，從政策實踐上打破了舊區(qū)域主義“自上而下的傳輸路徑”和“依靠傳統(tǒng)制度均衡維持區(qū)域秩序”等觀點，引出了具有聯(lián)接性的網(wǎng)絡化治理路徑。突破先前垂直的單向性“命令—服從”關系，向“平等、民主、協(xié)商”的秩序下不斷發(fā)展。

3.多重價值目標的綜合平衡

新區(qū)域主義的實踐模式在全球價值鏈、區(qū)域分工、區(qū)域結(jié)社等社會經(jīng)濟發(fā)展領域奠定了重要的基礎，即通過利益整合、資源劃分、產(chǎn)業(yè)調(diào)和等制度手段實現(xiàn)區(qū)域間的互惠共贏。在經(jīng)濟效率、社會公平、環(huán)境友好、文化融合等多重價值目標的要求下形成了綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展觀。[3]

三、我國區(qū)域治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的困境分析

與起步較早的西方發(fā)達國家相比，我國區(qū)域治理和區(qū)域規(guī)劃的相關理論支撐體系與實踐模式探索還處于初步階段，當前的主要探討方面還流于“區(qū)域具體問題具體分析”的形式，相對于新區(qū)域主義提出的價值概念即“關注社會公平、生態(tài)、和諧、可持續(xù)的發(fā)展目標”有所差距，具體面臨以下幾種困境：

（一）制度設計功能薄弱

目前，我國區(qū)域治理的理論基礎和還基本停留在舊區(qū)域主義和理性官僚制模式的層面上，在指導源頭上未能給我國新一輪的區(qū)域合作規(guī)劃發(fā)揮高效的制度設計功能，由于對系統(tǒng)治理理論本質(zhì)概念理解的相對欠缺，我國的區(qū)域制度設計未能充分體現(xiàn)出區(qū)域治理中政府組織、非政府組織以及社會團體組織的平等參與性和制度認同感。

（二）政策支持尚未到位

當前形勢下的區(qū)域合作治理實踐需要高效合理的政策體系的支持，而我國尚未形成在一體化和城市化雙軌背景下作用的規(guī)范的區(qū)域治理公共政策模式。目前區(qū)域政策的實施缺乏目標導向和行動導向，未能夠在法律制度層面構(gòu)建完善的支撐體系，加之政策邏輯在實施過程中的模糊性和封閉性致使我國區(qū)域保護主義、產(chǎn)業(yè)壟斷、“競合”失效等問題逐漸凸顯。

（三）實施機制亟待完善

目前，我國原有的制度機制帶動的區(qū)域規(guī)劃路徑多集中于產(chǎn)業(yè)分割與合并、城市區(qū)域規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化、城市功能集聚與整合等方面，而在綜合區(qū)域資源配置、政府與多元治理主體良性互動機制以及空間網(wǎng)絡規(guī)范機制等尚未得到深度研究。需要從多方治理主體統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展研究等方向出發(fā)，“促進區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策、人口政策等其它專項政策的相互匹配與融合?！盵3]

四、新區(qū)域主義對我國區(qū)域治理的現(xiàn)實意義

在當前區(qū)域一體化與經(jīng)濟復合化的雙軌作用下，我國新一輪的區(qū)域規(guī)劃政策亟需著重于新的政策轉(zhuǎn)型、模式轉(zhuǎn)換和體制變更，通過借鑒新區(qū)域主義的理論實踐經(jīng)驗，對推進我國區(qū)域社會包容性和地緣認同感具有重要的啟示意義。

（一）政策轉(zhuǎn)型：樹立規(guī)范的法律框架和制度邏輯

就我國目前存在的區(qū)域法治建設問題分析得出，區(qū)域發(fā)展中面臨的現(xiàn)實困境的解決，亟需構(gòu)建一套順應目前全球化背景與后公共管理語境的法律框架，將現(xiàn)有的垂直且單一的區(qū)域治理模式從制度設計層面盡可能地轉(zhuǎn)型到多元網(wǎng)絡化治理模式。在一定意義上看，“利益平衡既是一個法律設計的問題也是一個政策重新架構(gòu)的問題?！盵4]完善合理的法律框架能夠引導我國秉承科學且高效的區(qū)域發(fā)展理念，破除計劃經(jīng)濟時期和舊區(qū)域主義時期傳統(tǒng)封閉的理性物質(zhì)化區(qū)域觀念。

完善區(qū)域制度健全機制，結(jié)合特定區(qū)域?qū)嶋H情況，對區(qū)域規(guī)劃實施機制加以取鑒以明確區(qū)域治理政策行動主體目標及其責任使命。區(qū)域規(guī)劃決策部門作為主要導向的區(qū)域規(guī)劃行動主體需要在制度實施源頭上樹立科學的區(qū)域觀，在規(guī)范性的政策文件指導下合理下放職權(quán)于下級部門，克服舊體制下的多重職權(quán)管理和官僚主義弊端，從而推動我國在現(xiàn)階段的區(qū)域體制變革。

（二）模式轉(zhuǎn)型：架構(gòu)復合型網(wǎng)絡協(xié)作體系和區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局

在新一輪區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型目標實施過程中，中央政府適時干預區(qū)域經(jīng)濟政策的思路從傳統(tǒng)的“自上而下”路徑轉(zhuǎn)變到“自上而下”的規(guī)劃趨向，形成由地方政府提出方案設計而中央政府審核批復的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型實踐。

地方政府在區(qū)域改革目標的引領下開始探索適應于本地區(qū)的發(fā)展狀況的轉(zhuǎn)型策略。國家發(fā)改委于2010年5月24日組織制定的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的實施，在明確區(qū)域合作必要性的前提下，建立起網(wǎng)絡式區(qū)域合作模式。

圖1 長三角區(qū)域規(guī)劃“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡”范式圖

“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡”套路范式強調(diào)在重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟格局的過程中促進社會、環(huán)境、人口發(fā)展中的良性互動，摒除傳統(tǒng)區(qū)域主義下政府干預過多、市場主體的地位和作用弱化造成的區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象在市場機制作用的基礎上實現(xiàn)“競合”雙贏。

（三）機制轉(zhuǎn)型：提升區(qū)域空間功能和健全良性互動機制

新區(qū)域主義中提出的區(qū)域?qū)蛹壐拍?，要求轉(zhuǎn)型過程中的各類區(qū)域維持在多重空間尺度的運動范疇下，不僅僅包括了國家層面之上的各類區(qū)域，還囊括了國家層面之下的各個微觀治理層級。這一空間理論的轉(zhuǎn)型能夠為我國目前存在的區(qū)域問題有關鍵的啟示作用：一方面，當前國內(nèi)在區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃與空間規(guī)劃機制建設中的欠缺，導致“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的‘流的空間與行政管理‘點的空間有所分離，”[5]另一方面，在亟需打破我國行政區(qū)劃阻隔的現(xiàn)實環(huán)境下，解決特定區(qū)域的發(fā)展問題和培育區(qū)域間“次增長極”的目標需要從各區(qū)域內(nèi)部形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)空間機制，發(fā)揮新一輪區(qū)域政策的空間效應。

健全我國區(qū)域治理良性互動機制，要求建構(gòu)一個集“網(wǎng)絡機制、組織機制、協(xié)調(diào)機制”于一體的區(qū)域規(guī)劃全過程模式。

首先，區(qū)域合作的網(wǎng)絡機制建立需要在形成穩(wěn)固伙伴關系的前提下，通過政府機構(gòu)及其與社會組織構(gòu)成全面的溝通合作網(wǎng)絡，在不同利益主體之間發(fā)展橫向和縱向的合作與交流平臺，從而為區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、信息交流、文化融合、政策調(diào)整以及整個區(qū)域經(jīng)濟和社會的自我提升和創(chuàng)新起到積極的促進作用。

其次，區(qū)域合作組織機制的建立，前提是明確制度化的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)責任主體。隨著新區(qū)域主義思潮的逐漸滲透和影響，國家和地方政府在執(zhí)政實踐中應該全面考慮到現(xiàn)代公共治理語境下產(chǎn)生的紛繁復雜的區(qū)域問題，意味著需要一個能夠合理配置資源和驅(qū)動價值取向的特定治理模式，從單獨依靠政府能力轉(zhuǎn)型到借助其他力量進行合作以達成共識并協(xié)同行動。

最后，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制的建立，旨在厘清區(qū)域政策與規(guī)劃在社會治理區(qū)域中的功能范圍。從我國行政管理體制的現(xiàn)實出發(fā)，區(qū)域協(xié)作機制的建立需要由上級政府部門設立有權(quán)威的協(xié)調(diào)性機構(gòu)作為支撐保障，如設立“國家區(qū)域規(guī)劃委員會”負責制定國家級區(qū)域規(guī)劃，實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局謀劃，協(xié)調(diào)跨省區(qū)治理主體利益關系等，同時在下級的區(qū)域?qū)用嬖O立對應管理委員會，負責區(qū)域具體協(xié)調(diào)事務，讓各個子區(qū)域、經(jīng)濟主體、企業(yè)、單位、社會組織都能夠積極活躍于全球化氛圍的市場環(huán)境下，通過靈活的、廣泛的合作發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟輪軸和輻條的作用。（作者單位：云南大學）

參考文獻：

[1] 殷為華，沈玉芳，楊萬鐘等.基于新區(qū)域主義的我國區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型研究[J].地域研究與開發(fā)，2007，26（5）：12-15.

[2] 鄭先武.“新區(qū)域主義”的核心特征[J].國際觀察，2007，（5）：58-64.

[3] 殷為華.基于新區(qū)域主義的我國新概念區(qū)域規(guī)劃研究[D].華東師范大學，2009.

[4] 全永波.基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析[J].中國行政管理，2012，（4）：78-81.

[5] 曹海軍，霍偉樺.城市治理理論的范式轉(zhuǎn)換及其對中國的啟示[J].中國行政管理，2013，（7）：94-99.