制度視域下政府生態(tài)責(zé)任完善的法制保障

劉萍

摘要：政府生態(tài)責(zé)任是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，其作為目標(biāo)之落實(shí)，需要科學(xué)的制度創(chuàng)新和法制保障。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，政府生態(tài)責(zé)任制度創(chuàng)新方向是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)公眾環(huán)境利益和保障生態(tài)公正。政府生態(tài)責(zé)任完善的法律保障應(yīng)著力于強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的政府綜合決策責(zé)任，健全資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，保障公眾參與制度以及建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)和多元生態(tài)行政問責(zé)制度。

關(guān)鍵詞：政府生態(tài)責(zé)任；可持續(xù)發(fā)展；法制保障；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）11-0109-04

生態(tài)責(zé)任是當(dāng)今時(shí)代各國政府為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略而承擔(dān)的一項(xiàng)具有重大意義的政府職責(zé)，是現(xiàn)代民主政治條件下，人類社會(huì)在特定發(fā)展階段的必然要求。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)惡化的矛盾日益突出，資源、環(huán)境代價(jià)付出過大，生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻。環(huán)境管理中的“政府失靈”現(xiàn)象之所以發(fā)生， 其根本性、基礎(chǔ)性原因在于制度上的缺陷，這種缺陷鮮明地表現(xiàn)在我國環(huán)境法律在制度設(shè)計(jì)上缺乏防止“ 政府失靈”的制度安排。強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任的制度要求，構(gòu)建防止資源環(huán)境領(lǐng)域里的“ 政府失靈”的法律制度，保障公共環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的制度條件，建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。

一、制度視域下的政府生態(tài)責(zé)任檢視

政府生態(tài)責(zé)任涵蓋了生態(tài)管理責(zé)任、生態(tài)服務(wù)責(zé)任和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任等主要責(zé)任：生態(tài)管理責(zé)任集中于對(duì)自然資源的分配責(zé)任、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任和生態(tài)問題的治理責(zé)任三個(gè)層面；生態(tài)服務(wù)責(zé)任包括環(huán)保資金的投入、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、環(huán)保決策的制定等；生態(tài)恢復(fù)責(zé)任要求政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的二律背反矛盾，對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題積極進(jìn)行恢復(fù)治理，對(duì)可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問題從源頭上進(jìn)行防控，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、人與自然的和諧發(fā)展。[1]在生態(tài)文明時(shí)代，在責(zé)任政府的現(xiàn)代化背景中，政府生態(tài)責(zé)任的提出，有助于政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、保護(hù)以及對(duì)損害生態(tài)環(huán)境行為約束等進(jìn)行積極的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保證生態(tài)和諧的制度供給，積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。政府生態(tài)責(zé)任是責(zé)任政府應(yīng)該具有的一種本質(zhì)屬性，是現(xiàn)代政府政治責(zé)任、倫理責(zé)任的自然延伸，并體現(xiàn)著政府的社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。然而這種屬性是否能夠作為“目標(biāo)”加以實(shí)現(xiàn)卻不是必然的，需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，以確保政府環(huán)境治理真正走出“經(jīng)濟(jì)片面性”、回歸“公共性”。

政府生態(tài)責(zé)任的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新不僅要推動(dòng)生態(tài)環(huán)境面的可持續(xù)，而且要保障制度層面的永續(xù)性?！八^社會(huì)制度層面的永續(xù)所關(guān)心的重點(diǎn)是，在什么樣的政治結(jié)構(gòu)、法令基礎(chǔ)、執(zhí)行體系以及社會(huì)結(jié)構(gòu)下，才能促成永續(xù)發(fā)展。資源生態(tài)面的永續(xù)，有必要籍社會(huì)制度面的永續(xù)來維持?！盵2]而保障社會(huì)制度永續(xù)性實(shí)現(xiàn)與政府責(zé)任密不可分。在環(huán)境治理領(lǐng)域，政府生態(tài)責(zé)任的明確與合理，有助于確保環(huán)境治理的整體規(guī)劃和相應(yīng)的管制措施、公共政策的正當(dāng)性，從而獲得民意的認(rèn)同和社會(huì)公眾的配合，保障政府的環(huán)境管理體系、措施和政策科學(xué)有效，促進(jìn)政策與管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府生態(tài)責(zé)任制度化，有助于環(huán)境治理融入社會(huì)整體法治進(jìn)程中，獲得全方位的制度支持，確保資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)維護(hù)的有序和理性，保障生態(tài)秩序。

當(dāng)前，我國制度規(guī)范中的政府生態(tài)責(zé)任存在缺失。主要表現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》中缺失政府環(huán)境保護(hù)中積極和消極責(zé)任規(guī)制，政府生態(tài)責(zé)任成了“空頭支票”，其他各相關(guān)的法律法規(guī)也存在諸如此類的問題。在生態(tài)環(huán)境立法中，重視政府環(huán)境管制權(quán)力，忽視政府環(huán)境指導(dǎo)和環(huán)境公共產(chǎn)品提供的服務(wù)責(zé)任；重視追究行政相對(duì)人的生態(tài)環(huán)境問責(zé)制，輕視政府環(huán)境義務(wù)和追究政府生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任；重視政府第一性生態(tài)責(zé)任，輕視政府第二性生態(tài)責(zé)任；重視政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的生態(tài)責(zé)任，輕視政府負(fù)責(zé)人的生態(tài)責(zé)任。而關(guān)于政府生態(tài)責(zé)任的責(zé)任追究及問責(zé)機(jī)制規(guī)定又過于原則性并缺乏可操作性，適用性不強(qiáng)，無法將政府生態(tài)責(zé)任落到實(shí)處。制度規(guī)范中政府生態(tài)責(zé)任的不足和缺失影響了現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)的正當(dāng)性和有效性，需要科學(xué)的制度創(chuàng)新和法制保障加以完善。

二、政府生態(tài)責(zé)任制度創(chuàng)新方向

政府的生態(tài)責(zé)任是集合了生態(tài)危機(jī)意識(shí)、人類生存發(fā)展需要、政府價(jià)值選擇、政府工具理性的綜合系統(tǒng)。只有圍繞實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、維護(hù)公眾環(huán)境利益和保障生態(tài)公正所設(shè)計(jì)的政府生態(tài)責(zé)任制度創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏發(fā)展。

1.實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是現(xiàn)代政府能力的一個(gè)重要組成部分，綜合的、動(dòng)態(tài)的可持續(xù)發(fā)展是政府環(huán)境責(zé)任評(píng)價(jià)的基本取向?？沙掷m(xù)發(fā)展遵循健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會(huì)公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)之上；以人類的需要得到滿足、個(gè)人充分發(fā)展和保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，不對(duì)后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅為目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)三方面的指標(biāo)為衡量要求。[3]

目前，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然以高投入、高消耗、高污染的粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)增長大量依靠消耗自然資源，靠損害可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)來維持。資源的低利用率、資源短缺與環(huán)境代價(jià)大、環(huán)境低容量之間的矛盾突出，環(huán)境透支已經(jīng)成為制約我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。解決這種生態(tài)危機(jī)離不開政府管理的基礎(chǔ)性作用，只有借助于作為社會(huì)和國家利益的代表—— 政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)制，才能推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本的最小化，化解來自于市場經(jīng)濟(jì)而形成的唯利是圖本性與社會(huì)公共利益之間的矛盾。因此，政府應(yīng)承擔(dān)調(diào)控作用，要從以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展方式轉(zhuǎn)向以生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

然而，從我國的法律法規(guī)體系來看，仍然存在短期與長遠(yuǎn)利益、局部與整體利益、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益、人的自我實(shí)現(xiàn)與環(huán)境資源價(jià)值之間的沖突，可持續(xù)發(fā)展理念是缺失的。與傳統(tǒng)的不可持續(xù)發(fā)展模式相對(duì)應(yīng)，我國法律在某些方面加以保護(hù)的只是眼前的、局部的和直接的利益，或單項(xiàng)的、非綜合性的效益，特別是只顧經(jīng)濟(jì)效益和單純的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)。[4]因此，要通過法律來對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費(fèi)的個(gè)體行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，圍繞實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)制度。依靠完善的法律、政策體系和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系、社會(huì)保障體系， 并建立促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制和協(xié)調(diào)管理機(jī)制， 使經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展相吻合，才能真正保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，迫切需要強(qiáng)化政府生態(tài)職能和完善政府生態(tài)責(zé)任。

2.維護(hù)公眾環(huán)境利益。公眾環(huán)境利益作為一種公共利益，屬于公共物品，為民眾提供環(huán)境保護(hù)所需的有效的公共服務(wù)、公共物品和維護(hù)公眾環(huán)境利益是政府的責(zé)任。公眾環(huán)境利益作為政府生態(tài)責(zé)任的根本指向，是政府生態(tài)責(zé)任實(shí)現(xiàn)狀態(tài)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境利益作為社會(huì)公眾的基本生存利益，是政府責(zé)任的目標(biāo)之一。由于資源和生態(tài)環(huán)境容量的有限性，從生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律來看，在沒有外力強(qiáng)制約束的情況下，環(huán)境利益的博弈易引發(fā)公地悲劇甚至生態(tài)危機(jī)，最終導(dǎo)致整體范圍內(nèi)的生態(tài)危機(jī)和失序。在生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破環(huán)和公眾環(huán)境利益日益受到非法侵害時(shí)，政府的中心任務(wù)與職能就是承擔(dān)自身的環(huán)境責(zé)任，維護(hù)公眾的生態(tài)安全，發(fā)揮控制、引導(dǎo)和保障等社會(huì)管理功能。政府作為公民意志代表，一方面要通過公共環(huán)境利益的保障來實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境安全的需求，另一方面也要體現(xiàn)公民履行環(huán)境責(zé)任、參與環(huán)境保護(hù)的需求，并擔(dān)負(fù)起各種環(huán)境責(zé)任。由于政府處于環(huán)境公共利益博弈的中心，其責(zé)任的明晰化與具體化是公共環(huán)境利益共同增進(jìn)與實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，完善政府生態(tài)責(zé)任制度是增進(jìn)公眾環(huán)境利益的最佳途徑，缺乏有力的政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度，政府界定和實(shí)現(xiàn)公共利益的需求難以實(shí)現(xiàn)。生態(tài)問題的解決需要兩個(gè)基本條件：一是公共利益和要求；二是各機(jī)構(gòu)在分別履行環(huán)境責(zé)任時(shí)要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)合作。要做到這樣，必須有一個(gè)從公益出發(fā)而又強(qiáng)有力的政府。[5]

目前，各種環(huán)境破壞行為對(duì)公民環(huán)境利益構(gòu)成巨大危害，公眾環(huán)境利益直接受到環(huán)境問題的影響，人們迫切需要政府承擔(dān)起對(duì)公民環(huán)境利益進(jìn)行保護(hù)的責(zé)任，滿足公眾的環(huán)境利益訴求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的公共利益。政府環(huán)境責(zé)任的存在源自對(duì)公民環(huán)境利益維護(hù)的需要。[6]然而，由于我國政府環(huán)境責(zé)任缺失，已經(jīng)造成了一定程度的社會(huì)危害，損害了公眾環(huán)境利益。從私人領(lǐng)域來看，人民群眾生活水平的提高受到了環(huán)境惡化的嚴(yán)重影響，公眾對(duì)良好環(huán)境的訴求難以實(shí)現(xiàn)。從公共領(lǐng)域來看，生態(tài)環(huán)境問題這一公共問題的重大性和解決的緊迫性已經(jīng)越來越突出，環(huán)境安全問題日益嚴(yán)峻。政府作為生態(tài)環(huán)境管理第一責(zé)任人，作為代表著全民利益的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀惡化負(fù)有不可推卸的責(zé)任。公眾環(huán)境利益的維護(hù)需要規(guī)范人的行為，這就要求政府通過法律的控制手段來協(xié)調(diào)環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，促進(jìn)集體環(huán)境公益和重塑生態(tài)秩序。

3.保障生態(tài)公正?！肮绞欠伤鶓?yīng)當(dāng)始終奉行的一種價(jià)值觀?！币话阏J(rèn)為，公平應(yīng)當(dāng)包含分配的公平和矯正的公平。一方面通過利益的配置對(duì)不同的個(gè)體給予不同的對(duì)待，在分配和利益的衡平中實(shí)現(xiàn)公平；另一方面當(dāng)某些人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受損害后，其理應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的利益補(bǔ)償。生態(tài)文明下的公正強(qiáng)調(diào)生態(tài)利益要求的合理、生態(tài)分配的正義、生態(tài)享用的正當(dāng)、生態(tài)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等、生態(tài)利用和保護(hù)的平衡、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的公平等。[7]政府生態(tài)責(zé)任根源于政府公共服務(wù)的職能及其公共權(quán)力，其理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)、社會(huì)契約、公共信托以及生態(tài)倫理，為維護(hù)政府生態(tài)責(zé)任的實(shí)質(zhì)合法性，需要政府履行生態(tài)責(zé)任以保障環(huán)境公平得以實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，政府責(zé)任環(huán)境正義理念的缺失使得政府在作出環(huán)境行為和環(huán)境決策時(shí)不會(huì)主動(dòng)尋求環(huán)境正義，從而加劇了地方保護(hù)主義，忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)。政府責(zé)任環(huán)境正義理念的缺失導(dǎo)致生態(tài)不公現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：一是社會(huì)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境不公平。西部地區(qū)在為東部發(fā)展提供能源資源支持的同時(shí)，付出了資源耗竭、生態(tài)環(huán)境破壞的巨大成本，換取了東部的發(fā)展卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。二是城市與鄉(xiāng)村之間的環(huán)境不公正。農(nóng)村環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，隨著大量的污染性企業(yè)和城市生活垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村遭受著越來越嚴(yán)重的大氣污染、水污染、固體廢物污染以及土壤污染和土地破壞，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化與脆弱化。三是由于法制不健全及政府執(zhí)行力度不夠，社會(huì)發(fā)展的環(huán)境不公平還存在于不同群體之間。有相當(dāng)多的利益群體，依靠大量消耗自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境而換取經(jīng)濟(jì)利益。部分利益群體享受更多生態(tài)權(quán)益，卻承受更少生態(tài)責(zé)任。污染企業(yè)在地方保護(hù)主義下存活而致居民的生態(tài)環(huán)境利益無法得到有效保障。這些生態(tài)不公迫切需要政府合理分配生態(tài)資源、協(xié)調(diào)生態(tài)利益及主持生態(tài)正義。

三、政府生態(tài)責(zé)任制度創(chuàng)新的法制保障

在規(guī)制政府生態(tài)責(zé)任的諸多手段中， 法律手段應(yīng)是其他手段充分發(fā)揮作用的前提與基礎(chǔ)?；诂F(xiàn)有制度體系和政府生態(tài)責(zé)任制度創(chuàng)新方向， 我國政府生態(tài)責(zé)任法律保障應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面：

1.強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的政府綜合決策責(zé)任。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展原則下生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益辯證統(tǒng)一于可持續(xù)發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)生態(tài)持續(xù)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)、社會(huì)持續(xù)。可持續(xù)發(fā)展要求現(xiàn)代政府治理要更具前瞻性和戰(zhàn)略性，更能兼顧和平衡現(xiàn)在與未來的需要，不僅考慮社會(huì)范圍內(nèi)的問題，而且著力經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)能力和環(huán)境的承載能力與資源的永續(xù)利用問題。政府在資源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)必須把生態(tài)因素納入其視野，關(guān)注包含各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)合理性，承擔(dān)生態(tài)責(zé)任。構(gòu)建環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，一是多方參與政策制定。政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定，要有環(huán)保、資源、生態(tài)部門、經(jīng)濟(jì)部門和公眾共同參與，以確保生態(tài)因素能夠體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策中。二是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入綜合決策。要規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容和程序規(guī)則，完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，確保環(huán)境評(píng)價(jià)單位的中立性、科學(xué)性，以增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)估的權(quán)威性。三是確立生態(tài)優(yōu)先機(jī)制，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，從源頭上解決危害生態(tài)問題。四是對(duì)各級(jí)政府和有關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)的決策內(nèi)容、程序和方式提出具有法律約束力的明確要求， 確保在決策源頭將環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)要求納入到有關(guān)的發(fā)展政策、規(guī)劃和計(jì)劃中去，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)保的一體推進(jìn)。五是建構(gòu)公眾參與、專家咨詢、可行性論證、合法性審查等環(huán)境行政決策程序機(jī)制。

2.健全資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。黨的十八大報(bào)告明確提出，要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域與群體間的生態(tài)公平，首先，要完善資源稅費(fèi)制度。按照“資源有償使用”的原則， 嚴(yán)格征收各類資源有償使用費(fèi)，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。讓污染制造者為經(jīng)濟(jì)行為的不經(jīng)濟(jì)性“買單”， 促使資源價(jià)格體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。其次，要加強(qiáng)政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的管理職能。中央政府和各級(jí)政府在生態(tài)補(bǔ)償中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，如制定生態(tài)補(bǔ)償政策，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的監(jiān)督管理等，尤其要保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制強(qiáng)大的資金支撐。最后，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，建立受益地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境利益的合理化分配。設(shè)立國家、省級(jí)和市縣級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，支持補(bǔ)償西部資源開發(fā)區(qū)因恢復(fù)和重建生態(tài)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的財(cái)政損失，補(bǔ)償西部地區(qū)因?yàn)槟艿V資源的開發(fā)所付出的環(huán)境代價(jià)。對(duì)于城鄉(xiāng)之間生態(tài)不公平情況，可以通過城市反哺鄉(xiāng)村的方式加以補(bǔ)償，在可持續(xù)發(fā)展公平理念的引領(lǐng)下實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的破壞作用進(jìn)行分析、預(yù)測和評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。一方面，要針對(duì)脆弱的生態(tài)環(huán)境，建立開發(fā)利用全過程生態(tài)環(huán)境承載力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，使得各項(xiàng)規(guī)劃和具體建設(shè)項(xiàng)目都要經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)內(nèi)容中要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境容量的評(píng)價(jià)，對(duì)環(huán)境影響程度的認(rèn)定制定科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大型區(qū)域開發(fā)、資源開發(fā)的評(píng)價(jià)要加強(qiáng)可操作性，引入公眾參與評(píng)價(jià)的程序和機(jī)制等，實(shí)行環(huán)境污染一票否決制。另一方面，要完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要限于法定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目， 而未能將政府的其他重大環(huán)境決策、行政規(guī)章等列入戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展綜合決策的重要法制保障，作為優(yōu)化區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的制度手段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式生態(tài)化的必然選擇。要全面保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)地利用自然資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，協(xié)調(diào)與平衡當(dāng)代人與當(dāng)代人、當(dāng)代人與后代人的利益關(guān)系， 實(shí)現(xiàn)多元利益主體的訴求，應(yīng)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)由建設(shè)項(xiàng)目層級(jí)延伸到政策與規(guī)章層級(jí)上，從環(huán)境行政決策的源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益“雙贏”的目標(biāo)，真正落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為此，應(yīng)將地方性法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)政策也納入戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，并漸次擴(kuò)展到行政法規(guī)，以徹底扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“小范圍有序，大范圍無序”的被動(dòng)局面。

4.保障公眾參與制度。黨的十八大報(bào)告明確指出，生態(tài)文明建設(shè)需要全社會(huì)的共同參與?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)中越來越多的方面正變得（相互） 制衡，作為響應(yīng)，社會(huì)就成立了一些新的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！碑?dāng)生態(tài)資源和環(huán)境容量成了一種稀缺資源時(shí)，就構(gòu)成一種必須認(rèn)真對(duì)待的權(quán)利。[8]支持和服務(wù)公眾參與環(huán)境治理權(quán)利是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，要通過建立完備的公眾參與制度，推動(dòng)公眾實(shí)質(zhì)性地有效參與環(huán)境決策，保障生態(tài)治理的程序公正，以矯正環(huán)境不正義，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。

公眾參與環(huán)境事務(wù)不僅要求有充分表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)，尤為重要的是公眾的主張和利益訴求能對(duì)行政決策者的決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，公眾能實(shí)質(zhì)鑒定那些規(guī)定實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境利益的目標(biāo)和價(jià)值的過程。首先，我國應(yīng)該在《憲法》中確定個(gè)體的基本環(huán)境權(quán)益， 使公眾參與環(huán)境事務(wù)與維護(hù)環(huán)境正義有法可依。其次，完善環(huán)境法基本制度。包括環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境知情權(quán)制度、環(huán)境教育制度。再次，完善公眾環(huán)境決策參與制度程序規(guī)制， 注重公眾參與者的代表性，鼓勵(lì)和培育環(huán)保團(tuán)體參與行政決策。完善聽證制度， 增強(qiáng)公眾參與環(huán)境行政決策過程的論辯性，保障公眾參與決策與維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的程序公正。最后，完善司法救濟(jì)制度，保障公眾參與的救濟(jì)權(quán)。當(dāng)涉及公共利益的環(huán)境權(quán)益受到侵害的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)使公眾能有效通過司法或行政程序，獲得補(bǔ)償和救濟(jì)。

5.建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)和多元生態(tài)行政問責(zé)制度。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，通過對(duì)一個(gè)地區(qū)的水資源、環(huán)境狀況、林地、開發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，對(duì)自然資源進(jìn)行審計(jì)。因此，要建立生態(tài)文明取向的綠色GDP 考核評(píng)價(jià)體系，通過綠色GDP核算制度的推行，將其納入到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核指標(biāo)中，遏制地方政府對(duì)GDP的強(qiáng)大沖動(dòng)， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變和資源的合理開發(fā)利用。嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)破壞、環(huán)境污染成本以及水、森林等資源價(jià)值等方面的核算，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系應(yīng)包含資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益等指標(biāo)。

政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)機(jī)制是加強(qiáng)政府生態(tài)責(zé)任的一項(xiàng)重要制度保障。完善我國政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制度，有助于改善我國現(xiàn)行環(huán)境法律重政府環(huán)境管理、輕政府環(huán)境問責(zé)的情況，實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)責(zé)任型政府和環(huán)境服務(wù)型政府的目標(biāo)，從長遠(yuǎn)來看，有助于推動(dòng)我國政府改革，貫徹科學(xué)發(fā)展觀和落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，要嚴(yán)格依照生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的要求，落實(shí)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任的政府部門及其官員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。強(qiáng)化對(duì)政府以及相關(guān)主管部門履行其監(jiān)管職責(zé)的政治性和法律性的制約與問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建政治責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的責(zé)任體系。生態(tài)問責(zé)機(jī)制必須與我國法律、行政法規(guī)相結(jié)合，要強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的政治問責(zé)機(jī)制，確保司法機(jī)關(guān)的法律問責(zé)機(jī)制，保障和維護(hù)公眾的社會(huì)問責(zé)機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)媒體問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體問責(zé)的制度化與法制化。為了保障政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制度的有效實(shí)施，必須改變以往“重實(shí)體輕程序”的做法，完善問責(zé)程序，依照法定程序?qū)嵤﹩栘?zé)。

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