淺析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法律地位

[摘要] 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能存在重疊和矛盾，由于我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒(méi)有專門立法，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位、認(rèn)定，在實(shí)踐中存在一些疑惑，本文從司法實(shí)踐中遇到的一個(gè)行政案件引出，相繼介紹農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的由來(lái)，現(xiàn)行法律規(guī)定，與村民委員會(huì)的區(qū)別與聯(lián)系，得出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有獨(dú)立的法律地位的結(jié)論，以及如何認(rèn)定一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否存在的規(guī)則。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；村民委員會(huì)；獨(dú)立法律地位

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.

1 案情介紹

A村是一個(gè)自然村，B村是一個(gè)比A村大一點(diǎn)的自然村，兩村相距約五公里。在人民公社時(shí)期，A生產(chǎn)隊(duì)是B生產(chǎn)大隊(duì)下的第三生產(chǎn)隊(duì)，但是A生產(chǎn)隊(duì)獨(dú)立核算。1980年，C縣政府為A生產(chǎn)隊(duì)頒發(fā)了林權(quán)證，同時(shí)也為B生產(chǎn)大隊(duì)頒發(fā)了林權(quán)證。改革開放以后，B生產(chǎn)大隊(duì)改制為B村民委員會(huì)，而A生產(chǎn)隊(duì)卻沒(méi)有同時(shí)改制為A村民小組。但A生產(chǎn)隊(duì)的所有成員的戶口變?yōu)锽村，參加B村委會(huì)的相關(guān)活動(dòng)。2004年，C縣政府依B村民委員會(huì)的申請(qǐng)，將原屬于A生產(chǎn)隊(duì)名下的林地，登記在B村民委員會(huì)名下，原A生產(chǎn)隊(duì)的成員不服，就以C縣政府為被告提起行政訴訟，要求撤銷該具體行政行為。本案就表面上是一個(gè)行政案件，但從本質(zhì)上來(lái)看，就涉及村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史演變過(guò)程

本文所講的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指這樣一種組織，即由原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制經(jīng)過(guò)改造、改革、改組形成的三級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織。

從新民主主義革命時(shí)期到新中國(guó)成立，農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動(dòng)之前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是“耕者有其田”制度，農(nóng)民按人頭平均分配土地，農(nóng)民是其分得土地的所有人。之后，農(nóng)村實(shí)行合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)先后經(jīng)歷互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，直到1958年成立了人民公社。人民公社是在高級(jí)社的基礎(chǔ)之上，通過(guò)高級(jí)社的聯(lián)合組成的勞動(dòng)群眾集體組織。這種集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)就是社員將自家的生產(chǎn)工具、土地等生產(chǎn)資料加入而形成的。人民公社還把基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)即鄉(xiāng)人民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)構(gòu)合二為一，統(tǒng)稱為人民公社。在人民公社內(nèi)部實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)管理模式。實(shí)行政社合一的結(jié)果是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為政權(quán)組織的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得不到保障。1978年農(nóng)村改革以后，農(nóng)村逐漸推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。打破了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式。1983年國(guó)家要求政社分社，重新建立鄉(xiāng)人民政府和新的人民公社。一直到1985年，相關(guān)的政權(quán)機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)人民政府、村委會(huì)、村民小組組建起來(lái)了。與此同時(shí)相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒(méi)有建立。需要說(shuō)明的是鄉(xiāng)人民政府、村委會(huì)、村民小組由原來(lái)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，其人員和機(jī)構(gòu)基本上沒(méi)有變化。

3 現(xiàn)行法律中對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定

目前我國(guó)還沒(méi)有一部專門規(guī)范農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)組織體的組織法，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定散見于其他法律法規(guī)。具體來(lái)說(shuō)，《憲法》第八條、《物權(quán)法》第一百二十四條，《農(nóng)村土地承包法》第三條、第八條，《土地管理法》第十條、第三十七條、第四十一條、第四十九條、第五十條、第五十七條、第六十條、第六十五條，《農(nóng)業(yè)法》第二條、第二十七條，第七十一條、第七十二條、第七十三條都對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了規(guī)定。這些條款的規(guī)定集中在以下幾方面：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為發(fā)包方向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包其所有的土地，管理經(jīng)營(yíng)其所有的土地。

從現(xiàn)行法律中對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定，可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：（1）農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn)管理的主體多元化。在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等法律中規(guī)定，村民委員會(huì)或村民小組可以替代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。（2）村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在職能上的重疊?，F(xiàn)在農(nóng)村中出現(xiàn)的一些問(wèn)題都與這些有關(guān)，比如，在當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的村委會(huì)主任侵吞村集體財(cái)產(chǎn)，貪污征地補(bǔ)償款等問(wèn)題，就是以《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定：“村民委員會(huì)可以依照法律規(guī)定管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)為由。以村委會(huì)的名義處分了屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)了。這也就出現(xiàn)了本文開頭案例中的情況。

4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有獨(dú)立的法律地位

村委會(huì)是一種準(zhǔn)政權(quán)組織，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是事業(yè)單位的法人地位。村民委員會(huì)的職能應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面：一是組織村民實(shí)現(xiàn)村民自治。為其成員提供一整套運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)村民利益。二是協(xié)助行政職能，具有公共管理職能。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開展工作，維護(hù)社會(huì)治安。盡管目前法律中規(guī)定了村民委員會(huì)具有經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能，但是這方面是職能容易與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理職能相重疊，建議將來(lái)修訂《村民委員會(huì)組織法》時(shí)將該部分職能剝離，使其成為單純的社團(tuán)組織。

雖然目前中國(guó)的實(shí)際情況是，村民委員會(huì)的職能強(qiáng)化，而農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能弱化，甚至沒(méi)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的架構(gòu)，但不能否定農(nóng)村集體的存在。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)定位于類似于公司性質(zhì)或合作社性質(zhì)的法人單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的法律地位，應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，需要制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍、組織形式、組織機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍和責(zé)任形式等內(nèi)容。這就可以從根本上解決一個(gè)農(nóng)村集體組織是否存在，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)地位，可以區(qū)分村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同職能，相互協(xié)作。

5 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)定規(guī)則及對(duì)案例的分析

從以上的介紹來(lái)看，由于我國(guó)目前法律的缺失，導(dǎo)致一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是否存在的認(rèn)定不是那么簡(jiǎn)單、容易。但從歷史的角度看，我國(guó)農(nóng)村在20世紀(jì)就普遍建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只不過(guò)當(dāng)時(shí)的名稱是互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，及人民公社。當(dāng)時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)組織的財(cái)產(chǎn)是社員自愿捐贈(zèng)的生產(chǎn)工具及土地。后來(lái)人民公社解散后，政權(quán)性質(zhì)的鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)、村民小組建立起來(lái)，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立起來(lái)，這并不意味著可以否定農(nóng)村集體的存在，只是這個(gè)經(jīng)濟(jì)組織還沒(méi)有組建起來(lái)。

一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否存在，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，就是要看成這個(gè)“集體經(jīng)濟(jì)組織”是否有財(cái)產(chǎn)，尤其是土地資源。其次看是否有成員。只要有土地，有成員，就說(shuō)明存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，換句話，就是存在權(quán)利主體即全體成員，該組織具有權(quán)利能力，具有享有權(quán)利和履行義務(wù)的資格。從形式上看，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)要素，名稱、住所、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)，章程，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記。名稱，是指一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)組織的標(biāo)識(shí)。住所，是指該集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)構(gòu)所在地。組織機(jī)構(gòu)，是指該集體經(jīng)濟(jì)組織的辦事機(jī)構(gòu)，處理組織內(nèi)外部事務(wù)，負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)。章程是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的最高規(guī)范。財(cái)產(chǎn)的重要性自不必多言。最后，應(yīng)當(dāng)?shù)怯?，?jīng)過(guò)登記之后，該集體經(jīng)濟(jì)組織就可以刻公章，對(duì)外從事活動(dòng)了。

回到前面案例，1980年，C縣政府為A生產(chǎn)隊(duì)頒發(fā)了林權(quán)證，就表明A生產(chǎn)隊(duì)當(dāng)時(shí)是林地的權(quán)利主體。A生產(chǎn)隊(duì)是一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。政社分立后，B村委會(huì)雖然吸收了原A生產(chǎn)隊(duì)的成員加入村委會(huì)，但在原A生產(chǎn)隊(duì)全體成員對(duì)其名下的林地處分，加入B農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織前，但這并不代表原A生產(chǎn)隊(duì)的林地就歸屬于B集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，A集體經(jīng)濟(jì)組織雖然其架構(gòu)殘缺，實(shí)質(zhì)上還存是，可以是權(quán)利的主體，原A生產(chǎn)隊(duì)的成員，可以不服就以C縣政府為被告提起行政訴訟，要求撤銷該具體行政行為。

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[作者簡(jiǎn)介] 趙保軍，男，漢族，山西昔陽(yáng)人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。