論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重構(gòu)

楊揚(yáng)

摘 要：1982年《憲法》從立法上確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)著集體生產(chǎn)資料和公共財產(chǎn)的管理職責(zé)和本地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的指導(dǎo)決策職責(zé)。1984年“政社分離”后，很多地區(qū)沒有建立起與村民自治組織配套的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民自治組織管理集體生產(chǎn)資料和公共財產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為空殼。本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵及職能分析出發(fā)，論述立法對這一術(shù)語沿用的必要性和適當(dāng)性，及現(xiàn)階段對其應(yīng)進(jìn)行的立法調(diào)整。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；政社合一；村民自治組織；家庭聯(lián)產(chǎn)承包

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動的產(chǎn)物，承擔(dān)著管理集體財產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策的職責(zé)。隨著改革開放，公共事務(wù)管理職能逐漸分離過渡到村民自治組織手中?，F(xiàn)階段，由于法律規(guī)定和制度不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)弱化，與村民自治組織的職能重疊嚴(yán)重，致其法律地位被架空，不能妥善的履行其經(jīng)濟(jì)事務(wù)和集體財產(chǎn)管理職能。

一、 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵分析

經(jīng)濟(jì)組織的概念，國內(nèi)主要有三種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)組織是指家庭、企業(yè)、公司這樣一些按一定方式組織生產(chǎn)要素進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營活動的單位，是一定的社會集團(tuán)為了保證經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)的正常運(yùn)行，通過權(quán)責(zé)分配和相應(yīng)層次結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的一個完整的有機(jī)整體①。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)組織是指經(jīng)濟(jì)體系組織經(jīng)濟(jì)活動的體制，是社會經(jīng)濟(jì)活動在其上運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，決定著經(jīng)濟(jì)體系的生產(chǎn)要素配置過程、生產(chǎn)過程和產(chǎn)品分配過程的基本方式，因而直接影響著社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果②。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)組織是指擁有獨(dú)立資產(chǎn)，以營利為目的，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算，具有一定組織結(jié)構(gòu)，從事生產(chǎn)、流通和服務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)實(shí)體③。

按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)，集體經(jīng)濟(jì)組織是生產(chǎn)資料歸一部分勞動者共同所有的一種公有制經(jīng)濟(jì)組織。但我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位卻與三種觀點(diǎn)不盡相符。首先農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非以營利為目的，而是以管理經(jīng)營集體土地和財產(chǎn)、為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)為目的，不擁有獨(dú)立資產(chǎn)，不自負(fù)盈虧；另一方面，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織理論認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)應(yīng)包括決策機(jī)構(gòu)，決策機(jī)構(gòu)一般是權(quán)利機(jī)關(guān)。在農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是村民大會或村民代表大會。④但《村民委員會組織法》第23條至第27條中明確了村民大會或村民代表大會的職責(zé)是對本村的公共公益事務(wù)等村民自治事務(wù)進(jìn)行管理并作出決定。則現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策機(jī)構(gòu)實(shí)際上是村民委員會。這與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織理論不符。

1982年將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織寫入《憲法》之初，一方面急需完善的經(jīng)濟(jì)和集體財產(chǎn)管理機(jī)制，對集體土地和財產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理；另一方面農(nóng)村地區(qū)的技術(shù)、生產(chǎn)理念等較為落后，不能有效的進(jìn)行“分干到戶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立一定程度上也是為了向農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)服務(wù)而成立。從《農(nóng)業(yè)法》第十條的規(guī)定可見一斑。這樣的立法理念亦悖于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)組織理論。

二、 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存廢之分析

現(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的定位模糊，職能重疊，集體土地和集體財產(chǎn)未能妥善經(jīng)營管理，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的幫助服務(wù)功能亦不能履行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法目的已然不能實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在兩方面。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能不到位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的基本定位是經(jīng)營管理集體土地和財產(chǎn)，行使土地管理權(quán)，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。但成立之初，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，無法提供相應(yīng)服務(wù)。90年代以來，農(nóng)業(yè)市場化加快，但單個農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)仍不能滿足市場經(jīng)濟(jì)大市場的需求，兩者矛盾日益突出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，愈加不能為農(nóng)戶提供滿意的服務(wù)，滿足農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，其服務(wù)功能逐漸邊緣化。

其次，法律明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部財產(chǎn)屬集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)的管理主體。這是為了解決1984年“政社分離”完成初期部分農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織不完善，不能妥善管理集體財產(chǎn)的狀況。但實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)所有權(quán)模糊，法人資格不明確，加之其本身制度結(jié)構(gòu)不健全，經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)所有權(quán)歸屬鄉(xiāng)政府或村委會，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對于集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)已經(jīng)被削弱。

如此，現(xiàn)階段實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織這一術(shù)語的內(nèi)涵和組織結(jié)構(gòu)不相符，立法中繼續(xù)沿用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一術(shù)語已不甚妥當(dāng)。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法構(gòu)想

在目前對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重構(gòu)中，將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一明顯不當(dāng)?shù)男g(shù)語作廢，并以“農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織”將其替代更為妥善。原因如下：

首先，雖然現(xiàn)階段村民自治組織較為成熟，但根據(jù)《村民委員會組織法》第2條規(guī)定可看出村民委員會在我國農(nóng)村地區(qū)主要肩負(fù)公共事務(wù)管理的職責(zé)。另外《憲法》第8條亦明確村民委員會的法律屬性是基層群眾性自治組織，并賦予其相應(yīng)職權(quán)：即村民自治組織只能依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議，充當(dāng)公益人、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越國家公權(quán)力的界限，也不能越過村民私權(quán)利的屏障。⑤所以集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)營管理，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)負(fù)責(zé)，這有助于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ?，客觀上亦能避免實(shí)踐中“政社合一”的腐敗現(xiàn)象，妥善管理集體土地和財產(chǎn)。

其次，在集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)職能方面，改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步和信息來源渠道多元化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在為單個農(nóng)戶提供服務(wù)方面的功能已經(jīng)弱化，《農(nóng)業(yè)法》第10條對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定亦顯得沒有必要，而對合作、聯(lián)營等集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理決策，實(shí)際上也可包含在集體財產(chǎn)管理之中。同時，對現(xiàn)存立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能進(jìn)行分離，既有助于完善集體土地和財產(chǎn)管理職能的履行，也可避免因其本身較為薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力導(dǎo)致的對集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的力不從心，防止職能弱化和村民自治組織越權(quán)管理，引起腐敗。

四、結(jié)語

在現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重構(gòu)是不可避免的。將其以“農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織”替代，細(xì)化其職能也是應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)對市場管理的要求。當(dāng)然，在將“農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織”予以立法明文規(guī)定的同時，還需對其進(jìn)行較多的配套的立法完善，如組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度等，都需加以詳細(xì)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。

注解：

① 李偉，《論股份合作經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)》，載《廣西民族學(xué)院院報》2000年06期。

② 王明明，《網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)組織制度的影響》，載《科學(xué)決策》2001年03期；

③ 劉亞莉，《學(xué)習(xí)新<會計法>的幾點(diǎn)思考》，載《財會月刊》2000年14期；

④ 姬志創(chuàng)，《對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的法律思考》，載《科技信息》，2007年第11期，

⑤ 韋少雄，《村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律關(guān)系辨析》，載《法制與社會》2012年11月上半月刊；

參考文獻(xiàn)：

[1] 李偉，論股份合作經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)[J].《廣西民族學(xué)院院報》，2000，（06）.

[2] 王明明，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)組織制度的影響[J].《科學(xué)決策》，2001，（03）.

[3] 劉亞莉，學(xué)習(xí)新《會計法》的幾點(diǎn)思考[J].《財會月刊》，2000，（14）.

[4] 姬志創(chuàng)，對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的法律思考[J].《科技信息》，2007，（11）.

[5] 韋少雄，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律關(guān)系辨析[J].《法制與社會》，2012，（11）.