北京外來(lái)人口管理體制改革研究

李秀鵬 蒲濤

[摘要]如何正確認(rèn)識(shí)并妥善解決因人口流動(dòng)性增加、外來(lái)人口大量涌入城市而引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題，是國(guó)家面臨的重要任務(wù)與時(shí)代課題。北京是中國(guó)外來(lái)人口涌入規(guī)模最大的大城市之一，傳統(tǒng)的外來(lái)人口管理體制在特定時(shí)間段取得了一定的效果，也面臨著一系列的問(wèn)題亟待解決。以傳統(tǒng)的管理體制為基礎(chǔ)，結(jié)合交叉學(xué)科的研究視域，從管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)的角度，比較國(guó)同類型城市的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)北京外來(lái)人口管理體制改革進(jìn)行創(chuàng)新探討，不僅可以厘清政府管理權(quán)力運(yùn)行中的理論困惑，亦可對(duì)實(shí)踐中諸多矛盾的解決起到正面指導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞]外來(lái)人口；管理體制；創(chuàng)新改革

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.

1 外來(lái)人口管理體制概述

1.1 外來(lái)人口及其管理體制的概念

外來(lái)人口管理是一個(gè)世界性的問(wèn)題，并不是只有中國(guó)才面臨的問(wèn)題。工業(yè)革命以后，城市化大浪潮席卷全球，世界各國(guó)如何管理“外來(lái)人口”的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，只不過(guò)在中國(guó)這樣一個(gè)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的人口大國(guó)尤其突出而已。同樣，外來(lái)人口管理是一個(gè)傳統(tǒng)的古老問(wèn)題，并不是當(dāng)今社會(huì)才產(chǎn)生的新問(wèn)題。在古羅馬時(shí)期，據(jù)其相關(guān)法律和文獻(xiàn)記載，就已經(jīng)有了羅馬人和外來(lái)人的區(qū)分，只不過(guò)在人口流動(dòng)更加頻繁、交通方式更加便捷的今天，這一問(wèn)題更為人們關(guān)注罷了。

在中國(guó)，1949年以后，外來(lái)人口的稱謂隨戶籍管理的政策法規(guī)的變化而不斷發(fā)生著變遷。1953年城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成之后，便有了現(xiàn)代城市“外來(lái)人口”的稱謂。但對(duì)此稱謂的具體所指，學(xué)者們則各持己見(jiàn)，莫衷一是。如有人認(rèn)為“流動(dòng)人口是指臨時(shí)離開(kāi)戶籍所在地，跨越一定的轄區(qū)范圍，前往他地不時(shí)回返的人口?！盵1]還有人認(rèn)為“人口流動(dòng)是指人們超過(guò)一定時(shí)間長(zhǎng)度、跨越一定空間范圍、沒(méi)有相應(yīng)戶口變動(dòng)的空間位移過(guò)程，發(fā)生在這種人口流動(dòng)過(guò)程中的人口即為流動(dòng)人口?！盵2]其實(shí)，就其本質(zhì)來(lái)看，“外來(lái)人口”之說(shuō)是與人口遷移分不開(kāi)的。不同的學(xué)科視角，如管理學(xué)、政治學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等都會(huì)對(duì)外來(lái)人口下不同的定義。在實(shí)際生活中，“外來(lái)人口”所呈現(xiàn)出來(lái)的樣態(tài)更加復(fù)雜，普通民眾的認(rèn)識(shí)也更加多樣化。比如有些在北京生活了幾十年的“老北京”卻認(rèn)為自己是山東人、內(nèi)蒙古人、黑龍江人等外來(lái)人口；來(lái)北京移民的，上學(xué)的，就醫(yī)的，工作的，訪親的等，也認(rèn)為自己是外來(lái)人口。本文還是回到戶籍制度上來(lái)談“外來(lái)人口”并將之定義為離開(kāi)戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。在人口流動(dòng)中，要對(duì)外來(lái)人口做出統(tǒng)一定義是很困難也不科學(xué)的，但基于管理的需要，則可以做出有價(jià)值的外來(lái)人口概念界定。從管理理論上看，外來(lái)人口是一個(gè)相對(duì)于常住人口的概念，而這一對(duì)概念又與國(guó)家戶籍管理制度緊密關(guān)聯(lián)。一般而言，北京外來(lái)人家偶是指戶籍登記地在北京以外的其他省市但在北京生活居住滿半年以上的中國(guó)人或者常年生活居住在北京的外國(guó)人，而北京常住人口則是指戶籍登記地在北京的人。

外來(lái)人口管理體制是有關(guān)生活居住地長(zhǎng)期不在戶籍所在地的“外來(lái)人”的社會(huì)綜合管理的一系列政策、法規(guī)和制度的總和，包括管理主體的設(shè)定、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)責(zé)的劃分、管理程序的安排等。

1.2 北京外來(lái)人口的基本特征

根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)及《北京市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2004年本市常住人口為1492.7萬(wàn)人，常住外來(lái)人口329.8萬(wàn)，而截至2013年年底，北京市常住人口增加到2114.8萬(wàn)人，常住外來(lái)人口增加到802.7萬(wàn)人。從人口增長(zhǎng)的角度看，10年間本市常住人口增加了622.1萬(wàn)人，其中常住外來(lái)人口增加472.9萬(wàn)人。如果按照數(shù)據(jù)平均計(jì)算，本市常住人口每天增加1704人，常住外來(lái)人口每天增加1296人。[3]從增長(zhǎng)的整體趨勢(shì)看，近10年北京市常住人口和常住外來(lái)人口的增速均在2008年達(dá)到一個(gè)“峰值”，年增長(zhǎng)幅度分別為5.67%和16.94%。2008年以后，北京人口增速逐年下降，但常住外來(lái)人口增量在全市常住人口增量中的占比始終很高，2008年、2009年、2010年三個(gè)年份中的占比更是超過(guò)了80%，外來(lái)人口的涌入成為北京人口快速增長(zhǎng)的主要因素。

通過(guò)對(duì)外來(lái)人口的數(shù)量、職業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其主要有以下七個(gè)特征。

第一，從數(shù)量上看，外來(lái)人口總數(shù)量不斷快速上升，雖然自2008年以后，增長(zhǎng)速度有所減緩，但數(shù)量依然龐大。

第二，從受教育和文化層次來(lái)看，外來(lái)人口文化水平總體較低，被調(diào)研的海淀清河區(qū)等地的外來(lái)人口中，78%來(lái)自農(nóng)村，并且78%是初中及以下文化水平。

第三，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)看，外來(lái)人口主要從事四類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)：一是“白領(lǐng)”，以人才引進(jìn)為主，有較高的學(xué)歷，他們思想、工作、生活比較穩(wěn)定，約占10%；二是“藍(lán)領(lǐng)”，以打工為主，居住地。相對(duì)集中分布在工廠企業(yè)，約占外來(lái)人口總數(shù)的76%；三是“灰領(lǐng)”，即自由職業(yè)者，以小商小販為主，約占總數(shù)的12%；四是“黑領(lǐng)”，即“三無(wú)”人員，居無(wú)定所，素質(zhì)較差，對(duì)社會(huì)危害較大，容易違反法律規(guī)定甚至從事犯罪活動(dòng)，約占2%。

第四，從在京生活時(shí)間上看，大部分外來(lái)人口在京生活時(shí)間較長(zhǎng)，且越來(lái)越多的人選擇長(zhǎng)期在北京生活。其中，暫住一年以上占30%，相當(dāng)部分在此居住數(shù)年以上，有的全家都搬遷到北京生活。

第五，從流動(dòng)性上看，外來(lái)人口流動(dòng)性大，在北京市各個(gè)城區(qū)及郊縣不斷地變換生活居住場(chǎng)所，使得傳統(tǒng)的管理方式很難起到有效的作用。

第六，從年齡結(jié)構(gòu)看，外來(lái)人口中，青壯年人口占比達(dá)到85%左右，兒童和老人占到15%左右，大多數(shù)兒童和老人依附于家庭青壯年在北京生存。以昌平區(qū)為例，外來(lái)人口中15至64歲的勞動(dòng)適齡人口為77.55萬(wàn)人，比例占九成以上。其中15至34歲的青壯年50.60萬(wàn)人，是外來(lái)人口的主體，青壯年人口的大量流入改善了昌平區(qū)總常住人口的年齡結(jié)構(gòu)，從而在很大程度上延緩了老齡化進(jìn)程。

第七，從是否遵守法律的角度看，外來(lái)人口犯罪比例要高于北京市常住居民。大多數(shù)犯罪人年齡小、文化素質(zhì)低并且男多女少。同時(shí)，外來(lái)人口中流竄作案的人員較多，無(wú)職業(yè)的“三無(wú)”人員較多。

2 北京外來(lái)人口管理體制現(xiàn)狀及其存在的主要問(wèn)題

2.1 北京外來(lái)人口管理體制現(xiàn)狀

針對(duì)北京市外來(lái)人口的現(xiàn)實(shí)情況，北京市目前確立了外來(lái)人口管理的基本思路和原則，并且采取了一些措施。

第一，確立了平等管理的基本理念。平等管理本質(zhì)上是要求外來(lái)人口本地化，受到與本地居民同等的基本待遇。這在實(shí)際工作中變現(xiàn)文正確看待外來(lái)人員對(duì)流入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正反作用，確立“共處一地、共創(chuàng)繁榮、共保安寧、共樹(shù)新風(fēng)”的指導(dǎo)思想，不排斥，不歧視，與本地人一視同仁，并在具體管理方法上提出融管理、教育、服務(wù)為一體的管理理念，調(diào)動(dòng)外來(lái)人員參與社區(qū)建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

第二，確立了科學(xué)化管理的基本思路。具體而言，北京市致力于建立信息化的外來(lái)人口管理體系，對(duì)外來(lái)人口的相關(guān)信息登記造冊(cè)并建立專門(mén)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有效地系統(tǒng)化管理。同時(shí)，定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的外來(lái)人口一一進(jìn)行核查、登記，補(bǔ)充、完善外來(lái)人后信息，便于適時(shí)管理。

第三，落實(shí)全方位的綜合管理服務(wù)措施。比如成立社區(qū)服務(wù)站，建立以綜治、警務(wù)、調(diào)解、治安保衛(wèi)和外來(lái)人員管理“五位一體”的綜治辦；加強(qiáng)宣傳教育，提高外來(lái)人員的法制觀念和基本素質(zhì)；創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境、居住環(huán)境和積極獎(jiǎng)勵(lì)外來(lái)人員的先進(jìn)典型等。

第四，建立了暫住證制度，將暫住證變成一個(gè)為外來(lái)人口提供各項(xiàng)服務(wù)的憑證，持證的流動(dòng)人口可憑證享受到子女教育、醫(yī)療、購(gòu)車(chē)、計(jì)劃生育等一系列政策法規(guī)內(nèi)允許的服務(wù)。

在政策法規(guī)層面，對(duì)北京外來(lái)人口管理起到作用的文件涵蓋了戶籍管理、房屋租賃、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等多個(gè)方面。①

2.2 北京外來(lái)人口管理與權(quán)利保障存在的主要問(wèn)題

外來(lái)人口的不斷增加，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)給城市管理帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)和壓力，必然會(huì)引發(fā)一系列的問(wèn)題。就北京市外來(lái)人口管理與權(quán)利保障現(xiàn)狀來(lái)看，主要存在以下四個(gè)問(wèn)題：

第一，平等的管理思路可以有效保障外來(lái)人口的基本權(quán)利，但是卻積壓了本地常住人口的生存空間，容易引發(fā)矛盾，從而造成社會(huì)問(wèn)題。如何平衡平等管理與優(yōu)先照顧是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的迫切問(wèn)題。

第二，社會(huì)治安的管理依靠單一的政府執(zhí)法或行政手段，不足以維護(hù)良好的社會(huì)秩序。從相關(guān)統(tǒng)計(jì)看，北京市的治安違法和刑事犯罪案件中，大部分來(lái)自外來(lái)人口。很多外來(lái)人口從偏遠(yuǎn)地方走出，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)不足，政府的執(zhí)法行為無(wú)力對(duì)其很多行為進(jìn)行約束尤其是當(dāng)中國(guó)特有的單位組織機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村宗族社會(huì)以及家庭親情對(duì)個(gè)人的行為約束機(jī)制喪失功能之后，他們更容易淪為違法犯罪高危人群。

第三，暫住證制度雖然在一定時(shí)間內(nèi)起到了外來(lái)人口管理的重要作用，但由于各項(xiàng)服務(wù)和配套制度沒(méi)有健全，使得這一制度目前遭遇了重大障礙。同時(shí)，對(duì)外來(lái)人口的教育和培訓(xùn)等相關(guān)制度沒(méi)有得以確立，也使得暫住證制度在實(shí)際推行中遇到了困難。

第四，缺乏對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行依法管理的基礎(chǔ)，一些有關(guān)外來(lái)人口管理和權(quán)利保障的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后或者缺位。法律規(guī)范的滯后和缺位直接導(dǎo)致了北京外來(lái)人口管理中的具體問(wèn)題，包括主體異位、權(quán)責(zé)不明、機(jī)構(gòu)混亂和程序缺失等。

3 國(guó)內(nèi)相關(guān)典型城市外來(lái)人口管理體制的比較分析

國(guó)內(nèi)一線城市中，在外面來(lái)人口管理方面可供借鑒和比較研究的典型城市包括上海、深圳和廣州等。

上海市的外來(lái)人口管理經(jīng)歷了一系列轉(zhuǎn)變，包括：由被動(dòng)的靜態(tài)、單項(xiàng)管理向積極的動(dòng)態(tài)、綜合管理轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口的常態(tài)化、規(guī)范化和法制化管理；加強(qiáng)組織建設(shè)，設(shè)立統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)；逐步將流動(dòng)人口納入人口綜合調(diào)控計(jì)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；使用居住證轉(zhuǎn)辦常住戶口試行辦法，推行居住證制度，為流動(dòng)人口獲得市民待遇提供了一個(gè)合理通道等。[4]這一模式為上海外口管理塑造了一個(gè)先進(jìn)典型，通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念，以服務(wù)促管理，以黨建促管理，開(kāi)創(chuàng)了上海外來(lái)人口管理的新局面，為全國(guó)外來(lái)人口管理實(shí)踐提供了一個(gè)良好的范本。[5]深圳市的外來(lái)人口管理大致經(jīng)歷了防范型、綜合型和福利型模式三個(gè)階段。防范型模式大致從1984起到1999年止，這一階段是以治安防范為主要政策目標(biāo)的管理模式；綜合型模式大致從2000年起到2005年止，這一階段是以治安管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善等多元政策為主體的管理模式；福利型模式從2006年起至今，這一階段是以增進(jìn)所有民眾包括外來(lái)人口福利的、具有廣泛社會(huì)整合力的管理模式。[6]深圳模式體現(xiàn)了一種從單一管理到綜合服務(wù)、再到福利保障的發(fā)展思路和理念轉(zhuǎn)變。在此模式下，制定了一系列法律規(guī)范及政策條文，具有典型性。

廣州市探索了將農(nóng)村式管理方法轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化管理方法、本地人管理轉(zhuǎn)化為本地人與外來(lái)人口共同管理、管理為主轉(zhuǎn)化為服務(wù)為主的基本模式，切實(shí)保障外來(lái)人口的合法權(quán)益、加強(qiáng)人文關(guān)懷、改善工作生活條件，引導(dǎo)外來(lái)人口依法合理表達(dá)訴求、融入當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展。這一模式下，外來(lái)人口社區(qū)化管理發(fā)揮了重要作用，了制度創(chuàng)新，管理重心下移，政府下放了部分行政管理權(quán)力，讓社區(qū)力量參與到外來(lái)人口管理活動(dòng)中，重點(diǎn)解決外來(lái)人口的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障和權(quán)利救濟(jì)等問(wèn)題，起到了較好的示范作用。[7]

從北京市自身的外來(lái)人口管理體制改革來(lái)看，可以說(shuō)最近這三十多年來(lái)，不管是戶口管理、住房管理、計(jì)劃生育管理還是就業(yè)管理都有很大改革，出臺(tái)了很多政策法規(guī)，總的說(shuō)來(lái)是比較滿足生產(chǎn)力的發(fā)展需求的。整體來(lái)看，北京市流動(dòng)人口管理相關(guān)政策法規(guī)的演變軌跡是程序越來(lái)越簡(jiǎn)化、管理理念正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。從政策法規(guī)頒布與廢止的時(shí)間演變上來(lái)看，1984—1995年是第一個(gè)周期，其間共有11個(gè)相關(guān)法規(guī)出臺(tái)，大多數(shù)在1995年廢止。1995—2005年是第二個(gè)周期，其間出臺(tái)了15個(gè)法規(guī)。這期間標(biāo)志性的法規(guī)是《北京市外地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》，其他多數(shù)法規(guī)均是根據(jù)《條例》在1995年出臺(tái)，且在1997年進(jìn)行了修訂。2005年至今可以看作是第三個(gè)周期，包括《北京市外地來(lái)京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》在內(nèi)的大多數(shù)法規(guī)被廢止，僅《北京市流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理規(guī)定》在2006年最新頒布實(shí)施，當(dāng)然現(xiàn)在又融入了單獨(dú)二胎政策。其他法規(guī)還有待修訂或重新制定。北京市開(kāi)展了《北京市外地來(lái)京人員戶籍管理規(guī)定》修訂的調(diào)研工作，也將修訂《北京市出租房屋管理?xiàng)l例》從最初的針對(duì)私有房屋租賃管理的規(guī)定，到1995年增加了一項(xiàng)房屋租賃治安管理規(guī)定，而后關(guān)于房屋租賃的管理規(guī)定已經(jīng)廢止，僅房屋租賃治安管理規(guī)定在起作用；就業(yè)管理的法規(guī)演變最富戲劇性，由簡(jiǎn)而繁，到2005年之后該領(lǐng)域的主要法規(guī)均已廢止。

在制度方面，北京市正面臨著依法管理與流動(dòng)人口管理法律體系的完善問(wèn)題。如前所述，2005年前后北京市流動(dòng)人口管理主要法規(guī)均已被廢止，1995年以一個(gè)條例、11個(gè)配套規(guī)章為主要內(nèi)容建立的流動(dòng)人口管理法律體系已不復(fù)存在，管理工作缺乏有力的法律依據(jù)。而依法管理要求政府的管理行為必須有法可依、有據(jù)可查。目前全國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法律法規(guī)，北京市未來(lái)的流動(dòng)人口管理法規(guī)體系建設(shè)也正在摸索之中，2014年1月，北京市出臺(tái)規(guī)定，居住證制度將替代現(xiàn)行的暫住證，居住證將附加公共服務(wù)，隨著使用者在京生活、工作的時(shí)間越長(zhǎng)，公共服務(wù)也將隨之“升級(jí)”。同時(shí)。北京要不要或者說(shuō)怎樣采用積分落戶制度這個(gè)問(wèn)題也正在各方的熱烈討論之中。

當(dāng)然，北京的自身特點(diǎn)決定了其不能也不應(yīng)該照抄照搬“廣州模式”、“深圳模式”或者“上海模式”的，北京有其自身矛盾的特殊性。北京政治性最強(qiáng)，上海、深圳和廣州經(jīng)濟(jì)性最強(qiáng)。就北京與廣州相比較，北京的流動(dòng)人口文化素質(zhì)更高，文化活動(dòng)也更多一點(diǎn)，而廣州從事手工業(yè)的，進(jìn)廠的更多；北京高校多，科技發(fā)達(dá)，國(guó)際性更強(qiáng)，而廣州是中國(guó)最大、歷史最悠久的對(duì)外通商口岸和海上絲綢之路的起點(diǎn)之一，商業(yè)發(fā)達(dá)；同樣擁有很多流動(dòng)人口，就犯罪率來(lái)看北京是比廣州要低很多的。當(dāng)然他們之間還有地緣差異等。城市特點(diǎn)的不同，生產(chǎn)方式的不同也就注定了作為上層建筑的流動(dòng)人管理體制的不同，但基本的經(jīng)驗(yàn)和思路則可以借鑒。

4 北京外來(lái)人口管理體制改革的對(duì)策及創(chuàng)新思考

針對(duì)北京外來(lái)人口管理的現(xiàn)行體制中存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)的治理經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，北京外來(lái)人口管理體制改革應(yīng)遵循以下六條基本思路。

第一，在平等管理的基本理念下，區(qū)別對(duì)待，循序漸進(jìn)地推進(jìn)北京外來(lái)人口享有本地居民待遇。平等管理并不要求無(wú)差別對(duì)待，相反，形式上的差別反而能夠更好地促進(jìn)平等。在外來(lái)人口管理與權(quán)利保障問(wèn)題上，對(duì)相關(guān)資源緊缺領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地放開(kāi)，而不能莽撞行事。逐步使每個(gè)熱愛(ài)北京并愿意在北京生活的中國(guó)公民享受到應(yīng)有的福利。

第二，在傳統(tǒng)的主要運(yùn)用行政手段管理的基礎(chǔ)上，多種手段和舉措并用，合理地管理北京外來(lái)人口，并充分尊重其權(quán)利。外來(lái)人口管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)方方面面，必須在政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立以政府為主導(dǎo)，多種力量共同參與的管理機(jī)制。政府行政管理方面，可以以登記辦證為龍頭，計(jì)劃生育、勞動(dòng)、工商、城建等部門(mén)各司其職，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)合作，形成嚴(yán)密的管理網(wǎng)絡(luò)和立體管理格局，從而避免各自為政和單獨(dú)管理。尤其值得注意的是，可以借鑒廣州模式，下放部分行政權(quán)力，加強(qiáng)社區(qū)這一基本單位在外來(lái)人口管理中的重要作用， 讓社區(qū)作為外來(lái)人口管理的重要機(jī)構(gòu)和力量。

第三，廢止暫住制度，完善居住證制度，充分有效地建立北京外來(lái)人口居住積分落戶制度。更進(jìn)一步，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)戶籍制度改革。暫住證制度會(huì)客觀上造成重大歧視，把同一個(gè)國(guó)家的公民區(qū)分為本地人口和外地人口，不符合現(xiàn)在國(guó)家治理的基本理念。同時(shí)，暫住制度主要運(yùn)用行政手段管理一國(guó)公民，不利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。因此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)暫住證制度向居住證制度的轉(zhuǎn)變和完善。持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇?。但居住證制度仍然只是過(guò)渡階段的權(quán)宜之舉，因?yàn)樗鶚?biāo)志的，仍然是本地人口以及外來(lái)人口這兩大“陣營(yíng)”的分化，解決外來(lái)人口問(wèn)題的根本出路則在于徹底的戶籍制度改革。在一個(gè)充分流動(dòng)的市場(chǎng)中，不同地區(qū)的要素報(bào)酬應(yīng)該逐步趨向均衡。如果可以觀察到不同地區(qū)同質(zhì)勞動(dòng)力收入之間存在顯著的收入差異，則意味著政府的不當(dāng)干預(yù)而造成了資源的錯(cuò)誤配置。

第四，制定相關(guān)法律法規(guī)，為外來(lái)人口的依法管理提供充分的法律依據(jù)?？傮w而言，我國(guó)目前有關(guān)流動(dòng)人口管理的法律法規(guī)主要包括：《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》、公安部印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》、公安部公布實(shí)施的《租賃房屋治安管理規(guī)定》、公安部公布實(shí)施的《暫住證申領(lǐng)辦法》以及部分省、市（區(qū)）、省轄市、較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及政府制度的暫?。鲃?dòng)）人口治安管理規(guī)定（條例）等。北京市雖有一些地方法規(guī)和規(guī)章，但在外來(lái)人口管理的法律法規(guī)制定方面相對(duì)落后于上海和廣東，應(yīng)借鑒相關(guān)城市的做法，制定系統(tǒng)的適合北京外來(lái)人口管理和權(quán)利保障的法律法規(guī)，以在這一領(lǐng)域做到有法可依。

第五，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息建設(shè)，整合信息資源，進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)化管理。對(duì)外來(lái)人口相關(guān)信息數(shù)據(jù)，應(yīng)整合統(tǒng)計(jì)、公安、計(jì)生、民政、流管辦等部門(mén)信息資源，建立完善包括長(zhǎng)期居住、暫住人口、出租房屋、房屋租賃登記備案、勞動(dòng)就業(yè)、育齡婦女等在內(nèi)的外來(lái)人口綜合管理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。并在此基礎(chǔ)上注重?cái)?shù)據(jù)的及時(shí)更新，為實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確掌握外來(lái)人口現(xiàn)狀提供服務(wù)，不斷提高外來(lái)人口管理服務(wù)水平。同時(shí)要加強(qiáng)信息資源共享，進(jìn)一步推進(jìn)外來(lái)人口綜合信息資源跨部門(mén)、跨系統(tǒng)共享，提高綜合管理效能以及為各有關(guān)部門(mén)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)行政管理、開(kāi)展公共服務(wù)提供支持。

第六，加大宣傳教育力度，提高外來(lái)人口文化素質(zhì)。文化程度的提高，有助于增強(qiáng)外來(lái)人口自我約束、自我管理和自我完善的意識(shí)，并有助于消除和抑制違法犯罪活動(dòng)。因此，充分運(yùn)用各種媒體和教育資源，提高北京外來(lái)人口的素質(zhì)對(duì)于外來(lái)人口管理和權(quán)利保障具有重要意義。

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[基金項(xiàng)目] 本文系北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)青年社科人才資助項(xiàng)目“北京外來(lái)人口管理與權(quán)利保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011SKL018。

[作者簡(jiǎn)介]李秀鵬，就職于中央民族大學(xué)法學(xué)院。