土地流轉(zhuǎn)、收益分配與農(nóng)地制度結(jié)構(gòu)性變革

鄧宏乾　彭銀

摘要：在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，土地增值收益來源不同，各權(quán)益主體的地位也各有差異，所以土地收益的分配不能一概而論，應(yīng)區(qū)分市場、地區(qū)和增值類型的差異，才能處理好公平和效率的關(guān)系，兼顧好國家、集體和個人的利益關(guān)系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要體現(xiàn)。集體土地入市與資本有效地對接，滿足了用地者的需求，然而工商資本應(yīng)基于土地規(guī)劃和用途管制充分發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)相適宜的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞力的功能。促進(jìn)農(nóng)村人口的“就地城市化”，真正實現(xiàn)工商資本促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，讓廣大農(nóng)民共享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。構(gòu)建土地收益的分配機制，應(yīng)基于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的法律地位，堅持產(chǎn)權(quán)主體與利益分配相匹配的原則，理順國家、農(nóng)民集體、農(nóng)民個人和土地用益物權(quán)人的土地收益分配關(guān)系，從土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、產(chǎn)權(quán)改革、稅制改革角度入手，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的形成。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；土地收益；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0005-06

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，這對于破除城鄉(xiāng)分割的土地產(chǎn)權(quán)制度，尊重和保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地財產(chǎn)權(quán)，充分發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用具有重要的現(xiàn)實意義。為保證集體建設(shè)用地改革順利推進(jìn)，2014年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市）進(jìn)行改革試點，并于2015年年初由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院確定了33個改革試點縣（市），其中確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點縣（市）15個。但直到現(xiàn)在，僅四川郫縣、貴州湄潭、廣東南海、重慶大足區(qū)等少數(shù)幾個地區(qū)敲響了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一槌”。顯然，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市改革面臨諸多難點，這是亟待研究的課題。

一、引言與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的搜理發(fā)現(xiàn).研究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益分配的文獻(xiàn)較少.其研究主要集中于農(nóng)地入市收益在集體成員內(nèi)部的分配和農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的增值收益分配等問題。關(guān)于土地收益在集體成員內(nèi)部分配問題的研究，如張鵬（2014）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配最主要的問題是農(nóng)民集體組織內(nèi)部分配問題；黃發(fā)儒（2015）認(rèn)為構(gòu)建合理的調(diào)節(jié)利益分配機制是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的動力所在，必須統(tǒng)籌集體建設(shè)用地入市主體與被征收土地主體之間的利益關(guān)系，兼顧國家、集體和農(nóng)民個人利益。沈孝強、吳次芳和陸汝成（2015）引入法學(xué)利益衡量論，通過建立包括個體利益、階層利益、制度利益和社會利益在內(nèi)的分析框架，厘清了集體建設(shè)用地人市改革的復(fù)雜利益關(guān)系，并從個體、制度和社會利益等多個層面對集體建設(shè)用地使用權(quán)入市改革提出了政策建議。

關(guān)于土地增值收益來源的研究。早在1993年，周誠從投資、供求和用途三個角度分析了城市土地增值的形態(tài)；丁日成（2002）認(rèn)為城市邊緣集體土地價值由兩部分構(gòu)成：一是與農(nóng)業(yè)土地地租有關(guān)的土地價值，另一個是可預(yù)期的土地性質(zhì)或土地用途改變后未來土地地租上漲而帶來的潛在增值價值；鄧宏乾（2008）將土地增值歸結(jié)為生產(chǎn)性因素和非生產(chǎn)性因素，其中生產(chǎn)性因素包括直接和間接投資因素，非生產(chǎn)性因素包括土地稀缺性、土地用途調(diào)整、利率、政策性等因素。

關(guān)于土地增值收益分配的探討。由于我國土地制度具有城鄉(xiāng)“二元”性，所以不少學(xué)者針對土地征收制度造成的利益分配不均等問題進(jìn)行了深入的探討，例如，周天勇（2003）認(rèn)為中國土地在集體和國有之間的交易在法律上是不平等的，國家給集體土地確定的是補償價值，而不是交換價值，進(jìn)而提出集體土地與國有土地并軌，實行全部土地國有制；李海偉（2004）認(rèn)為對必須征用的公益性用地要提高補償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民，對符合轉(zhuǎn)讓條件的農(nóng)地轉(zhuǎn)為商用行為，減少政府干預(yù).尊重農(nóng)民權(quán)利，相信市場力量；鄧宏乾（2008）主張不同類型的增值收益應(yīng)按不同方式進(jìn)行分配，并對農(nóng)地經(jīng)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地、房地產(chǎn)開發(fā)投資、房地產(chǎn)置業(yè)投資產(chǎn)生的增值收益分別提出了差異化的分配方式。通過對土地增值收益相關(guān)文獻(xiàn)的研究，不難發(fā)現(xiàn)學(xué)者多是從土地增值收益的來源、歸屬和分配等視角出發(fā)。在我國現(xiàn)行土地制度和土地征收制度的諸多弊病的背景下展開研究的。

目前在試點地區(qū)，突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地同等人市、同權(quán)同價的權(quán)利，是對現(xiàn)有土地制度的重大突破。本文基于已有的研究成果，通過對改革試點地區(qū)進(jìn)行分析，認(rèn)為厘清集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市各利益主體之間的分配關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的土地收益分配機制，是關(guān)系到農(nóng)村土地制度改革成敗的關(guān)鍵。

二、廣東南海、四川郫縣等試點地區(qū)土地流轉(zhuǎn)收益分配制度改革的成效

1.廣東南海、四川郫縣試點地區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)收益分配的基本做法

始于上世紀(jì)80年代的市場化改革，農(nóng)村全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及土地承包權(quán)的改革.激活了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，同時，鼓勵各地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對集體建設(shè)用地的管制政策也開始放松，在一定程度上允許在集體土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年，在廣東南海市（現(xiàn)為佛山市南海區(qū)）、中山市等地進(jìn)行了集體建設(shè)用地自發(fā)性的入市探索。1999年11月，安徽省蕪湖市主動向國土資源部申請集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革試點并得到批準(zhǔn)，由此拉開了我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革試點的序幕。從上世紀(jì)90年代初至今，我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)過了30多年探索，積累了一些改革經(jīng)驗。2015年初.全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在33個試點縣市區(qū)，暫時調(diào)整實施《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。其中，廣東南海、四川郫縣、重慶大足區(qū)等15個市縣被國家正式確定為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點地區(qū).突破現(xiàn)行“集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓”的法律限制，實行存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股改革，探索可在全國復(fù)制和推廣的經(jīng)驗，進(jìn)一步釋放土地制度改革的紅利。

為了解決城市化過程中建設(shè)用地供應(yīng)不足的突出問題，在1992年前后，廣東南?？h（現(xiàn)佛山市南海區(qū)）自發(fā)性地進(jìn)行了集體建設(shè)用地改革。對原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改造，實行以土地股份制為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制的改革，將集體資產(chǎn)及土地折成股份，以村為單位成立股份公司。村民小組改組為股份合作社，以戶籍村民作為配股對象，設(shè)置基本股（以村民成員權(quán)為基礎(chǔ)）、土地用益物權(quán)股和勞動貢獻(xiàn)股（以村民勞動年限長短為依據(jù)）等多種股份，按股權(quán)份額分紅。股份公司主要負(fù)責(zé)土地開發(fā)，廠房、商鋪開發(fā)以及物業(yè)、土地出租等。據(jù)統(tǒng)計，到2007年，南海區(qū)已先后建立農(nóng)村股份合作組織近2000個，其中股份公司達(dá)200家；股份合作社多達(dá)1800多家，占全市村民小組總數(shù)的99%；到2013年，社員股東總數(shù)為75.9萬，占農(nóng)村居民的99.4%。據(jù)統(tǒng)計，佛山南海區(qū)2005—2013年底，共出讓、出租集體建設(shè)用地1552宗，共計573.42萬平方米，流轉(zhuǎn)入市的集體建設(shè)用地占南海區(qū)集體建設(shè)用地總面積的2.3%；其中，出讓集體建設(shè)用地88宗，面積145.87萬平方米；出租集體建設(shè)用地1464宗，面積427.55萬平方米。通過農(nóng)村集體土地股份制改革，使農(nóng)村集體土地所有者和農(nóng)民在城市化過程中獲得了土地增值收益。據(jù)統(tǒng)計，集體土地租金收入從2008年的22.6億元增加到2012年的30.2億元，村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元。

2015年之前，南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)向政府繳納土地增值收益。2015年作為國家試點地區(qū)后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓按其用途以土地成交價格為基礎(chǔ)征收差別化的土地增值收益調(diào)節(jié)金。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地增值收益調(diào)節(jié)金為：工礦倉儲和公共管理與公共服務(wù)用途，屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊為5%，其他地塊為10%；商服用途，屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊為10%，其他地塊為15%。轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的土地增值收益調(diào)節(jié)金為：工礦倉儲和公共管理與公共服務(wù)用途為2.5%；商服用途3.5%。轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的土地增值收益調(diào)節(jié)金為：工礦倉儲和公共管理與公共服務(wù)用途為1.5%；商服用途3%。土地增值收益調(diào)節(jié)金區(qū)、鎮(zhèn)（街道）各分享50%，統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收益按以下方式進(jìn)行分配：按規(guī)定比例繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，再由村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織按出讓時土地公開交易成交價格的30%繳納集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提留金，統(tǒng)籌用于道路、給排水、供電等城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù).社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文體等城鄉(xiāng)公共服務(wù)的建設(shè)支出。集體建設(shè)用地出讓的純收益納入村股份公司統(tǒng)籌，純收益中扣除10%作為股份公司的福利基金，剩余部分留成51%作為集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展基金和福利基金，49%作為土地分紅，農(nóng)民個人按股份分紅。

2008年四川郫縣作為成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，試點探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，2015年被國家正式確定為集體經(jīng)營l生建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)。四川郫縣通過組建村民參股的村“資產(chǎn)管理有限公司”，并作為集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體土地所有權(quán)，成功探索出了“化零為整”的入市改革模式，集體經(jīng)營性建設(shè)用地采取“就地人市、調(diào)整入市、城中村整治人市”的分類入市流轉(zhuǎn)路徑，取得了較好的成效。2015年9月至2016年5月。四川郫縣通過掛牌方式出讓了四宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地，出讓建設(shè)用地面積共2.89萬平方米。為了保障土地出讓收益合理規(guī)范的分配，構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機制，制定了《郫縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見》。在兼顧國家、集體、個人利益基礎(chǔ)上，充分保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民公平地分享土地增值收益，按照土地用途、土地區(qū)位與等級差別，設(shè)定了有幅度的差別征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的辦法，按土地成交價格的13—40%的比例繳納。在試點改革過程中，不斷完善和總結(jié)，第一宗集體建設(shè)用地出讓，由新的受讓人按成交價格15%繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金：第二宗、三宗集體建設(shè)用地出讓，由出讓者（即集體經(jīng)濟(jì)組織）向政府繳納30%的土地增值收益調(diào)節(jié)金。扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金后，其收益按一定比例分配給股東（即人股的原村民），剩余部分留成為集體資產(chǎn)管理公司公積金和公益金。具體分配因土地區(qū)位、土地增值幅度而有所差別，如第二宗土地出讓收益的分配方案為：土地出讓價款向政府繳納30%的土地增值收益調(diào)節(jié)金，剩余部分的20%按股東人數(shù)進(jìn)行現(xiàn)金分配；80%作為集體公積金和公益金（其中50%作為集體資產(chǎn)管理公司的公積金，用作村級資產(chǎn)再投資和公共資源配套優(yōu)化，并在公司股權(quán)中量化到股東；30%作為公益金，用于村級公共福利，如購買新農(nóng)合、發(fā)放養(yǎng)老補助、社區(qū)治安投入、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、環(huán)境綜合整治等）。

2.現(xiàn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配存在的主要問題

廣東南海、四川郫縣等國家試點地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得了一定的經(jīng)驗，在入市收益分配方面為改革推進(jìn)提供了借鑒價值。通過分析廣東南海、四川郫縣集體經(jīng)營l生建設(shè)用地增值收益的分配政策，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市的根本動力機制在于其收益的合理分配。然而，現(xiàn)行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配存在以下主要問題：

第一，政府直接參與集體土地首次入市和再次流轉(zhuǎn)中的土地收益分配，違背了產(chǎn)權(quán)分配的基本原則.混淆了土地財產(chǎn)權(quán)與公共管理權(quán)的性質(zhì)。土地財產(chǎn)權(quán)主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個人享有的土地所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民享有的排他性直接支配土地的權(quán)利.也就是享有的基于土地之上的所有利益及其他經(jīng)濟(jì)利益。理所當(dāng)然，保有土地和轉(zhuǎn)讓土地所獲得的地租或一定年期的地租資本化（即集體建設(shè)用地的出讓地價）歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民享有。政府基于社會管理的需要參與社會剩余產(chǎn)品分配從而保障正常地履行管理職能，這主要是通過稅收形式來實現(xiàn)，政府直接參與土地財產(chǎn)收益的分配，損害了土地產(chǎn)權(quán)主體的利益。

第二，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不清.導(dǎo)致土地收益分配主體模糊。我國農(nóng)村確立的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的管理體制逐步形成了農(nóng)民集體三級所有的集體土地所有制，按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是“三級所有”，即村、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具體運行中則是按實際經(jīng)營管理權(quán)來界定的，這事實上造成了所有權(quán)主體的缺位和“虛化”，農(nóng)村集體土地所有權(quán)到底歸哪級集體經(jīng)濟(jì)組織所有？法律沒有明確界定.這種制度設(shè)計導(dǎo)致了集體土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的利益難以得到保障，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會沖突與矛盾，如廣東烏坎事件；同時也增加了社會成本和交易成本。

第三，不論是首次人市還是在再次流轉(zhuǎn)的增值收益分配過程中，均按土地成交總價的一定比例進(jìn)行征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，而不是按照土地出讓或流轉(zhuǎn)總價扣除成本后的凈收益征收，缺乏合理性和科學(xué)性，也可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民土地財產(chǎn)利益受損。以四川郫縣征收30%的土地增值收益調(diào)節(jié)金為例，若土地增值一倍，實則相當(dāng)于土地增值收益60%收歸政府，遠(yuǎn)高于國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收的土地增值稅（土地增值100%的.土地增值稅=土地增值額～40%-扣除項目金額×5%）。

三、合作博弈是解決土地收益分配問題的有效路徑

1.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是多方合作博弈的過程，其土地收益的形成是多方權(quán)衡博弈的結(jié)果

在實踐中，土地收益分配比例難以科學(xué)地確定，為解決這一難題，本文試圖將L.S.Shapley提出的Shapley值法運用到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益初次分配的研究中來。該方法是用于解決多人合作對策問題的一種博弈方法，其理論假定如下：當(dāng)n個主體從事某項經(jīng)濟(jì)活動時，它們可任意組合達(dá)成若干合作方式，且每個參與主體都會得到一定的收益，合作中主體的增加不僅不會引起效益的減少，反而使n個主體的合作帶來的效益最大化。Shapley值法就是解決n個主體的合作效益在合作主體間公平合理分配的一種方法。

基于上述理論，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市參與主體主要有集體土地所有者、土地用益物權(quán)人、政府、土地使用權(quán)受讓人等，若不同利益主體尋求合作，其增值收益的分配可以看成是多人合作對策的收益分配，因而可運用Shapley值法來解決集體建設(shè)用地增值收益的分配問題。以首次入市為例，分不同情況進(jìn)行討論。第一種情況，假定存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市，即新土地使用者（A）、政府（B）和農(nóng)民集體及個體（C）不選擇合作，在這種情形下，新土地使用者因無法獲得土地難以獲得土地收益；政府只能收取少量的稅費，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人因集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)只能獲取有限的土地收益。即假設(shè)不選擇合作，政府（B）和農(nóng)民集體及個體（c）收益均為5個單位。第二種情況，若農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能通過政府征收后變?yōu)閲型恋夭拍苋胧?，即沒有賦予C對等的主體地位，無法調(diào)動其參與合作的積極性，則A、B、C之間難以實現(xiàn)充分的合作，假設(shè)A與B合作的收益為35個單位，A和C合作的收益為25個單位，B和c合作的收益為20個單位，顯然c的是被動的。第三種情況，若農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與市地同等入市、同權(quán)同價的權(quán)利，那么A、B、C間的合作會產(chǎn)生協(xié)同效益，假設(shè)合作收益為50個單位，但若將合作的利益均分，則分別獲得16.7個單位，說明平均分配并不能調(diào)動新土地使用者的積極性，那么到底如何合理分配其合作收益？

基于前文Shapley值法的推導(dǎo)，可以得出I：{A，B，C}，首先，在不合作的狀態(tài)下，各自的利益分別為：υ（A）=υ（B）=U（C）=5個單位：其次，政府征收集體建設(shè)用地，1J（AuB）=35.u（AUC）=25，υ（BUC）=20；另外，在集體建設(shè)用地同等入市的情況下，υ（AUBUC）=50。按照Shapley值法計算Φ（υ）的值，那么在上述各種情況下，新土地使用者A的利益分配中ΦA(chǔ)（υ）的計算過程如表1所示。

綜合求得新土地使用者在各種情況下的收益總和為20個單位，即由表1中最后一行的數(shù)值加總求得。同理可得φB（υ）=17.5、φC（υ）=12.5個單位的收益，均大于5個單位的收益，并且φA（υ）+φ（υ）+φC（υ）=50，φA（υ）+φB（υ）≥35，φA（υ）+φC≥20（υ），這說明Shapley值法可以為土地增值收益的分配提供一種有益的參考。上述合作博弈的過程和結(jié)果印證了以下幾點結(jié)論：第一，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有與城市土地同等入市、同權(quán)同價，才能實現(xiàn)其價值，否則其潛在價值無法順利實現(xiàn)，農(nóng)村存量集體建設(shè)用地難以有效盤活：第二，原有征收方式嚴(yán)重侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益，土地增值收益主要由地方政府和國有建設(shè)用地的受讓者所分享；第三，尊重農(nóng)村集體和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)地位，維護(hù)其產(chǎn)權(quán)權(quán)益，多方利益主體才能形成良好的合作關(guān)系，實現(xiàn)收益最大化。

2.構(gòu)建土地收益分配機制應(yīng)解決的問題

首先，因交易方式不同，分配側(cè)重點應(yīng)有所差別。我國土地市場分為土地一級市場和土地二級市場，二者在交易主體、交易類別和交易方式等方面都存在較大的差異，因此在土地增值收益分配中應(yīng)加以區(qū)別。在一級市場上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要是以出讓、合作、租賃和入股等形式實現(xiàn)的，那么首次入市的收益分配應(yīng)以公平性為原則.更加側(cè)重對產(chǎn)權(quán)權(quán)益的合理分配，農(nóng)村集體依據(jù)土地所有權(quán)參與收益分配，農(nóng)民個體基于用益物權(quán)分享收益。在二級市場上，土地的交易主要是通過土地權(quán)益流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的，土地增值收益取決于新土地使用者的經(jīng)濟(jì)行為，新土地使用者即投資者享有使用、收益和部分處分的權(quán)利，所以再次流轉(zhuǎn)的收益分配應(yīng)更加注重效率。

其次，處理好各利益主體（國家、集體土地所有者、土地用益物權(quán)人）的利益分配關(guān)系。合理處理村集體與村民個體間的利益關(guān)系，不僅會推動集體建設(shè)用地入市，還有利于維護(hù)基層社會的穩(wěn)定。土地收益的分配原則應(yīng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)村集體組織依據(jù)所有權(quán)分享土地收益，但其收益應(yīng)當(dāng)主要用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善村民生活；另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前的原使用權(quán)人，對集體建設(shè)用地享有占有、使用和收益的權(quán)利，以用益物權(quán)人的身份參與土地收益的分配；同時，村民基于成員權(quán)分享土地收益，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。村民成員關(guān)系不再因地緣或血緣關(guān)系而穩(wěn)固.所以土地收益分配機制應(yīng)主動適應(yīng)這一特征。處理好農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個體的利益分配關(guān)系，應(yīng)做到既不能使已城市化的原村民因集體土地增值而“回流”，也不能讓農(nóng)民因集體土地增值而“堅守”。

具體來看，可通過收益分配權(quán)參股的形式成立合伙機構(gòu)，建立利益共享機制。首先將土地價值股份化，即將土地收益權(quán)股份化，再按照適當(dāng)?shù)谋壤诩w組織、農(nóng)民個體及用益物權(quán)人之間進(jìn)行分配，股價隨著土地增值收益的變化而變化。其中集體組織分得的部分應(yīng)作為公積金，著重發(fā)展村域經(jīng)濟(jì)，改善村民生活。村內(nèi)成員可按人數(shù)或戶數(shù)為單位分得股份，股份可自由轉(zhuǎn)讓、贈與、分割和繼承，這有利于農(nóng)戶內(nèi)部利益分配的動態(tài)平衡，促進(jìn)代際間的公平，并且不妨礙村民的自由流動。

第三，兼顧國家與農(nóng)村集體的利益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有土地同等入市，從根本上沖擊了現(xiàn)行的土地征收制度，壓縮了地方政府土地財政的來源范圍，這實際上是對利益格局的再調(diào)整。此外，城市化的增長具有“收斂性”的特征.所以“土地財政”到“房地產(chǎn)稅”的轉(zhuǎn)變符合客觀規(guī)律，政府應(yīng)通過稅收制度來調(diào)節(jié)集體建設(shè)用地在入市和交易中產(chǎn)生的增值收益。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配中，各級政府不應(yīng)直接參與分配，而應(yīng)通過稅收間接調(diào)節(jié)收益的分配（可征收土地增值稅、所得稅等稅收），真正構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的入市機制，實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等的流轉(zhuǎn)稅制，征收同等的土地增值稅，履行與國有土地同等的稅收義務(wù)，享受同等的稅收待遇。改變目前按集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓總價征收辦法，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本核算辦法，可比照國有建設(shè)用地成本核算方法，即土地增值稅等于土地出讓成交價扣除土地取得成本、土地開發(fā)成本、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)成本等，真正按土地增值額征稅。

第四.注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民長遠(yuǎn)利益。集體經(jīng)營建設(shè)用地應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織或成立集體資產(chǎn)管理公司代表村民經(jīng)營管理，入市所獲得的增值收益應(yīng)避免一次性地分配給村民，可建立增值收益的資金池，按持股比例定期分配，這既能將資金集中起來用于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，實現(xiàn)集體資金的保值增值，產(chǎn)生穩(wěn)定的收益流，還能避免出現(xiàn)大量“一夜暴富”的食利者，這在根本上有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要體現(xiàn)。集體土地入市與資本有效地對接，滿足了用地者的需求，然而工商資本應(yīng)基于土地規(guī)劃和用途管制充分發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)相適宜的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞力的功能，促進(jìn)農(nóng)村人口的“就地城市化”，真正實現(xiàn)工商資本促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，讓廣大農(nóng)民共享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。

四、結(jié)論與啟示

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場構(gòu)建的成敗，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的實質(zhì)是其增值收益形成、實現(xiàn)和分配的過程，只有在理順增值收益形成和實現(xiàn)機制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地收益分配機制，兼顧好政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個體以及土地使用者之間的利益。才能推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)程。綜上所述，本文得出以下幾點啟示：

第一，完善和健全農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。明晰集體土地所有權(quán)主體，以保障集體土地所有權(quán)人的利益：在產(chǎn)權(quán)邊界清晰的基礎(chǔ)上，對集體土地所有權(quán)、農(nóng)民擁有的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)進(jìn)行登記，以法律形式保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。

第二。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配中，政府只能以社會管理者身份通過稅收參與分配。防止直接參與土地流轉(zhuǎn)收益分配，應(yīng)注重保護(hù)農(nóng)村集體組織、農(nóng)民個體和土地使用者等產(chǎn)權(quán)主體的地位，保障土地產(chǎn)權(quán)主體利益的實現(xiàn)。

第三，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，應(yīng)深入研究土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革途徑，即堅持土地用途管制，有序地推進(jìn)集體建設(shè)用地入市進(jìn)程，處理好土地用途管制與市場配置土地資源的關(guān)系。

第四，完善土地市場體系，制定統(tǒng)一的地價評估標(biāo)準(zhǔn)，委托第三方土地評估機構(gòu)，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平調(diào)整基準(zhǔn)地價，以市場化的手段決定成交價格，保證與市地同價入市。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）