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    1949—1957年間農(nóng)民進(jìn)城問題的歷史考察

    2016-12-09 04:44:57周肖
    江漢論壇 2016年10期
    關(guān)鍵詞:人口流動(dòng)戶籍

    周肖

    摘要:建國以后,政府對農(nóng)民進(jìn)城的限制是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的重要原因之一,但農(nóng)民并非從一開始就被阻擋在城市之外,1949—1957年是影響農(nóng)民進(jìn)城歷程的關(guān)鍵時(shí)期。1949—1952年,在緩解城市就業(yè)壓力和保證城市治理的前提下,政府對城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)仍舊采取相對開放與正面的態(tài)度。1953年。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的提出,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)軌。社會(huì)主義三大改造和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施深刻地影響著農(nóng)民進(jìn)城的歷程,政府也在逐漸收緊著對農(nóng)民進(jìn)城的控制,農(nóng)民進(jìn)城變得不再自由。到了1958年初,政府頒布《中華人民共和國戶口登記條例》,徹底限制了農(nóng)民自由進(jìn)城的步伐。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)民進(jìn)城;就業(yè)政策;人口流動(dòng);戶籍

    中圖分類號:K27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-854X(2016)10-0098-08

    農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是反映城鄉(xiāng)關(guān)系并影響著國家發(fā)展的重要因素,在劉易斯模型中,人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)一直被視為是促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益因素,能為城市工業(yè)化提供所需勞動(dòng)力.帶來生產(chǎn)率的巨大增長。然而,自20世紀(jì)50年代起。發(fā)展中國家出現(xiàn)了大規(guī)模由農(nóng)村向城市的移民浪潮,成千上萬的農(nóng)村人口流入城市,大大超過了工業(yè)和城市社會(huì)服務(wù)的吸收能力,不僅造成了城市中的嚴(yán)重失業(yè),同時(shí)也給城市治理帶來了較大壓力。可見,人口由農(nóng)村向城市的移動(dòng)像是一把雙刃劍,對每個(gè)國家的影響不能一概而論,不同國家在不同發(fā)展時(shí)期對人口流動(dòng)所采取的政策也會(huì)有所側(cè)重。

    20世紀(jì)50年代由農(nóng)村向城市的移民浪潮也同樣出現(xiàn)在了中國。建國初期,新生政權(quán)面臨著嚴(yán)重的城市失業(yè)以及農(nóng)村土地大量拋荒和大批農(nóng)民流離失所的問題。受長期戰(zhàn)爭的侵?jǐn)_和頻繁自然災(zāi)害的肆虐,及國民黨敗退臺灣時(shí)對廠礦等就業(yè)資源的破壞和掠奪,中國經(jīng)濟(jì)受到了嚴(yán)重的破壞,城市失業(yè)問題非常嚴(yán)重;與此同時(shí),農(nóng)村存在著大量撂荒土地,大量精壯勞動(dòng)力“離村”在外,成為了無業(yè)游民,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得不到保證。這樣的局面,不僅影響了國家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展,同時(shí)形成了大量不在政府控制之下的流動(dòng)人口,增加了社會(huì)管理的負(fù)擔(dān)。面對嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢,新政權(quán)如何對待這些已經(jīng)從農(nóng)村出來的無業(yè)游民,以及如何應(yīng)對未來越來越多將從農(nóng)村進(jìn)城的農(nóng)民,即是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事,又是關(guān)乎社會(huì)管理的工作,對國家與社會(huì)的發(fā)展具有重大影響。

    1949—1957年是中國形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期。對此后60年中國的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要影響,具有明顯的轉(zhuǎn)折性意義。學(xué)界對這一時(shí)期的城鄉(xiāng)人口遷移問題已經(jīng)有了較為深入的探討。蘇少之認(rèn)為1949—1957年國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)推動(dòng)了城市化程度的穩(wěn)步提高,同時(shí)指出重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與社會(huì)主義改造影響了城市吸收農(nóng)村勞動(dòng)力的能力。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品率低下制約了城市化的發(fā)展,更重要的是限制農(nóng)民進(jìn)城的政策與法律框架在這一時(shí)期基本定型。武力認(rèn)為在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期,作為農(nóng)村基本生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力還可以自由流動(dòng),但是此后政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷限制了農(nóng)副產(chǎn)品的自由流動(dòng),1953年后又通過組建生產(chǎn)合作社來限制人口的流動(dòng)。趙人坤認(rèn)為新中國成立初期農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移有發(fā)展性因素,但主要是生存流動(dòng),出于建立計(jì)劃管理的需要。

    本文將在前人研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合1949—1957年中國的政治與經(jīng)濟(jì)形勢,考察這一時(shí)期農(nóng)民進(jìn)城的歷史過程,梳理出新中國初期城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史脈絡(luò),并藉此探討1949—1957年政府決策的政治與經(jīng)濟(jì)邏輯,以及這些變化對中國社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的實(shí)際影響。

    一、解放前的遷移自由與人口流動(dòng)

    遷移自由權(quán)指的是,根據(jù)法律規(guī)定,公民有權(quán)根據(jù)自己的意愿,選擇自己生活和工作的地域。學(xué)界一般認(rèn)為,1251年英國《大憲章》中已經(jīng)出現(xiàn)了對遷移自由的實(shí)質(zhì)保障。1791年的法國憲法是歷史上第一部明確規(guī)定遷移自由的憲法,規(guī)定“各人都有行、止和遷徙的自由,除非按照憲法所規(guī)定的手續(xù),不得遭受逮捕或拘留”。19世紀(jì)以后,世界各國絕大多數(shù)的憲法中都對遷移自由有直接或間接的規(guī)定??梢?,在近代社會(huì),遷徙自由被很多國家視為人民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

    在中國,中華民國時(shí)期遷移自由已作為公民權(quán)利上升到了法律層面,1912年3月21日頒布的《中華民國臨時(shí)約法》第6條明確將“人民有居住遷徙之自由”列為人民享有的自由權(quán)之一:1923年10月10日頒布的《中華民國憲法》第9條也規(guī)定“中華民國人民有選擇住居及職業(yè)之自由”。未執(zhí)掌中國政權(quán)之前,在中共領(lǐng)導(dǎo)下的各地區(qū)公布的有關(guān)人權(quán)約法,如山東省臨時(shí)參議會(huì)1940年11月11日公布實(shí)施的《山東省人權(quán)保障條例》,及1942年2月陜甘寧邊區(qū)政府公布的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》,都對人民的居住和遷移自由給予了法律上的承認(rèn)。

    早在解放前夕,中國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)注意到了農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的問題,他們確信,國家工業(yè)化將伴隨著一個(gè)人口城市化的進(jìn)程。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中便指出:“將來還要有幾千萬農(nóng)民進(jìn)入城市,進(jìn)入工廠。如果中國需要建設(shè)強(qiáng)大的民族工業(yè),建設(shè)很多的近代的大城市,就要有一個(gè)變農(nóng)村人口為城市人口的長過程。”

    針對因多年戰(zhàn)爭所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)交流阻礙問題,1948年4月19日華北中央局第二書記薄一波給毛澤東的《關(guān)于發(fā)展工商業(yè)的報(bào)告》中曾提到如下建議:解放區(qū)內(nèi)貿(mào)易完全自由,取消路條制,取消或改造交易所,取消農(nóng)村管制人口出村辦法,給人民以就業(yè)的自由。這份報(bào)告主要是為糾正當(dāng)時(shí)解放區(qū)內(nèi)工商業(yè)中的左傾錯(cuò)誤,毛澤東在4月29日批轉(zhuǎn)給中共中央東北、華北、西北、中原局及熱河、晉綏分局:“請各地領(lǐng)導(dǎo)同志研究這一報(bào)告,并在各地參照辦理”。1948年10月25日《人民日報(bào)》上刊登了兩份來自河北獲鹿十區(qū)及靈壽四區(qū)的群眾來信,論及“個(gè)別人逃避戰(zhàn)勤怎辦?出外找職業(yè)要不要村區(qū)批準(zhǔn)”問題。起因是這兩區(qū)曾指示各村,凡是出去找工作者,不經(jīng)村介紹,區(qū)批準(zhǔn)者,一律負(fù)擔(dān)勤務(wù)。而有一些群眾擅自前往城市,并試圖躲避勤務(wù)。村干部又怕強(qiáng)制會(huì)“犯了強(qiáng)迫命令”,只能聽任之。財(cái)政部對此進(jìn)行了回復(fù),首先肯定支差是每一個(gè)公民的義務(wù),督促各地應(yīng)該加強(qiáng)思想方面的教育;另一方面,又對地方區(qū)公所要求必須由村里介紹,區(qū)里批準(zhǔn)的外出工作者才得以免差的作法進(jìn)行了批評,指出“在我們解放區(qū),人民有就業(yè)的自由,出外找工作不一定要由村公所介紹,各個(gè)機(jī)關(guān)和個(gè)人,都可對一個(gè)人作介紹。”1949年9月,中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》,其中就明確規(guī)定“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、信仰及示威游行的自由權(quán)”??梢姡锩甏林泄矆?zhí)政前夕,中共中央對于人口的遷徙與就業(yè)自由不僅給予法律上的承認(rèn),并且予以了實(shí)際上的具體保障。

    二、1949—1952年城市就業(yè)的統(tǒng)一性與計(jì)劃性加強(qiáng)

    新中國建立后,政府的首要任務(wù)是恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)問題,城市更是如此,毛澤東強(qiáng)調(diào)“只有把城市的生產(chǎn)恢復(fù)起來和發(fā)展起來,將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市了,人民政權(quán)才能鞏固起來”。然而,長達(dá)12年的戰(zhàn)亂使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)凋敝,1949—1952年全國城鎮(zhèn)待業(yè)人員年末人數(shù)分別達(dá)474.2萬、437.6萬、400.6萬和376.6萬,失業(yè)人員涉及工人、店員、平民、學(xué)生、官吏、商人、知識分子等諸多群體。另一方面,鄉(xiāng)村破產(chǎn)農(nóng)民為謀求生路,涌入城市,不斷擴(kuò)大了城鎮(zhèn)的失業(yè)大軍。自近代以來,就存在著日益嚴(yán)重的“農(nóng)民離土”現(xiàn)象,即農(nóng)民離開故土,外出謀生的行為。20年代農(nóng)村人口的“離村率”為4.61%,進(jìn)入30年代全家“離村率”為4.8%,青年男女離村率為8.9%。農(nóng)民“離土”現(xiàn)象有多重原因,但主要還是由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,而農(nóng)村人口又過于飽和,因此農(nóng)民有了向上流動(dòng)的需求。然而,建國初期城市經(jīng)濟(jì)對就業(yè)人口的吸納力不強(qiáng),大量農(nóng)民的涌入加劇了城市的就業(yè)壓力。這使得政府針對城市失業(yè)問題制定的就業(yè)政策直接與農(nóng)民向城市的流動(dòng)聯(lián)系起來。

    在1949—1957年期間,政府制定的就業(yè)政策始終處于不斷調(diào)整變化中,但基本思路是加強(qiáng)就業(yè)的統(tǒng)一性和計(jì)劃性。1950年3月到1952年7月全國勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議召開前,政府采取的是統(tǒng)一介紹就業(yè)與自行就業(yè)結(jié)合的方針,這一時(shí)期的政策與方法重點(diǎn)突出了各地勞動(dòng)介紹所“統(tǒng)一介紹”的作用,1950年6月17日,政務(wù)院在《政務(wù)院關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》中規(guī)定:“各國營、私營企業(yè)在恢復(fù)生產(chǎn)、擴(kuò)大經(jīng)營范圍及創(chuàng)立新工廠企業(yè)時(shí),應(yīng)盡先錄用本企業(yè)原來解雇的工人和職員;在招雇新工人和職員時(shí),原則上應(yīng)由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)局設(shè)立之勞動(dòng)介紹所統(tǒng)一介紹。”最早采取有組織的統(tǒng)一招聘職工辦法的是東北地區(qū),由于東北解放最早,工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)恢復(fù)和發(fā)展得很快,缺乏各類勞動(dòng)力,所以1950年3月東北人民政府成立了“東北招聘工人委員會(huì)”,開始大量統(tǒng)一招工。到1951年3月止,東北地區(qū)經(jīng)勞動(dòng)部門協(xié)調(diào)招聘的24萬工人中,除了失業(yè)的技術(shù)人員和技術(shù)工人外,還動(dòng)員了不少東北農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力進(jìn)入工業(yè)生產(chǎn),才滿足了各種工業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)的要求。但東北屬于比較特殊的情況,全國大部分新解放地區(qū)此時(shí)仍面臨著原本就極其龐大的城市失業(yè)人群,各類企業(yè)尚未完全恢復(fù)開工,吸納能力有限,所以在統(tǒng)一調(diào)配之外,政府也鼓勵(lì)失業(yè)人員自謀職業(yè),生產(chǎn)自救。另一方面,政府還號召由于種種原因流入城市的城鎮(zhèn)失業(yè)者返回原籍參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在1950年秋新區(qū)土地改革開始后,政府動(dòng)員組織了約16.5萬原籍農(nóng)村的失業(yè)人員回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

    雖然面臨著巨大的城市失業(yè)問題,但這一階段政府并沒有出臺任何法規(guī)政策明確禁止農(nóng)民流入城市。當(dāng)時(shí)的戶口工作主要服務(wù)于肅反及統(tǒng)計(jì)人口的需要,頒布了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法》及《城市戶口管理暫行辦法》等辦法,正如1950年第一次全國治安行政工作會(huì)議所決定的:戶口工作的任務(wù)是保證居民遷徙之自由,安心從事生產(chǎn)建設(shè)。國家遵循個(gè)人自愿原則,沒有限制公民的遷徙活動(dòng)。

    得益于城鎮(zhèn)與工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展,1949年至1952年全國市鎮(zhèn)人口從5765萬增加到了7163萬,市鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎貜?0.6%上升到12.5%。除去因建國后調(diào)整建制產(chǎn)生的新城鎮(zhèn)人口以及城市中的自然增長人口外,城鎮(zhèn)的新增人口主要是由國家支持的計(jì)劃招工流入與農(nóng)民自行流入兩類。國家支持的計(jì)劃招工主要流向了城市中的全民所有制企業(yè),成為有保障有編制的職工,而農(nóng)民進(jìn)城以后的去向則要復(fù)雜得多。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)與否主要取決于自身意愿。不同于城市的顯性失業(yè),農(nóng)村勞動(dòng)力的過剩主要是通過人均耕地的逐步減少而隱形地表現(xiàn)出來。大部分地區(qū)的農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)通過土地改革獲得了土地,因此也就不存在由于失去土地和其他生產(chǎn)資料的農(nóng)民失業(yè)現(xiàn)象了。但由于城鄉(xiāng)收入差距大,農(nóng)村勞動(dòng)力總量長時(shí)期過剩等原因,仍有大量農(nóng)民離開農(nóng)村,涌向城市。據(jù)統(tǒng)計(jì),1952年8月10日到23日期間,北京市南苑區(qū)就有外來找工作的農(nóng)民800多人。他們多來自鄰近北京的通縣、武清和安次等地,有的人因?yàn)椴辉阜N地,把已分得的土地交回農(nóng)民協(xié)會(huì),一心進(jìn)城找工作。在重慶、山西、蘇南、西安、秦皇島等地也都出現(xiàn)了類似情況。由于農(nóng)民有能吃苦,工資福利要求低,而且身強(qiáng)力壯,辭退容易等特點(diǎn),深受用人單位,尤其是需要體力勞動(dòng)的單位喜愛,其中建筑行業(yè)是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的重要領(lǐng)域。此外,城市個(gè)體工商業(yè)也容納了不少人員就業(yè),1949年全國城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者有724萬人,1952年增加到了883萬人,新增部分的個(gè)體工商業(yè)者除了原有城市失業(yè)人員外,還有一部分就是進(jìn)城謀生的農(nóng)民。

    在1949—1952年間,國家面對城市嚴(yán)峻的失業(yè)問題,采取了以政府安置為主,個(gè)人自行就業(yè)的就業(yè)政策。由于存在著城鄉(xiāng)收入差異等原因,農(nóng)民源源不斷地進(jìn)城,一部分農(nóng)民是以國家計(jì)劃招工的方式進(jìn)城工作,而更多的農(nóng)民是自發(fā)進(jìn)城,通過當(dāng)臨時(shí)工或是小商小販的方式在城內(nèi)謀得生計(jì),得以留在城市。

    三、1953年政府對農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城的限制

    通過三年的恢復(fù)時(shí)期,國民經(jīng)濟(jì)重新走上了正軌,恢復(fù)到歷史最好水平。前文提到,建國之初的戶口管理主要是出于肅反和治安等政權(quán)鞏固的考慮,控制人口流動(dòng)的職能未被提上日程,因此農(nóng)村人口實(shí)際上處于自發(fā)流遷的狀態(tài)。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡,農(nóng)民收入水平及其增長幅度要低于城鎮(zhèn)居民;同時(shí)農(nóng)村存在著許多隱性失業(yè)的勞動(dòng)力,致使農(nóng)民不斷地涌入城市。

    1952年8月,周恩來主持的全國勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議通過了《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》,決定從1952年9月開始由勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力,主要內(nèi)容有:第一,國營和私營工商企業(yè)需要從社會(huì)招收職工,均由勞動(dòng)部門的調(diào)配機(jī)關(guān)統(tǒng)一介紹,未經(jīng)勞動(dòng)部門同意,不得登報(bào)、貼廣告自由招工。第二,新建擴(kuò)建的工礦企業(yè),需要增加勞動(dòng)力,應(yīng)提出年度、季度、月度增加勞動(dòng)力計(jì)劃,報(bào)告勞動(dòng)力調(diào)配機(jī)關(guān)。第三,常年性的生產(chǎn)工作,企業(yè)不得雇用臨時(shí)工,已使用的,都要轉(zhuǎn)為正式工或預(yù)備工。此時(shí)政府也看到了當(dāng)時(shí)農(nóng)村耕地不足及大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自發(fā)向城市流動(dòng)的問題,該《決定》將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與城市失業(yè)半失業(yè)人員相區(qū)別,因?yàn)榍罢摺坝酗埑杂械胤N”,也承認(rèn)這是“大量潛在的勞動(dòng)力”,但應(yīng)在農(nóng)村為其尋找出路,包括墾荒、發(fā)展農(nóng)村副業(yè)等;另一方面,明確指出城市與工業(yè)的發(fā)展將要從農(nóng)村吸收整批的勞動(dòng)力,但“這一工作必須是有計(jì)劃有步驟的進(jìn)行,而且在短時(shí)期內(nèi)不可能大量吸收。故必須大力說服農(nóng)民,以克服農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)的情緒?!?

    1953年4月17日,政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》,要求今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對于要求進(jìn)城找工作的農(nóng)民,除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預(yù)約工或合同工者外,均不得開給介紹證件;對于現(xiàn)已進(jìn)城的農(nóng)民。應(yīng)動(dòng)員其迅速返鄉(xiāng),并由當(dāng)?shù)乜h、區(qū)、鄉(xiāng)政府提供相關(guān)幫助;各城市建筑工程單位,未經(jīng)勞動(dòng)部門許可或介紹者,不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人,更不得張貼布告,亂招工人。與此同時(shí),《人民日報(bào)》連續(xù)多日印發(fā)了對農(nóng)民進(jìn)城問題的相關(guān)評論,沿用至今的“盲流”一詞便是當(dāng)時(shí)提出來的。

    可以看出,政府對農(nóng)民進(jìn)城的態(tài)度在悄然發(fā)生改變,事實(shí)上,此時(shí)發(fā)生的改變不僅于此。根據(jù)中國共產(chǎn)黨原來的設(shè)想,此后的任務(wù)是在新民主主義制度下,發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)成分的積極作用,開展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè),為將來進(jìn)一步向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變準(zhǔn)備一切必要的物質(zhì)文化條件。然而,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路在1953年發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)軌。全國財(cái)經(jīng)工作的統(tǒng)一,土地改革的基本完成,國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的結(jié)束,都為有計(jì)劃地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了條件,中共中央在1953年先后制定了過渡時(shí)期總路線及新中國第一個(gè)五年計(jì)劃。并明確了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。據(jù)薄一波回憶,黨中央從1952年底開始醞釀總路線,一直到1953年12月才正式形成完整的表述,用了一年多的時(shí)間,足見決策的慎重。即將擺在政府面前的難題不僅是農(nóng)民大量涌入城市所帶來的就業(yè)壓力.也是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè).開展大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)的任務(wù)。因此,政府對農(nóng)民進(jìn)城的態(tài)度與舉措也應(yīng)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路轉(zhuǎn)軌的情境下來考察。

    梁漱溟曾在1953年9月11日政協(xié)常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上談及這個(gè)問題。當(dāng)時(shí)社會(huì)上對工人和農(nóng)民生活的描述有“九天九地”一說。梁漱溟認(rèn)為“這幾年城里的工人生活提高很快,而鄉(xiāng)村的農(nóng)民生活卻依然很苦,所以各地鄉(xiāng)下人都向城里(包括北京)跑,城里不能容,又趕他們回去,形成矛盾?!币虼怂麖?qiáng)調(diào)在工業(yè)化建設(shè)的過程中,也要注重保障好中國人民的大多數(shù),也即農(nóng)民的利益。但這番話成為他被嚴(yán)厲批評的導(dǎo)火線。毛澤東在第二天的中央人民政府委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上說:“有人不同意我們的總路線,認(rèn)為農(nóng)民生活太苦,要求照顧農(nóng)民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者,照顧農(nóng)民是小仁政,發(fā)展重工業(yè)、打美帝是大仁政”,并強(qiáng)調(diào)“我們今天的政權(quán)基礎(chǔ)是工農(nóng)聯(lián)盟,工人農(nóng)民在根本利益上是一致的.這一基礎(chǔ)是不容分裂”。對梁漱溟的批判在這場會(huì)議后不斷升級,甚至在1955年報(bào)刊上又出現(xiàn)了公開批判所謂的“梁漱溟反動(dòng)思想”。事后梁漱溟檢討了自己,承認(rèn)自己階級立場不對及對中共理論認(rèn)識方面存在著偏頗,但認(rèn)為自己至始至終都是擁護(hù)國家過渡時(shí)期總路線的,他始終不解的是,“毛澤東主席當(dāng)時(shí)何以如此嚴(yán)厲地批判我?我至今覺得還是一個(gè)謎”。

    為何梁漱溟針對農(nóng)民問題的一番講話會(huì)引起這么大的風(fēng)波,這需要結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景來分析。實(shí)行工業(yè)化建設(shè)需要大量的資金和資源,重工業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施使得有限的資金與資源都集中于工業(yè).尤其是重工業(yè)上,農(nóng)業(yè)能分到的極其有限;另一方面,城市和工業(yè)對商品糧食和工業(yè)原料的需求會(huì)日益增多,要求農(nóng)業(yè)為其提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障,而工業(yè)發(fā)展也需要有農(nóng)村這個(gè)廣闊的銷售市場。因此,當(dāng)時(shí)處理好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題便成為了保障工業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化而制定的一個(gè)重要措施,就是從1953年秋起,從糧食領(lǐng)域率先開始,而后逐漸擴(kuò)展到棉花、油料以及其他農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷,主要內(nèi)容是在農(nóng)村對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃收購,在城市實(shí)行計(jì)劃供給,同時(shí)由國家嚴(yán)格控制管理農(nóng)產(chǎn)品市場。

    實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的導(dǎo)火線是1952年7月至1953年6月期間,國家糧食收支出現(xiàn)的嚴(yán)重赤字?,F(xiàn)在看來,當(dāng)時(shí)的糧食收購危機(jī)主要應(yīng)歸因于落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力同迅速發(fā)展的工業(yè)化發(fā)展需要之間存在著矛盾,但是當(dāng)時(shí)政府對缺糧形勢的判斷卻并不是這樣。當(dāng)時(shí)的中共中央并未擺脫斯大林的理論影響和蘇聯(lián)所走過的路,認(rèn)為糧食短缺是社會(huì)主義因素與資本主義因素之間的矛盾的反映?!吨泄仓醒腙P(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》中明確指出:“現(xiàn)在在供銷方面所表現(xiàn)的緊張性,其本質(zhì)是反映了國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和自由市場之間的矛盾,反映了工人階級領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民自發(fā)勢力和資產(chǎn)階級反限制的市場之間的矛盾,歸根到底,是反映了社會(huì)主義因素與資本主義因素之間的矛盾?!?/p>

    根據(jù)1953年10月全國糧食會(huì)議作出的計(jì)劃,從1953年7月1日到1954年6月30日的糧食年度內(nèi),連同農(nóng)業(yè)稅在內(nèi),國家共收入糧食709億斤。而據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料,這一年度全國實(shí)際糧食收入達(dá)到784.5億斤,超過計(jì)劃75.5億斤,比上年度多收177.9億斤,增長了29.3%。扭轉(zhuǎn)了以往糧食市場上國營商業(yè)購少銷多的情況。但另一方面,統(tǒng)購統(tǒng)銷政策也一定程度上造成了城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系的緊張。核定上億農(nóng)戶的糧食余缺是巨大繁瑣的工作,在缺乏具體辦法和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下,極易出現(xiàn)對某些農(nóng)戶購了過頭糧或者供糧不足,而另一些農(nóng)戶留糧較多的情況,引起了激烈矛盾。

    在以工業(yè)化建設(shè)為中心的治國方針下,統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實(shí)際上成為了從農(nóng)村動(dòng)員建設(shè)資金的重要來源。正如陳云所言,糧食不充足是我國較長時(shí)期內(nèi)的基本狀況,如果不實(shí)行征購措施,“只有把外匯都用于進(jìn)口糧食。那么辦,就沒有錢買機(jī)器設(shè)備,我們就不要建設(shè)了,工業(yè)也不要搞了。”因此,政府呼吁全國人民,尤其是農(nóng)民要認(rèn)識國家社會(huì)主義工業(yè)化的極端重要性,應(yīng)當(dāng)服從這個(gè)最高的利益。

    四、戶籍管理制度下的城鄉(xiāng)分離

    1953年,中國發(fā)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的重大轉(zhuǎn)軌,開始了以發(fā)展重工業(yè)為中心的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)與三大改造運(yùn)動(dòng),與之相伴隨的是全社會(huì)計(jì)劃性的加強(qiáng),戶籍管理和人口流動(dòng)開始被納入到國家的計(jì)劃當(dāng)中來。大規(guī)模有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要掌握準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù),在統(tǒng)購統(tǒng)銷政策中,對城鎮(zhèn)居民實(shí)行糧油棉布等生活必需品的計(jì)劃供應(yīng),需要核準(zhǔn)供應(yīng)對象、控制供應(yīng)的規(guī)模與范圍,這將糧食供應(yīng)與戶口第一次聯(lián)系到了一起。1953年11月19日出臺的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》規(guī)定,“在城市,對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)等的人員,可通過其組織,進(jìn)行供應(yīng);對于一般市民,可發(fā)給購糧證,憑證購買或暫憑戶口簿購買?!?

    一開始,計(jì)劃供應(yīng)糧食的范圍包括縣以上城市、農(nóng)村集鎮(zhèn)、缺糧的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)人口、一般地區(qū)缺糧戶、災(zāi)區(qū)的災(zāi)民,吃商品糧的人口近2億,超過全國總?cè)丝诘?/3,極大加重了農(nóng)民的征購任務(wù)和負(fù)擔(dān);雖然對城市供應(yīng)的糧食是定量的,但對于農(nóng)民而言,尤其是當(dāng)政府加大在農(nóng)村征購糧油的力度時(shí),這種有保障的糧食供應(yīng)是他們求之不得的特權(quán)。加上原本就存在的城鎮(zhèn)生活水平差距,會(huì)驅(qū)使更多農(nóng)民拋荒土地,向城市涌去。農(nóng)民不安心生產(chǎn),拋荒土地,受影響最大的就是國家經(jīng)濟(jì)。這使得政府必須采取更多措施將農(nóng)民穩(wěn)定在農(nóng)村,保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施,滿足城市在經(jīng)濟(jì)上日益擴(kuò)大的工業(yè)原料及商品糧需求。

    政府的措施之一是實(shí)行定產(chǎn)、定購、定銷的辦法。1955年國家發(fā)布的《市(鎮(zhèn))糧食定量供應(yīng)暫行辦法》與《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》,規(guī)定城市人口吃供應(yīng)糧,農(nóng)村人口吃自產(chǎn)糧,開啟了城市戶口人員的計(jì)劃(票證)供應(yīng)制度,戶口與糧食之間的聯(lián)系日趨緊密。農(nóng)民進(jìn)城若無單位接收,糧食供給將成為問題,這一做法從根本上控制了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城的物質(zhì)供應(yīng)來源。

    政府的措施之二是延續(xù)以往的做法,實(shí)施統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力的就業(yè)政策,嚴(yán)格控制農(nóng)民的盲目遷移以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。并在此基礎(chǔ)上,逐步形成了“先城市后農(nóng)村”的城市招工原則。在1955年4月12日中共中央對《關(guān)于第二次全國省、市計(jì)劃會(huì)議總結(jié)報(bào)告》的批示中,除了強(qiáng)調(diào)各部門的勞動(dòng)調(diào)配必須納入計(jì)劃,增加人員必須通過勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配以外,更是要求“凡是需要人員的單位首先從原行業(yè)(公的私的)中抽調(diào),從有多余勞動(dòng)力的城市中抽調(diào)”。其后,政府又分別在1956年8月28日與1957年12月13日通過了《關(guān)于解決城市失業(yè)問題的意見》與《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》,強(qiáng)化了“先城市后農(nóng)村”的原則。

    更為重要的是.社會(huì)主義三大改造的開展也深深地影響著農(nóng)民進(jìn)城的步伐。在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化,將分散的農(nóng)戶組成合作社進(jìn)行勞動(dòng)積累,在資金和技術(shù)投入不足的情況下,保持了糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長,更有利于改變過去“一家一戶”式地向全國一億多戶自耕農(nóng)家庭征收糧食的困難局面,滿足了國家對重要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施:另一方面,合作社將農(nóng)村勞動(dòng)力統(tǒng)一組織起來,尤其是在農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)入高潮后,農(nóng)民自行支配勞動(dòng)力的權(quán)利變得有限。與此同時(shí),對手工業(yè)與資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,及政府對自由市場的收緊,都降低了農(nóng)民進(jìn)城后以小商小販或小手工業(yè)者作為謀生職業(yè)的可能性。

    盡管農(nóng)民進(jìn)城的客觀條件開始變得不利,但是城鎮(zhèn)人口仍處于快速增長的勢頭。表1顯示了1949—1958年中國城鎮(zhèn)流動(dòng)人口情況,在對勞動(dòng)力實(shí)行更為嚴(yán)格管理政策的1953—1958年內(nèi),城市的流入人口反而要比1949—1952年更多。到了1957年,城鎮(zhèn)社會(huì)勞動(dòng)者總?cè)藬?shù)達(dá)到3205萬人,比1949年凈增1672萬人,其中職工人數(shù)由809萬人增加到了3101萬人,凈增2292萬人。

    造成這一時(shí)期城鎮(zhèn)流入人口大量增加的根本原因是,農(nóng)村對農(nóng)民的推力與城市對農(nóng)民的拉力相互作用。集體化后的農(nóng)民沒有了生產(chǎn)和收獲的支配權(quán),加之國家征購的力度加大,農(nóng)民勞動(dòng)更加辛苦而收益反而比過去更少,有的甚至連口糧都不夠。1956年農(nóng)戶減少收入比例約占總農(nóng)戶的1/3或1/4。而由于城市工業(yè)化建設(shè)發(fā)展迅速與第一個(gè)“五年計(jì)劃”的實(shí)施,城市能吸納的勞動(dòng)力數(shù)量顯著增多。如表2所示,從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量增加明顯,其中,第二產(chǎn)業(yè)人數(shù)從1952年的1531萬人增加到了1957年的2142萬人。第三產(chǎn)業(yè)人數(shù)從1952年的1881萬人增加到1957年的2320萬人。而第二、第三產(chǎn)業(yè)基本集聚在城市,除了對原城鎮(zhèn)失業(yè)人員和自然增長的勞動(dòng)力的吸收外,農(nóng)民通過政府正規(guī)招工以及直系親屬間的“三投靠”方式,在城市登記落戶,成為了城市人口留了下來。這也成為了這一期間中國城市化水平提高的主要來源??梢?,政府在這個(gè)階段對人口流動(dòng)的限制更多地是強(qiáng)調(diào)對城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的統(tǒng)一配置,按計(jì)劃安排城鄉(xiāng)勞動(dòng)力比例,從農(nóng)村吸納新勞動(dòng)力。

    除了政府計(jì)劃招工,當(dāng)時(shí)很多的城市企事業(yè)單位并沒有嚴(yán)格遵守由勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力的規(guī)定,時(shí)常自行招聘,只要雇傭雙方接洽好,便不需要證明書和介紹信便可入職,因此農(nóng)民仍有可能依靠自己在城市中謀得生計(jì)。上文曾提到,建筑行業(yè)是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的重要領(lǐng)域,很多建筑工程單位不經(jīng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門介紹,直接到農(nóng)村招攬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。據(jù)1954年9月底統(tǒng)計(jì),全國國營建筑企業(yè)約有128萬人,固定工人占41.8%,臨時(shí)工人占58.2%;而私營建筑企業(yè)約有3.14萬人,固定工人占22%,臨時(shí)工人占78%,其中有1300家全部雇傭臨時(shí)工人。@廉價(jià)又充足的農(nóng)村勞動(dòng)力滿足了建筑業(yè)用人不穩(wěn)定的特殊需求,建筑單位尤其是私營的建筑單位不向勞動(dòng)部門申請調(diào)配勞動(dòng)力,或通過私人關(guān)系招攬,或張貼布告公開招收,以提高工資標(biāo)準(zhǔn)、答應(yīng)供給路費(fèi)等條件吸引農(nóng)民。除了城市企事業(yè)單位以及建筑工程單位私自向農(nóng)村招工以外,縣區(qū)政府隨意給農(nóng)民開介紹信,也是造成大批農(nóng)民得以流向城市的重要因素。有的地方政府甚至對農(nóng)民外出謀生持鼓勵(lì)態(tài)度,在并沒有與城市工礦企業(yè)管理部門取得聯(lián)絡(luò),了解用人需求的情況下,私自發(fā)放介紹信和戶口轉(zhuǎn)移證,以至于農(nóng)民進(jìn)城后找不到職業(yè),沒有住所,而增加了城市管理工作的困難。

    城市人口的膨脹給城市的各項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃和生活秩序帶來了許多困難,各大城市相繼出現(xiàn)了糧食、就業(yè)、就學(xué)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足的問題。特別是到了1956年,受到毛澤東寫的《中國農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》序言的精神鼓舞,各部門各地區(qū)為了超額完成第一個(gè)五年計(jì)劃的任務(wù),盲目加大了建設(shè)和生產(chǎn)的計(jì)劃。國家計(jì)委和勞動(dòng)部為適應(yīng)這種形勢,不僅下放了在計(jì)劃外增加人員的批準(zhǔn)權(quán)限,同時(shí)放寬了招工政策。不少企事業(yè)單位因此不按計(jì)劃隨意增人,使得職工人數(shù)增長失去了控制。這一年從社會(huì)上招工217萬人,超過原計(jì)劃的1倍多。

    經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)的“冒進(jìn)”,超計(jì)劃地大量招工。城鎮(zhèn)人口壓力驟然加大;同時(shí),由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流,也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開展.對于整個(gè)社會(huì)主義建設(shè)不利。因此,政府在1956至1957年先后發(fā)布了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》、《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》、《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等文件,在這個(gè)階段中,除了延續(xù)與強(qiáng)化糧油供應(yīng)、勞動(dòng)用工等行政手段外,尤其是加強(qiáng)了戶口在限制農(nóng)民向城市流動(dòng)方面的作用。從1956年2月起,國務(wù)院指示把全國戶口登記管理工作及人口資源的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)統(tǒng)一交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。而在控制城市人口中,公安機(jī)關(guān)對戶口遷移的控制是與單位體制配合進(jìn)行的。如天津市規(guī)定,“為了有效地做好限制工作,派出所要依靠各單位的人事部門進(jìn)行勸阻,凡有符合登記常住戶口條件者,須先經(jīng)本人單位審查同意,并在遷移證上注明蓋章之后,派出所再進(jìn)行登記。而已謀取正式職業(yè)的,應(yīng)由其所在單位審查批準(zhǔn),并出具證明,經(jīng)市級或區(qū)級勞動(dòng)部門審查同意,憑遷徙證登記常住戶口?!边@意味著已經(jīng)形成了事先審批、憑證落戶的戶口遷移管理制度。

    在1958年1月9日.政府通過了醞釀已久的《中華人民共和國戶口登記條例》,《條例》規(guī)定,“公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明,學(xué)校的錄用證明,或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。該條例第一次從法律上正式限制農(nóng)民進(jìn)城,除了納入國家計(jì)劃的人口遷移外,自發(fā)的流動(dòng)人口事實(shí)上失去了成為新的城市居民的機(jī)會(huì)。自此,戶籍制度成為了保障工業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行的關(guān)鍵措施,既能讓城市勞動(dòng)力不盲目增加,也能使農(nóng)村勞動(dòng)力不盲目外流,城鄉(xiāng)分離的局面由此形成。

    五、余論

    20世紀(jì)50年代在發(fā)展中國家掀起的這股農(nóng)民向城市移民的浪潮,讓很多發(fā)展中國家的政府都面臨著棘手的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理問題,這樣的情況也同樣發(fā)生在了中國,不同的是中國還多了一些自己的特殊國情。

    1953年是新中國農(nóng)民進(jìn)城歷程的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn),這一時(shí)期確立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略無疑對農(nóng)民進(jìn)城,以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成產(chǎn)生了重要影響。在1953年以前,雖然面臨著城市嚴(yán)峻的失業(yè)壓力,但政府對城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)仍是采取相對開放與正面的態(tài)度.延續(xù)了解放前人口的遷徙與就業(yè)自由。1953年,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的提出,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)軌?;A(chǔ)差、底子薄的中國要迅速實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化,農(nóng)業(yè)無疑是關(guān)鍵,政府實(shí)行社會(huì)主義三大改造與統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策,以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行。與此同時(shí),戶籍管理和人口流動(dòng)也開始被納入到國家的計(jì)劃當(dāng)中來,戶籍逐漸與糧食、就業(yè)等權(quán)益聯(lián)系起來。這一系列政策雖對農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生了一些不利的影響,但并未改變農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的整體趨勢,城市人口的膨脹給國家各項(xiàng)計(jì)劃的開展帶來了許多困難,這使政府最終將戶籍管理作為徹底控制人口流動(dòng)的手段。隨著《中華人民共和國戶口登記條例》出臺,農(nóng)民便被束縛于既有土地和社區(qū)不得自由流動(dòng),農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移自此以后只能通過國家計(jì)劃招工的方式進(jìn)入城市。

    (責(zé)任編輯 張衛(wèi)東)

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