論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)法律關(guān)系的完善

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)既有密切關(guān)聯(lián)性，又有很大差異，兩者的法律關(guān)系應(yīng)予完善。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律和行政法規(guī)，與《村民委員會(huì)組織法》《土地承包法》相適應(yīng)。確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化原則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位于企業(yè)法人。確立資源性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相分離原則，避免土地流失。統(tǒng)一村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)證制度，建立居住登記積分制度，以及履行法律法規(guī)和組織章程義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；村民委員會(huì)；法律關(guān)系；建議

中圖分類號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）06-0046-04

Abstract： The rural collective economic organizations and villagers committees are closely associated with each other， but also have great differences. The legal relationship between them should be perfected. First， the laws and administrative regulations of rural collective economic organizations should be made， which to adapt with Organic Law of the Villagers Committees of the Peoples Republic of China and Organic Law of the Villagers Committees of the People's Republic of China. Second， market principle of rural collective economic organization should be established， and rural collective economic organization should be located at enterprise legal person. Third， establishing the principle of separation of resource assets and operating assets to avoid the loss of land. Fourth， the union certification system of villagers and members of rural collective economic organizations should be made， which includes the registration system of residents and standard system of complying with duty of laws and regulations and the constitution of rural collective economic organization.

Key words： Rural collective economic organization， villagers committee， legal relationship， suggestion

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，農(nóng)村同時(shí)發(fā)生巨大變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)之間的法律地位，存在說(shuō)不清道不明的尷尬關(guān)系，對(duì)產(chǎn)權(quán)界定和經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展有大影響。因此，從法律角度分清兩者界限極為重要。

一、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)系

（一）概念及設(shè)立

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定村民委員會(huì)概念，指“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，職能是“治理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指由農(nóng)民自愿互助合作，投入各自所有的土地、大中型農(nóng)具、耕畜等生產(chǎn)資料，經(jīng)過(guò)改革發(fā)展形成的以土地集體所有為本質(zhì)特征的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)共同體。如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第三條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“是指原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制經(jīng)過(guò)改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等?！?/p>

從實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組或村民委員會(huì)是同一機(jī)構(gòu)，即兩枚印章一套機(jī)構(gòu)。二者決策機(jī)制相似，實(shí)踐中職能相互重疊，特別是對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的管理與服務(wù)，二者無(wú)法截然分開(kāi)，具有“政社合一性”。有論點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是重合于村民委員會(huì)的自治組織。[1]

從設(shè)立方面而言，村民委員會(huì)由定居在一定地域的村民組成。在此基礎(chǔ)上，依歷史經(jīng)驗(yàn)看，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)和村民小組。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政機(jī)關(guān)，根據(jù)經(jīng)政分離原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織較少。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要由村民委員會(huì)建立，也有部分由村民小組建立。因此，一個(gè)村民委員會(huì)可以設(shè)立一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以包括由村民小組設(shè)立的相應(yīng)的幾個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員本身是村民，但是并非所有村民都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。目前現(xiàn)狀表明，已經(jīng)改為股份制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，除了成員擁有個(gè)人股份外，村民委員會(huì)擁有集體股份。[2]如珠江三角洲農(nóng)村基本都是如此情形，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員既有個(gè)體成員，還有組織成員。

（二）共同特征

1.集體性

村民委員會(huì)是一定數(shù)量村民組成的自治組織，其集體性不言而喻。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織源自1950年初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，是為實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，更多是在一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將各自所有的生產(chǎn)資料，如土地（即農(nóng)村集體建設(shè)用地，不包括農(nóng)村宅基地）、較大型農(nóng)具、耕地，投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。

1984年底我國(guó)基本完成由社到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織消失，只是保留生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織。在生產(chǎn)大隊(duì)的地理基礎(chǔ)上設(shè)立的自然村，單獨(dú)或聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)。由于農(nóng)村改革不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政策、法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理及其活動(dòng)一直處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。

2.經(jīng)濟(jì)性

村民委員會(huì)自治性除了政治、社會(huì)保障等職能外，當(dāng)然包括經(jīng)濟(jì)方面的自治管理，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，村民委員會(huì)管理“從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用”“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”等經(jīng)濟(jì)權(quán)益。與此同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要行使經(jīng)濟(jì)職能，與村民委員會(huì)的多種職能有區(qū)別?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

3.獨(dú)立主體性

作為基層自治組織的村民委員會(huì)無(wú)疑是一個(gè)法律主體，但到底有無(wú)法人資格，之前歸入《民法通則》規(guī)定的其他組織。新頒布的《民法總則》將其規(guī)定為特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立主體，廣義上它包括多種形式，如上海市的集體經(jīng)濟(jì)組織存在有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟(jì)合作社等形式。[3]但是據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于“其他組織”范疇，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等形式。而《民法總則》同樣將其定義為特別法人。它依法律和政策規(guī)定建立，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力，并能在一定的財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)（土地所有權(quán)除外）獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，符合民事主體的資格條件。

4.與集體所有土地密切關(guān)聯(lián)性

集體所有土地是中國(guó)農(nóng)村的核心問(wèn)題。村民委員會(huì)根據(jù)“村民居住狀況、人口多少”的情況設(shè)立，具有“地緣性”。當(dāng)依靠土地群居的人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量，則可以自治形成村民委員會(huì)，其中土地權(quán)屬是其核心。村農(nóng)民集體所有的土地登記在村民委員會(huì)名下，由其管理。然而，村民委員會(huì)管理這些集體土地的主要方式是“支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)”，即通過(guò)成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)管理，并且要“尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。”這樣一來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同樣享有集體土地所有權(quán)”權(quán)利，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第12條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)?！?/p>

村民委員會(huì)享有村民集體所有的土地管理權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有本組織成員集體所有的土地管理權(quán)，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由村民委員會(huì)設(shè)立的，但兩者的土地管理權(quán)是否一致。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。所謂“雙層經(jīng)營(yíng)體制，”即以統(tǒng)和分為標(biāo)準(zhǔn)分為三種情況：一是全“統(tǒng)”，即由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理；二是“統(tǒng)”和“分”相結(jié)合，即既有家庭承包經(jīng)營(yíng)，又有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，兩者相結(jié)合；三是全“分”，即全部由家庭承包分散經(jīng)營(yíng)。第三種情況較少存在，第二種情況普遍存在，第一種情況多數(shù)發(fā)生在長(zhǎng)三角和珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定發(fā)包方是村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，而“承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”。這里的承包方不是村民委員會(huì)的村民，而只能是集體組織成員。如果村民不加入集體經(jīng)濟(jì)組織，一般無(wú)權(quán)承包土地。如今在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如珠三角、長(zhǎng)三角等地，制造業(yè)蓬勃發(fā)展，村鎮(zhèn)一體化，土地需求日益增加，原來(lái)以實(shí)行家庭承包土地為主的分散模式，不再適合規(guī)?；闹圃鞓I(yè)生產(chǎn)，部分村民委員會(huì)自發(fā)地將集體土地收歸統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理，即以“統(tǒng)”為主導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，股份制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始出現(xiàn)。誰(shuí)是股份制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員？誰(shuí)享有股份權(quán)益？新的法律問(wèn)題也隨之出現(xiàn)且亟待解決。

村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間重要的聯(lián)系紐帶之一是土地管理權(quán)。因此，回到前面提出的問(wèn)題，兩者的土地管理權(quán)是否一致？或者進(jìn)一步問(wèn)，兩者的財(cái)產(chǎn)范圍是否一致？集體財(cái)產(chǎn)包括資產(chǎn)、資源和資金（“三資”），集體土地可以分為農(nóng)用地、宅基地和建設(shè)用地三部分。這三部分土地均可屬于村民委員會(huì)所有，特別是宅基地、公用祠堂、廟宇一般登記在村民委員會(huì)名下。然而，大部分農(nóng)村的農(nóng)用地和建設(shè)用地則登記在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名下。不將土地轉(zhuǎn)入集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的現(xiàn)象，在長(zhǎng)三角的農(nóng)村也存在。[3]由此可見(jiàn)，村民委員會(huì)土地的管理權(quán)要比農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的要廣泛。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地管理權(quán)首先源于村民委員會(huì)的集體所有權(quán)，但村民委員會(huì)的土地則不一定全部劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理?！睹穹倓t》第101條第二款規(guī)定，“未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”

二、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的差異

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)有千絲萬(wàn)縷關(guān)系，并且存在諸多相同之處，但是，兩者是兩個(gè)獨(dú)立法律主體，不可混為一談。然而，生活中許多人沒(méi)有區(qū)分兩者差別，導(dǎo)致在某些法律問(wèn)題上拿捏不定。另外，根據(jù)廣東省有關(guān)文件精神，村民委員會(huì)與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織相分離是大勢(shì)所趨，也是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織多元化的必然要求，如有些地方的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型為公司或其他模式，這樣更有利市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（一）法律淵源不同

1998年制定并于2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，是村民委員會(huì)的法律依據(jù)。然而，除了《民法總則》比較明確農(nóng)村集經(jīng)濟(jì)組織是特別法人外，至今尚無(wú)全國(guó)的獨(dú)立立法，只是某些省份自行制定地方法規(guī)或地方規(guī)章，如廣東省人民政府2006年7月頒布的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，四川省《四川省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》等。2006年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》則是屬于城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織的法律，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)關(guān)。

（二）主體性質(zhì)不同

雖然兩者具有獨(dú)立法律主體資格，均屬“特別法人”，但是村民委員會(huì)是自治組織，備案機(jī)關(guān)是各地民政局。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織卻向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門（如農(nóng)業(yè)局）登記，領(lǐng)取機(jī)構(gòu)代碼，更多體現(xiàn)盈利性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)性。《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第13條第一款第（三）項(xiàng)明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，管理內(nèi)部事務(wù)”。同時(shí)，從新設(shè)方面看，村民委員會(huì)與機(jī)關(guān)法人的設(shè)立相仿，在自生自發(fā)的基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下設(shè)立，帶有若干強(qiáng)制性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則是由成員自愿組成，不能強(qiáng)制村民加入，因此導(dǎo)致有些村民不是組織成員，而且當(dāng)村民想加入組織時(shí)，不能夠自生自發(fā)取得，從而導(dǎo)致成員權(quán)糾紛產(chǎn)生。

（三）職能不同

村民委員會(huì)具有諸多職能，如政治職能、社會(huì)職能、文化職能和經(jīng)濟(jì)職能。村民委員會(huì)需要行使征兵、計(jì)生、安保、選舉等政治職能，同時(shí)行使保障村民安居、互助等社會(huì)職能，另外還有教育、宣傳等文化職能，而經(jīng)濟(jì)職能除了自己行使一部分外，大部分轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織主要行使經(jīng)濟(jì)職能。區(qū)分兩者的不同職能，可以辨清某些法律問(wèn)題的細(xì)節(jié)。譬如宅基地問(wèn)題，許多人認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)職能的范疇，但是宅基地是村民安居的保障，應(yīng)該屬于社會(huì)職能，而不是應(yīng)用于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)職能。因此，有關(guān)宅基地的糾紛，其主體是村民和村民委員會(huì)，而不是村民（成員）與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，此類爭(zhēng)議不應(yīng)歸入農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)糾紛范圍。[4]

（四）成員資格標(biāo)準(zhǔn)不同

村民委員會(huì)由居住在一定地域范圍內(nèi)的村民通過(guò)選舉出來(lái)的代表構(gòu)成，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員構(gòu)成，其成員與村民有密切關(guān)系，但兩者不是同一的關(guān)系，成員主要來(lái)自村民，但村民不一定是成員。

我國(guó)《憲法》對(duì)居住在城市和農(nóng)村的人一律稱居民，也從沒(méi)有把戶籍制度作為分水嶺。盡管客觀上戶籍制度是判斷“村民”的標(biāo)準(zhǔn)之一?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》沒(méi)有給村民下個(gè)明確的法律定義，但是第13條規(guī)定了村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，可以從中判斷確定村民的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：一是戶籍在本村并且在本村居住的村民；二是戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；三是戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。從這三種情況來(lái)看，判斷“村民”的標(biāo)準(zhǔn)有二，一是戶口，二是居住。兩者是或然的選擇關(guān)系，有其中之一標(biāo)準(zhǔn)即可認(rèn)定為“村民”。國(guó)務(wù)院2014年7月30日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，取消農(nóng)業(yè)戶口，居住制度將成為判斷“村民”的重要標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念和范圍如何確定。由于我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚無(wú)立法，只是各個(gè)省份自行制定地方法規(guī)或地方規(guī)章。這些地方法規(guī)、規(guī)章對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，普遍采取復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的方法，既要戶籍登記的形式，還要以長(zhǎng)期居住的事實(shí)或履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，綜合確定集體組織成員資格。

由此可見(jiàn)兩者判斷標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。村民的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“戶口或居住”， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)是“戶口加履行義務(wù)”。因此，村民資格的標(biāo)準(zhǔn)要比農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)寬泛。換而言之，村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不是重疊關(guān)系，而是交叉關(guān)系。有的村民不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如居住在本村一年以上但沒(méi)有戶口的公民。有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不是村民，如戶口遷出的成員。隨著戶籍制度改革，兩者資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)面臨重大挑戰(zhàn)，將成為亟待解決的法律問(wèn)題。

三、完善村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律關(guān)系的建議

（一）制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行政法規(guī)和法律

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織悠久的存在歷史，并且某些省份已經(jīng)頒布地方法規(guī)和地方規(guī)章，積累相當(dāng)多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，在全國(guó)范圍內(nèi)適時(shí)由國(guó)務(wù)院制定專門的行政法規(guī)，[1]或由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，才能與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。同時(shí)，新立法應(yīng)該與《村民委員會(huì)組織法》《土地承包法》相匹配，消除現(xiàn)存捍格，使之融通無(wú)礙。

（二）確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化原則

按照《村民委員會(huì)組織法》和各地地方法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)職能，但是囿于城鄉(xiāng)二元化政策，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)職能基本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫軌，不能發(fā)展其潛能。這些缺陷從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于農(nóng)業(yè)部門管理的其他組織的法律地位可窺一斑。目前客觀情況顯示，發(fā)達(dá)地區(qū)的許多村民委員會(huì)既設(shè)立股份經(jīng)聯(lián)社，又設(shè)立諸多經(jīng)營(yíng)性公司，出現(xiàn)了一套班子三個(gè)單位的重疊情況，這種政經(jīng)不分既不利于政治管理，也不利經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有朝著股份制方向發(fā)展的大趨勢(shì)。因此，應(yīng)該將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位于企業(yè)法人，按照《公司法》進(jìn)行規(guī)范，這樣既便于統(tǒng)一管理，又利于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。

（三）確立資源性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相分離原則

如果允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場(chǎng)，而土地資源是不可再生資源，又是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要財(cái)產(chǎn)，那么可能出現(xiàn)土地流失的現(xiàn)象。目前江蘇無(wú)錫市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制中，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)用地、河塘等資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及無(wú)形資產(chǎn)不折股，該類資產(chǎn)由合作社統(tǒng)一管理或發(fā)包出租，收益一律歸集體所有。這一措施效果良好，值得借鑒。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該將資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相剝離，資源性資產(chǎn)特別是土地資源不再納入股權(quán)折算。這樣既可杜絕資源流失，又可減低糾紛產(chǎn)生。

（四）統(tǒng)一村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)證制度

隨著戶口制度改革，日后不復(fù)存在的農(nóng)村戶口不再是判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)該建立村民委員會(huì)成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定制度。首先是建立居住登記積分制度。作為同一社群的村民或經(jīng)濟(jì)組織成員可以設(shè)立居住登記積分制度，即在某一農(nóng)村居住滿一定期限取得相應(yīng)積分。然后按不同分值設(shè)定等級(jí)，作為村民或經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利等級(jí)。其次是建立履行法律法規(guī)和組織章程義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。目前村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何認(rèn)定成員履行義務(wù)，沒(méi)有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)。那么，建立履行法律法規(guī)和組織章程義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)正是解決這個(gè)難題。法律法規(guī)有相關(guān)規(guī)定，如納稅、婚育義務(wù)等等。至于組織章程義務(wù)，可以在不違反法律法規(guī)的情況下，根據(jù)各個(gè)農(nóng)村實(shí)際情況，實(shí)行履行義務(wù)登記制度。同樣采取積分計(jì)算的方法，記錄履行義務(wù)的情況。和居住登記制度一樣，以一定分會(huì)為起算點(diǎn)，根據(jù)履行義務(wù)多少計(jì)算等級(jí)。兩個(gè)認(rèn)定制度可以分別計(jì)算，也可以合并計(jì)算。

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