國有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟辦案難題與對策

盧義穎 姜廷松

摘 要： 國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域作為檢察公益訴訟辦案領(lǐng)域，在線索、證據(jù)、實體等環(huán)節(jié)面臨不少實踐困境，有待逐一突破。線索方面，可構(gòu)建線上線下多元化線索發(fā)現(xiàn)機制;證據(jù)方面，應(yīng)對舉證責(zé)任進(jìn)行合理分配;實體法方面，應(yīng)以民法典為指引破解監(jiān)督界限不清、辦案領(lǐng)域交叉時監(jiān)督精準(zhǔn)性不足的困境。

關(guān)鍵詞：國有土地使用權(quán)出讓 行政公益訴訟 證據(jù)規(guī)則

國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域是自2015年7月檢察公益訴訟試點工作開始就明確的辦案領(lǐng)域，一直以來案件占比較小、起訴率較低，辦案實踐面臨不少難題。近期，最高人民檢察院對公益訴訟辦案提出明確要求，優(yōu)化國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域和國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的辦案結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高辦案量，提升辦案質(zhì)效。要實現(xiàn)這一工作要求，需在分析實踐困境的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。

一、國有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟辦案數(shù)據(jù)分析

（一）全國基本數(shù)據(jù)情況

公益訴訟全面開展以來，2017年7月至2019年9月全國檢察機關(guān)立案國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件4826件，占案件總數(shù)2.25%，督促追繳國有土地出讓金29.2億元。[1]2020年，全國檢察機關(guān)共立案辦理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件1569件，占比僅為1%，較上年度同比減少0.2%。[2]

（二）Y省基本數(shù)據(jù)情況

Y省作為13個試點省份之一，2015年7月至2020年6月辦案數(shù)據(jù)情況如下：

1.訴前情況。受理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件線索284件，占線索總數(shù)1.58%。在全省公益訴訟線索總數(shù)呈總體上升趨勢的情況下，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域線索數(shù)反呈總體下降趨勢。試點第2年受理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域線索129件，達(dá)5年最高峰，占線索總數(shù)15.3%，此后每年均呈下降趨勢。立案、發(fā)出訴前檢察建議的趨勢與線索受理大體一致，立案267件，占總數(shù)1.6%;發(fā)出訴前檢察建議275份，占總數(shù)1.9%。

2.起訴及裁判結(jié)果。國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域提起訴訟40件，占起訴總數(shù)8.7%，領(lǐng)域內(nèi)起訴率為15%。試點第1年和全面開展公益訴訟第2年均無起訴案件;起訴高峰期為試點第2年，達(dá)到31件;全面開展公益訴訟第1年和第3年分別為6件和3件。裁判方面，因訴訟請求實現(xiàn)撤訴5件，法院判決支持35件，無一駁回。

3.辦案效果。共督促收回國有土地1215畝、追繳土地出讓金134486萬元。收回國有土地高峰期為全面開展第2年，收回640畝，次年跌落;追繳土地出讓金在試點第1年僅111萬元，其余每年在4000萬元左右，較平穩(wěn)。

從以上數(shù)據(jù)分析來看，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域辦案體量總體不大，但在保護(hù)國有土地資源、追繳出讓金等國家利益的辦案效果上取得一定成效。

二、國有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟辦案難題及成因

檢察公益訴訟起步至今僅6年，大量的理論與實踐問題都是在實踐中邊探索邊解決邊提升，每個實際辦理的案件都能為后續(xù)工作發(fā)展和制度完善提供珍貴的實踐樣本?；谝陨限k案現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析，需進(jìn)一步對實踐問題及成因進(jìn)行研判，以形成對策。

（一）線索來源渠道狹窄

改革開放以來，我國以土地擴張為主要特征的城市化經(jīng)歷了近30年的高速發(fā)展期，城市用地和規(guī)劃規(guī)模曾一度失控，可謂亂象頻出。[3]城市化現(xiàn)已進(jìn)入相對穩(wěn)定期，伴隨以嚴(yán)為基調(diào)的耕地保護(hù)政策的實施、爛尾樓與違建清理等系列專項行動的開展，國有土地征收與使用權(quán)出讓頻率逐漸趨于平緩且不斷步入法治軌道，相關(guān)違法情形逐漸減少，從源頭上決定了該領(lǐng)域行政公益訴訟案件總體體量較小。但線索來源渠道狹窄，仍是案件體量較小的主要原因。主觀方面，檢察機關(guān)在探索多元化線索發(fā)現(xiàn)路徑等方面還未形成整體合力，如發(fā)動全社會參與的深度和廣度不足、應(yīng)用現(xiàn)代科技手段拓寬線索發(fā)現(xiàn)路徑的能力還有待提高?？陀^方面，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域主要有收入流失類、土地閑置類、違法使用土地類、違法審批許可類案件，行政機關(guān)違法履職或怠于履職的情形較易整改，公益受損問題多可在訴前解決，故起訴率不高。

（二）證據(jù)制度供給與調(diào)查取證能力雙向不足

證據(jù)制度供給和調(diào)查取證能力的雙向不足，不僅會影響個案辦理進(jìn)度和精準(zhǔn)度，還會限制國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域類案辦理的規(guī)模和質(zhì)量。

1.證據(jù)制度方面。國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟證據(jù)制度，應(yīng)當(dāng)包括檢察機關(guān)調(diào)查取證制度、舉證責(zé)任分配制度及證據(jù)認(rèn)定制度等。調(diào)查取證環(huán)節(jié)是檢察公益訴訟的核心環(huán)節(jié)，證據(jù)的收集情況直接決定案件的走向。最高人民檢察院于2018年3月制定的《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）較詳盡規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟案件調(diào)查、審查的重點問題。2021年7月施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件調(diào)查收集證據(jù)的原則、方法、形式、程序等進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。以上規(guī)定構(gòu)建并完善了檢察機關(guān)的調(diào)查核實制度。然而，目前還未形成國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件統(tǒng)一的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在該領(lǐng)域案件進(jìn)入訴訟后，舉證責(zé)任分配尚不明確，實踐中多傾向于由檢察機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，但并未形成明確清晰的舉證責(zé)任分配制度，導(dǎo)致裁判尺度不一。

2.調(diào)查取證能力方面。伴隨檢察機關(guān)“四大檢察”全新工作格局的形成，公益訴訟檢察起步最晚，制度供給和實踐經(jīng)驗都不足。公益訴訟要求辦案人員通過對線索的初查研判去展開調(diào)查核實，進(jìn)而以調(diào)查取得的證據(jù)全面呈現(xiàn)案件事實，并以此作為監(jiān)督理由和訴訟理由實現(xiàn)對受損公益的保護(hù)，對辦案人員工作能力提出了極高要求。然而目前，公益訴訟檢察隊伍的力量還比較薄弱，尤其是基層檢察機關(guān)多為民事、行政和公益訴訟檢察“三合一”的機構(gòu)設(shè)置，辦案人員的知識儲備、業(yè)務(wù)素質(zhì)均不足。特別是在國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，辦案人員專業(yè)水平不足以及調(diào)查核實權(quán)易受外界干擾等問題在較大程度上制約著辦案質(zhì)效。

（三）監(jiān)督問題的復(fù)雜性

由于國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件辦理專業(yè)性較強且程序復(fù)雜，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件線索后如何做到專業(yè)、精準(zhǔn)和高效監(jiān)督仍是一道實踐難題。

1.行政干預(yù)與意思自治邊界把握難。國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)，決定了該領(lǐng)域內(nèi)公益受損的情節(jié)更具隱蔽性，檢察機關(guān)對行政管理部門在該領(lǐng)域中的權(quán)力運行邊界、履職標(biāo)準(zhǔn)等難以界定。具言之，國有土地作為重要的國家資源，其出讓必須遵循嚴(yán)格的法定程序，由自然資源、財政、人民銀行等行政管理部門進(jìn)行共同監(jiān)管，具有行政干預(yù)性。在合同性質(zhì)上，《物權(quán)法》將國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)明確為民事合同，其締結(jié)與履行具有一定意思自治性，民法典延續(xù)了該規(guī)定。在辦案中，有的檢察機關(guān)認(rèn)為，只要當(dāng)事人對出讓金或違約金進(jìn)行自由調(diào)整，就應(yīng)一律認(rèn)定為損害國家利益，并據(jù)此進(jìn)行監(jiān)督，但該做法可能會對正常的意思自治造成不當(dāng)干預(yù)。

2.發(fā)生領(lǐng)域交叉時的監(jiān)督精準(zhǔn)性不足。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓是檢察公益訴訟從試點以來就明確的三大辦案領(lǐng)域。國有土地在自然屬性上是一種自然資源，在法律屬性上則是一種國家財產(chǎn)，是國家利益的重要載體，在國家政治、經(jīng)濟和生態(tài)文明發(fā)展中均占有重要地位。實踐中，三大領(lǐng)域的案件可能出現(xiàn)交叉，只有嚴(yán)格甄別涉案公益實質(zhì)，厘清監(jiān)督邊界，才能最大限度保護(hù)公益。以某行政公益訴訟案為例，某縣自然資源局下屬儲備土地中心對外采購五宗土地委托管護(hù)服務(wù)，以委托管護(hù)之名行臨時利用之實，允許張某等人無償利用儲備土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植、開設(shè)停車場甚至轉(zhuǎn)租，致使儲備土地零星收入未繳入國庫，損害國家利益。辦案機關(guān)以國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域受理案件線索，以國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域立案并發(fā)出訴前檢察建議，行政機關(guān)隨后履行了職責(zé)。從個案結(jié)果看，以任一領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督均似無不當(dāng)。但從類案監(jiān)督精準(zhǔn)性探究，案件領(lǐng)域歸屬不當(dāng)可能導(dǎo)致檢察建議剛性不足，可能影響后續(xù)起訴中訴訟請求、訴訟理由的精準(zhǔn)性，從而影響裁判效果。

三、解決國有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟辦案難題的對策

破解國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟辦案困境，需逐一突破線索關(guān)、證據(jù)關(guān)、實體關(guān)。進(jìn)言之，就是要在現(xiàn)有法律規(guī)范體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善制度供給，并從優(yōu)化辦案程序和辦案結(jié)構(gòu)出發(fā)，整體提升該領(lǐng)域公益訴訟案件的辦案規(guī)模與質(zhì)效。

（一）線索關(guān)：構(gòu)建線上線下多元化線索發(fā)現(xiàn)機制

構(gòu)建線上線下國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域線索的多元化發(fā)現(xiàn)機制，是拓寬案件線索來源的有效渠道。具言之，依托智慧檢務(wù)線上服務(wù)的提檔升級，結(jié)合線下構(gòu)建的宣傳、共建等各類工作機制，實現(xiàn)外部、內(nèi)部線索的有效收集和分流。

1.外部線索發(fā)現(xiàn)及管理平臺構(gòu)建。一是通過搭建互聯(lián)網(wǎng)線索發(fā)現(xiàn)平臺，抓取國有土地招拍掛公告、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等數(shù)據(jù)，結(jié)合線下協(xié)作機制，定期或不定期抽查國有土地使用權(quán)出讓合同簽訂及履行情況，及時發(fā)現(xiàn)線索。二是與行政管理部門搭建定向數(shù)據(jù)共享平臺，打破定向數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)直接有效的信息共享。如Y省目前已完成與自然資源部門數(shù)據(jù)平臺的搭建和試運行，線索來源渠道明顯拓寬。三是優(yōu)化公益訴訟線索線上舉報平臺，結(jié)合線下宣傳活動，鼓勵人民群眾提供案件線索。

2.內(nèi)部線索發(fā)現(xiàn)管理平臺的構(gòu)建。國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域中，民事、行政、刑事“三大檢察”都有涉及該領(lǐng)域的案件，都能向公益訴訟提供線索。建議強化檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)間的協(xié)作合作，將內(nèi)部線索共享納入線索發(fā)現(xiàn)及管理平臺的構(gòu)建，配套建立內(nèi)部考評機制促進(jìn)其運行實質(zhì)化，保障內(nèi)部線索不流失。

（二）證據(jù)關(guān)：完善證據(jù)制度供給與調(diào)查核實能力提升

證據(jù)制度的完善和檢察辦案人員調(diào)查核實能力的提升，是破解國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟實踐難題的關(guān)鍵。

1.完善證據(jù)制度供給。舉證責(zé)任分配方面，行政訴訟法第25條第4款規(guī)定了提起行政公益訴訟的條件：一是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為;二是違法履職或怠于履職致使國家利益或者社會公共利益受到侵害;三是訴前檢察建議未得到履行。三個條件是遞進(jìn)式環(huán)環(huán)相扣的，檢察機關(guān)須證實前兩個條件并窮盡訴前程序才能進(jìn)入起訴階段。相較于普通行政訴訟，行政公益訴訟舉證更為困難。傳統(tǒng)民事訴訟多適用“誰主張誰舉證”原則，普通行政訴訟則采取“舉證責(zé)任倒置”原則，行政公益訴訟起訴案件的舉證責(zé)任分配卻未得到法律明確。有觀點認(rèn)為，在舉證能力方面檢察機關(guān)足以和行政機關(guān)相抗衡，行政公益訴訟起訴應(yīng)當(dāng)采取“誰主張、誰舉證”原則。筆者認(rèn)為，國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟以保護(hù)公益為目的，與一般私益訴訟存在本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)當(dāng)視情況讓行政機關(guān)承擔(dān)部分舉證責(zé)任。具言之，對行政機關(guān)違法履職或怠于履職的事實、相關(guān)公共利益持續(xù)處于受損狀態(tài)的事實，由檢察機關(guān)負(fù)責(zé)舉證。但在因果關(guān)系證明上，建議適用推定原則，即實行行政行為（違法履職或怠于履職）與公共利益受損之間的因果關(guān)系推定，由行政機關(guān)對其行政行為（違法履職或怠于履職）與公共利益受損之間不存在因果關(guān)系進(jìn)行舉證。證據(jù)認(rèn)定方面，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)具有較高的公信力，其嚴(yán)格依法定程序調(diào)查取得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)具有較高證明力：法院在認(rèn)定檢察機關(guān)依法取得的證人證言、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等類型的證據(jù)時可適度放寬認(rèn)證的條件;對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件過程中聽證過的證據(jù)，如行政機關(guān)當(dāng)時無異議的，可直接認(rèn)定其證明力。

2.提升調(diào)查核實能力。調(diào)查核實能力的提升是公益訴訟檢察人員專業(yè)化培養(yǎng)的重點，應(yīng)深化檢察機關(guān)上下一體化辦案機制，帶動公益訴訟檢察人員素能整體提升。具言之，在市級以上層面建立公益訴訟檢察人才庫，并納入公益訴訟大要案指揮中心等一體化辦案機構(gòu)對人員的日常管理，以集中培訓(xùn)、以案代訓(xùn)、崗位練兵等理論、實戰(zhàn)、模擬教學(xué)方式提升公益訴訟檢察人員調(diào)查核實能力及技巧。建立與自然資源、財政等行政機關(guān)互派工作人員機制，深入學(xué)習(xí)掌握相關(guān)規(guī)定和工作流程，提升調(diào)查核實的精準(zhǔn)性。

（三）實體關(guān)：以民法典為指引破解監(jiān)督困境

國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟保護(hù)的核心利益是基于國有土地這一重要的自然資源及國家財產(chǎn)所產(chǎn)生的國家利益。行政機關(guān)對該項國家利益具有監(jiān)管職責(zé)，檢察機關(guān)則通過對行政機關(guān)的督促實現(xiàn)對該項國家利益的保護(hù)。民法典為該領(lǐng)域內(nèi)多項國家利益的保護(hù)提供了實體法指引，能夠有效破解監(jiān)督問題中的多重困境。

1.破解行政干預(yù)與意思自治邊界把握難題。保護(hù)國家利益方面，根據(jù)民法典第534條的規(guī)定，檢察監(jiān)督節(jié)點可適度前移至國有土地使用權(quán)出讓合同訂立階段?，F(xiàn)行《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本中，部分條款允許當(dāng)事人依意思自治進(jìn)行約定。如雙方自行約定的內(nèi)容危害國家利益或社會公共利益，市場監(jiān)督管理或自然資源管理部門未予依法處理的，檢察機關(guān)根據(jù)民法典第534條的規(guī)定，可以行政公益訴訟方式進(jìn)行監(jiān)督。體現(xiàn)意思自治方面，以土地出讓收入減免為例，土地出讓收入應(yīng)當(dāng)及時足額繳納，土地出讓金一旦依法確定則不得減免。但就違約金而言，在不低于法定最低限度的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人遵循意思自治原則進(jìn)行調(diào)整，其適度調(diào)減不宜認(rèn)定為侵犯國家利益。

2.破解辦案領(lǐng)域交叉時的監(jiān)督精準(zhǔn)性不足難題。國有土地使用權(quán)出讓常與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)以及國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域發(fā)生交叉，是由國有土地的自然特征和法律特征決定的。破解這一難題可從進(jìn)一步明晰國有土地的特征入手：其一，就國有土地作為自然資源的本質(zhì)屬性而言，其既是人們賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是構(gòu)成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境要素，在一定時空條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值;其二，就數(shù)量而言，一國范圍內(nèi)的土地總量在客觀上是不變的，土地所有權(quán)性質(zhì)的變更并不影響土地的總量，故其在數(shù)量上具有有限性，屬自然資源中的有限資源;其三，就地理與政治屬性而言，土地是一國領(lǐng)土最為重要的組成部分，是一國主權(quán)最為直觀的象征。國家領(lǐng)土中的國有土地則是直接隸屬于國家的重要自然資源，受國家直接管理與控制。根據(jù)民法典第246條的規(guī)定，國有土地作為一種國有財產(chǎn)，其自身或衍生的經(jīng)濟價值屬國家所有即全民所有。由此可見，國有土地是一種特殊的國家財產(chǎn)，應(yīng)受到不同于一般國家財產(chǎn)和自然資源的特殊保護(hù)。故將國有土地使用權(quán)出讓作為檢察公益訴訟的專門辦案領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)谋匾?，在其與其他辦案領(lǐng)域發(fā)生交叉時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮以國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域進(jìn)行界定并保護(hù)。

*本文系科學(xué)技術(shù)部“重點領(lǐng)域案件分類評估與趨勢分析技術(shù)研究”（2018YFC0830805）的部分成果。

[1] 參見張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。

[2] 參見《2020年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308_511343.shtml，最后訪問日期：2021年11月21日。

[3] 參見甘琲、陳文賢、李敬軒：《我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀及其問題分析》，《綏化學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。

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