基層檢察機(jī)關(guān)完善案件分配機(jī)制的思考

李洪波 張宏偉

摘 要： 案件分配是案件進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的第一道工序，案件分配工作的公平公正是檢察機(jī)關(guān)為大局服務(wù)、為人民司法的起點(diǎn)，基層檢察機(jī)關(guān)必須重視案件分配工作。梳理案件分配規(guī)則確立的依據(jù)，發(fā)現(xiàn)案件分配工作存在隨機(jī)分案執(zhí)行不嚴(yán)、指定分案范圍不清、案件變更程序不明、案件分配智能化不足問題。對(duì)此，應(yīng)通過落實(shí)隨機(jī)分案、細(xì)化指定分案、規(guī)范變更程序、提高智能化分案水平等舉措，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，提高檢察機(jī)關(guān)司法公信力。

關(guān)鍵詞：基層檢察機(jī)關(guān) 案件分配機(jī)制 智能分案

一、案件分配規(guī)則確立的依據(jù)及運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）案件分配規(guī)則確立的依據(jù)

2015年9月，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）出臺(tái)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任的若干意見》，其第26條規(guī)定，建立隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機(jī)制。重大、疑難、復(fù)雜案件可以由檢察長指定檢察官辦案組或獨(dú)任檢察官承辦。

2019年3月，《關(guān)于加強(qiáng)司法權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第5條指出，健全案件承辦確定機(jī)制。完善隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配機(jī)制。根據(jù)案件類型和繁簡(jiǎn)分流安排，隨機(jī)確定案件承辦人，非因法定回避情形或者工作調(diào)動(dòng)、身體健康、廉政風(fēng)險(xiǎn)等事由，不得變更。如需對(duì)隨機(jī)分案結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人按權(quán)限審批決定，調(diào)整理由及結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)事人并在統(tǒng)一辦案平臺(tái)公示。重大疑難復(fù)雜案件可以指定分案。明確指定分案的范圍和條件，指定分案的情況應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一辦案平臺(tái)中留痕。

2019年3月，《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》（以下簡(jiǎn)稱《提升司法效能意見》）第5條指出，完善分案機(jī)制。完善隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的分案機(jī)制，確保簡(jiǎn)單案件由速裁團(tuán)隊(duì)及時(shí)辦理，系列性、群體性或關(guān)聯(lián)性案件原則上由同一辦案組織辦理，同類案件由專業(yè)化辦案組織集中辦理。探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，自動(dòng)識(shí)別案件繁簡(jiǎn)，自動(dòng)分案。

上述文件從頂層設(shè)計(jì)的高度，確立了案件分配規(guī)則——隨機(jī)分案為主，指定分案為輔，該原則的確立體現(xiàn)了司法工作公正優(yōu)先，兼顧效率的理念。

（二）案件分配制度在基層檢察院運(yùn)行現(xiàn)狀

在檢察機(jī)關(guān)案件管理部門成立前，案件受理工作一直由業(yè)務(wù)部門自己負(fù)責(zé)。案管部門成立后，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了“受審分離”，案件由案管部門統(tǒng)一受理后，分流到不同的業(yè)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人再進(jìn)行二次分配，指定承辦人辦理。司法責(zé)任制改革尤其是員額制改革后，檢察機(jī)關(guān)建立了案管部門直接將案件分配給檢察官的新型分案模式。這一新型的案件分配機(jī)制在基層運(yùn)行中逐漸凸顯出一些問題。

二、基層檢察院案件分配工作的主要問題

（一）理念轉(zhuǎn)變不到位，隨機(jī)分案執(zhí)行不嚴(yán)格

實(shí)行隨機(jī)分案，首先約束的是部門負(fù)責(zé)人的權(quán)力。一些業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人對(duì)過去人工分案的模式念念不忘，總希望在案件分配上保留一部分權(quán)力，對(duì)案管部門隨機(jī)分案工作頗有微詞，有些地方的案管部門成了業(yè)務(wù)部門的附庸和擺設(shè)。例如，有些地方的業(yè)務(wù)部門以提前介入為由，要求案管部門指定分案，而提前介入又沒有在系統(tǒng)上留下任何痕跡;有些地方受審倒置，先由業(yè)務(wù)部門審查案件，然后由業(yè)務(wù)部門交由案管部門錄入系統(tǒng)流轉(zhuǎn);還有些地方，對(duì)于案管直接受理分配的案件有異議，要求案管部門變更辦案部門或辦案單元。案管部門為了案件能夠順利流轉(zhuǎn)，往往選擇對(duì)業(yè)務(wù)部門要求的輪案規(guī)則聽之任之，隨機(jī)分案規(guī)則沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）工作規(guī)范不細(xì)致，指定分案的適用范圍不明確

雖然《意見》和《提升司法效能意見》都提出完善隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配機(jī)制，同時(shí)要求系列性、群體性或關(guān)聯(lián)性案件原則上由同一辦案組織辦理，重大疑難復(fù)雜案件可以指定分案，但上述規(guī)定缺乏配套的操作細(xì)則。

1.司法實(shí)踐中僅有對(duì)重大案件認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，沒有對(duì)重大疑難復(fù)雜敏感案件的具體劃分。2013年4月，最高檢原偵查監(jiān)督廳《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》第2條對(duì)“重大案件”作出了規(guī)定，即犯罪嫌疑人可能被判處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑的案件;對(duì)于犯罪嫌疑人可能被判處5年以上不滿10年有期徒刑的六類案件，可以認(rèn)為屬于“重大案件”。對(duì)于重大疑難復(fù)雜案件的認(rèn)定缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，亟需予以明確。

2.系列性、群體性或關(guān)聯(lián)性案件原則上由同一辦案組織辦理。意味著要指定分案，但是系列案件、關(guān)聯(lián)案件可能涉及不同的罪名，涉及不同的辦案部門、承辦人，有時(shí)辦案部門互相推諉，均不愿辦理，給案管部門的分配案件帶來了不小的困擾。

3.從程序上講，系統(tǒng)指定分案由案管人員操作，但指定分案的決定應(yīng)當(dāng)由誰作出，程序如何操作，如何在系統(tǒng)內(nèi)留痕，指定分案規(guī)則的不確定性也造成了隨機(jī)分案原則執(zhí)行的不嚴(yán)格。

（三）規(guī)范執(zhí)行不到位，承辦人變更程序不明確

對(duì)于案件承辦人的變更，《意見》指出，非因法定回避情形或者工作調(diào)動(dòng)、身體健康、廉政風(fēng)險(xiǎn)等事由，不得變更。如需對(duì)隨機(jī)分案結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人按權(quán)限審批決定?！兑庖姟冯m然明確非法定原因不得變更，不經(jīng)檢察長審批不得變更，確需變更的，調(diào)整理由及結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)事人并在統(tǒng)一辦案平臺(tái)公示。然而，司法實(shí)踐當(dāng)中，隨意變更承辦人的現(xiàn)象屢見不鮮。一是一人犯數(shù)罪的案件，涉及兩個(gè)業(yè)務(wù)部門罪名的，承辦部門往往因罪名不全由本部門管轄而相互扯皮，要求變更辦案單元;二是共同犯罪涉及多個(gè)罪名的，辦案部門要么是要求偵查機(jī)關(guān)分案移送，要么在究竟該哪個(gè)部門管轄上相互推諉;三是部門內(nèi)部變更辦案單元隨意性較大，部分承辦人以案件疑難復(fù)雜為由申請(qǐng)變更辦案單元;四是申請(qǐng)變更辦案單元的審批決定權(quán)設(shè)置不明，有的檢察官自行決定變更，有的審批至副檢察長，有的審批到檢察長，審批程序混亂。

（四）系統(tǒng)自身功能不完善，智能化分案水平有待提升

系統(tǒng)隨機(jī)分案解決了人工分案時(shí)期全憑個(gè)人好惡分案的弊端，在待辦案件與承辦人之間設(shè)立了一道“防火墻”，一定程度上避免了關(guān)系案、人情案，在分案環(huán)節(jié)基本實(shí)現(xiàn)了公平公正。但是，業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)還存在自身設(shè)計(jì)不夠完善、功能不夠全面等不足，分案制度不能很好地與案件辦理的實(shí)際情況相契合。同時(shí)機(jī)械地隨機(jī)分案也容易形成平均主義，分案情況全憑運(yùn)氣好壞，不利于業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，容易產(chǎn)生矛盾。也就是說，一刀切式的隨機(jī)分案實(shí)現(xiàn)不了“人案匹配”。在工作實(shí)踐中，有些檢察官由于業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，專門辦理大案、要案，但是相對(duì)案件數(shù)量就比較少，而有些檢察官由于工作時(shí)間短或者能力有限，辦理的多是輕微刑事犯罪案件，相對(duì)辦案數(shù)量較多，案件分配的不平衡一定程度上造成考核結(jié)果的不平衡，打擊了部分檢察官辦案積極性。

三、基層檢察機(jī)關(guān)完善案件分配工作的建議

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，嚴(yán)格落實(shí)隨機(jī)分案制度

首先，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)摒棄過去人工分案時(shí)代的習(xí)慣，接受新規(guī)則的約束，這種約束是規(guī)范司法的需要，也是對(duì)每一位業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和員額檢察官的保護(hù)。其次，要嚴(yán)格落實(shí)隨機(jī)分案制度，并由案管部門專門負(fù)責(zé)收集、整理分案中遇到的問題，定期集中匯總并召開業(yè)務(wù)研討會(huì)，就發(fā)現(xiàn)的問題提出對(duì)策，基層院能夠解決的由基層院解決，基層院不能解決的，向上級(jí)院請(qǐng)示匯報(bào)，爭(zhēng)取支持，解決問題。最后，開放系統(tǒng)分案情況的內(nèi)部查詢，以公開促公正。分案情況讓每一位辦案的員額檢察官都能查看，公開每一個(gè)承辦人的分案情況，包括有多少案件是隨機(jī)分配的，有多少案件是指定分配的，并對(duì)指定分配的原因進(jìn)行公開，以此強(qiáng)化隨機(jī)分案的剛性，實(shí)現(xiàn)分案環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約和公平公正。

（二）提高指定分案的門檻，細(xì)化指定分案的范圍

1.提高指定分案的門檻，細(xì)化指定分案的程序。對(duì)于擬指定分案的案件，不能由業(yè)務(wù)部門直接決定，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)將需要指定分案的理由通報(bào)案管部門，案管部門在系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)到分管檢察長，由分管案管業(yè)務(wù)的副檢察長決定是否指定分案，提高指定分案的門檻。重大疑難復(fù)雜案件確需指定分案的，由業(yè)務(wù)部門通過提前介入實(shí)現(xiàn)指定分案。對(duì)于立案監(jiān)督類案件和追捕、追訴案件，可以分配給原承辦檢察官辦理。

2.細(xì)化“重大疑難復(fù)雜”案件的適用范圍，明確界定重大疑難復(fù)雜案件的標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議，以下幾類案件屬于“重大疑難復(fù)雜”案件：一是嚴(yán)重?fù)p害國家或社會(huì)公共利益的;二是具有重大社會(huì)影響或引發(fā)媒體高度關(guān)注的;三是涉案人數(shù)眾多等案情復(fù)雜的;四是造成重大人員傷亡、重大經(jīng)濟(jì)損失的;五是涉外或涉港澳臺(tái)的;六是新類型案件，事實(shí)認(rèn)定及法律適用存在難點(diǎn)的;七是黨委、政府、政法委等機(jī)關(guān)或上級(jí)檢察院交辦的。界定“重大疑難復(fù)雜案件”的范圍對(duì)于規(guī)范案件分配制度具有重大意義，也是保證案件分配制度正確實(shí)施的基礎(chǔ)。

（三）規(guī)范變更承辦人的程序，落實(shí)司法權(quán)力監(jiān)管要求

根據(jù)《意見》的要求，非因法定回避情形或者工作調(diào)動(dòng)、身體健康、廉政風(fēng)險(xiǎn)等事由，不得變更承辦人。如需對(duì)隨機(jī)分案結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由檢察長審批決定，調(diào)整理由及結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)事人并在統(tǒng)一辦案平臺(tái)公示。而司法實(shí)踐中，該規(guī)定執(zhí)行的不夠嚴(yán)格，一方面審批程序不合規(guī)，另一方面調(diào)整的結(jié)果并未在系統(tǒng)內(nèi)公示，更談不上告知當(dāng)事人。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)一人犯數(shù)罪和共同犯罪涉及多個(gè)罪名案件的管理，明確規(guī)定由涉案的主罪名所在部門管理，主罪名不明確的，應(yīng)當(dāng)由偵查機(jī)關(guān)法律文書所列的第一個(gè)罪名確定辦案部門，辦案部門不得以主罪名不構(gòu)罪或其他理由申請(qǐng)變更辦案單元。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第8條明確指出：對(duì)同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴和立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等工作，由同一檢察官或檢察官辦案組織負(fù)責(zé)。此規(guī)定明確指出，對(duì)于在審查逮捕、和審查起訴過程中改變定性的案件，不能變更到對(duì)應(yīng)罪名的辦案部門，而應(yīng)由原檢察官或檢察官辦案組織繼續(xù)辦理，變更辦案單元于法無據(jù)。

（四）依托政法機(jī)關(guān)跨部門大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提高智能化分案水平

依據(jù)《提升司法效能意見》要求，建設(shè)政法機(jī)關(guān)跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)，推進(jìn)案件分配制度更加科學(xué)合理。加快推進(jìn)政法機(jī)關(guān)設(shè)施聯(lián)通、網(wǎng)絡(luò)暢通、平臺(tái)貫通、數(shù)據(jù)融通，逐步推廣案件全流程在線辦理機(jī)制。政法機(jī)關(guān)跨部門大數(shù)據(jù)平臺(tái)為智能分案提供了技術(shù)依托，技術(shù)部門應(yīng)當(dāng)深化應(yīng)用，開發(fā)出能夠智能識(shí)別案件是否屬于疑難復(fù)雜案件的篩查條件，強(qiáng)化辦案智能輔助。積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)，轉(zhuǎn)變司法工作模式、依托司法大數(shù)據(jù)建立智能輔助分案系統(tǒng)，統(tǒng)一分案規(guī)則，確立隨機(jī)分案是主體，指定分案有依據(jù)的智能化分案格局，讓案件分配制度在陽光下運(yùn)行，以源頭執(zhí)法的公開公正帶動(dòng)檢察機(jī)關(guān)司法公信力的整體提升。

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