檢察官懲戒委員會(huì)制度研析

李德文

摘 要： 檢察官懲戒委員會(huì)制度日臻完善，對(duì)加快推動(dòng)檢察官職業(yè)化建設(shè)具有重要意義，但仍然存在懲戒管轄范圍與監(jiān)察制度有重疊、工作程序比較模糊、懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序銜接不暢、實(shí)際運(yùn)行效果欠佳等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)厘清檢察官懲戒委員會(huì)制度的管轄范圍、細(xì)化懲戒委員會(huì)的工作程序、建立懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接機(jī)制等舉措，進(jìn)一步完善檢察官懲戒委員會(huì)制度，確保檢察權(quán)在法治的軌道上規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：檢察官 懲戒制度 審查意見 處分

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中提出，建立健全檢察官懲戒和權(quán)益保障制度，落實(shí)檢察人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制和不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制。貫徹《意見》精神應(yīng)健全調(diào)查處置違紀(jì)違法檢察人員與檢察官懲戒制度的銜接機(jī)制，確保檢察權(quán)依法規(guī)范行使。檢察官懲戒委員會(huì)作為檢察官司法責(zé)任的專業(yè)評(píng)定確認(rèn)機(jī)構(gòu)，完善檢察官懲戒委員會(huì)制度對(duì)于全面推進(jìn)檢察官依法公正履職、加快檢察官職業(yè)化建設(shè)具有重要意義。

一、建立檢察官懲戒委員會(huì)制度的重要意義

（一）建立檢察官懲戒委員會(huì)制度是落實(shí)司法責(zé)任制改革的要求

黨的十九大報(bào)告提出，深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。2015年9月，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）制定印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，首次對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)作出原則性規(guī)定，主要負(fù)責(zé)對(duì)司法辦案中檢察官故意違反法律法規(guī)責(zé)任或重大過(guò)失責(zé)任的審議，并提出審查意見。

（二）建立檢察官懲戒委員會(huì)制度是推進(jìn)檢察官依法履職的重要保障

實(shí)踐中，司法責(zé)任與廉潔責(zé)任界限不清、懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序銜接模糊長(zhǎng)期困擾著檢察官依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《職責(zé)規(guī)定》），明確非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究。檢察官懲戒委員會(huì)通過(guò)公正公開嚴(yán)格的懲戒程序，規(guī)范司法責(zé)任追究，有助于檢察官放下思想包袱、輕裝上陣辦理各類檢察案件。

二、檢察官懲戒委員會(huì)制度的發(fā)展軌跡

（一）前期探索期（2013年6月至2016年10月）

2013年6月，最高檢調(diào)研組到河北等地檢察機(jī)關(guān)開展專題調(diào)研。2014年6月，中央深改組原則性提出建立法官、檢察官懲戒委員會(huì)，并將其作為重要改革內(nèi)容予以推進(jìn)。這是黨中央第一次明確要求建立專門的檢察官懲戒委員會(huì)，對(duì)檢察官違反職業(yè)道德行為予以懲戒。[1]隨后，上海率先設(shè)立省級(jí)法官檢察官懲戒委員會(huì)，正式開啟建立檢察官懲戒委員會(huì)制度的探索。

（二）緩慢推進(jìn)期（2016年10月至2019年4月）

2016年10月，最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱“最高法”）、最高檢聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，分別從基本原則、適用范圍、職能定位、懲戒程序、救濟(jì)方式等方面對(duì)檢察官懲戒制度作了規(guī)定。此時(shí)，全國(guó)各地開始積極探索，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、職責(zé)定位、工作程序等制度設(shè)計(jì)上各有差異。比如，《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會(huì)懲戒工作辦法》提到，委員會(huì)獨(dú)立行使審議權(quán)和懲戒建議權(quán)，即檢察官遴選和懲戒委員會(huì)合并設(shè)立。再如，《云南省檢察官懲戒辦法》規(guī)定，檢察官懲戒工作辦公室與省檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，負(fù)責(zé)檢察官懲戒委員會(huì)具體事務(wù)性工作。[2]

（三）快速發(fā)展期（2019年4月至今）

2019年4月23日，檢察官懲戒委員會(huì)制度正式寫入《檢察官法》，最高檢也相繼制定出臺(tái)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《工作條例》）、《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)、工作程序、責(zé)任追究程序等作了明確。同時(shí)，中央制定的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》和《意見》，對(duì)完善檢察官懲戒制度提出進(jìn)一步要求。各地再次掀起檢察官懲戒委員會(huì)制度建設(shè)的新高潮。比如，《安徽省檢察官懲戒工作辦法（試行）》對(duì)檢察官違法違紀(jì)受到處理應(yīng)當(dāng)免除檢察官職務(wù)的情形、尚未達(dá)到黨紀(jì)政務(wù)處分程度應(yīng)當(dāng)記入檢察官執(zhí)法檔案的情形等作出了較為細(xì)致規(guī)定。

三、現(xiàn)行檢察官懲戒委員會(huì)制度存在的問(wèn)題

（一）懲戒委員會(huì)管轄范圍與監(jiān)察制度存在重疊

檢察官懲戒事由是檢察官懲戒委員會(huì)制度的重要組成部分，也是懲戒委員會(huì)職權(quán)范圍所在。[3]《檢察官法》將檢察官懲戒委員會(huì)的職責(zé)范圍限定在檢察官違反檢察職責(zé)方面，但這與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍相重疊。由于檢察官屬于國(guó)家公職人員，檢察官懲戒委員會(huì)管轄的違反檢察職責(zé)的行為，也當(dāng)然屬于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪職權(quán)范圍。涉及重大政治體制改革的《監(jiān)察法》是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的，涉及司法體制改革的《檢察官法》是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，兩者若發(fā)生沖突，需堅(jiān)決擁護(hù)國(guó)家監(jiān)察體制改革。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第5章相關(guān)規(guī)定折射出的法律適用原則，全國(guó)人大制定的法律的效力高于全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的效力，即直接適用《監(jiān)察法》，可能會(huì)導(dǎo)致檢察官懲戒制度無(wú)法發(fā)揮作用。

（二）懲戒委員會(huì)工作程序規(guī)定比較模糊

到目前為止，關(guān)于檢察官懲戒工作程序較為系統(tǒng)性的規(guī)定仍未出臺(tái)，只有《工作條例》第10條、《條例》第24條進(jìn)行了原則性規(guī)定，其他規(guī)定散見于司法責(zé)任制改革文件中，且效力層級(jí)普遍較低。比如，關(guān)于會(huì)議的召開方式，《檢察官法》對(duì)此無(wú)具體規(guī)定，相關(guān)文件規(guī)定的檢察官懲戒委員會(huì)會(huì)議召開方式接近于即時(shí)審議制，尚無(wú)更為明確的規(guī)定。再如，關(guān)于會(huì)議的聽證，《職責(zé)規(guī)定》將聽證程序適用對(duì)象局限于錯(cuò)案責(zé)任，對(duì)于其它因案情重大復(fù)雜，需要對(duì)檢察官作出調(diào)離、免職、辭退、撤職等重處分的情況，檢察官懲戒委員會(huì)是否可以組織聽證沒(méi)有明確規(guī)定。

（三）懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接不暢

縱觀司法改革文件，目前僅有《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》規(guī)定了檢察官懲戒程序與其它相關(guān)程序的銜接，但也只是籠統(tǒng)規(guī)定由有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)、按照干部管理權(quán)限和程序依法辦理、依照有關(guān)規(guī)定和程序辦理等援引性或技術(shù)性內(nèi)容，沒(méi)有明確、可操作的具體程序。另外，最高法曾經(jīng)對(duì)第十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第7429號(hào)建議作出答復(fù)，對(duì)法官懲戒措施中處分與政務(wù)處分之間的關(guān)系作了明確，檢察機(jī)關(guān)在具體操作層面可以參照?qǐng)?zhí)行。除此之外，從國(guó)家機(jī)關(guān)的層面，很難找到如何處理檢察官懲戒與黨紀(jì)、政務(wù)處分的關(guān)系及如何做好檢察官懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接等相關(guān)問(wèn)題的法律依據(jù)。

（四）懲戒委員會(huì)實(shí)際運(yùn)行效果欠佳

初步確立的檢察官懲戒委員會(huì)制度在實(shí)際運(yùn)行中的效果并不理想，2013年至2020年的統(tǒng)計(jì)表明檢察人員因違紀(jì)違法被立案查處的人數(shù)呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，[4]但是經(jīng)由檢察官懲戒委員會(huì)審議給予懲戒的檢察人員卻屈指可數(shù)。比如，2020年1月，山西省檢察官懲戒委員會(huì)辦公室依法對(duì)4名檢察官懲戒事項(xiàng)提請(qǐng)山西省法官檢察官懲戒委員會(huì)審議。2020年8月，遼寧省法官檢察官懲戒委員會(huì)對(duì)18名法官、檢察官提出懲戒意見。這是目前通過(guò)官方渠道能夠查詢到的僅有的兩起懲戒實(shí)例。通過(guò)以上數(shù)據(jù)形成的反差發(fā)現(xiàn)，各地檢察官懲戒委員會(huì)尚處于虛置狀態(tài)，雖然各地都在努力進(jìn)行積極探索，但大多都是在建章立制、探索起步階段，取得實(shí)際成效的較少。

四、關(guān)于完善檢察官懲戒委員會(huì)工作的建議

（一）厘清懲戒委員會(huì)制度的管轄范圍

《條例》已經(jīng)將檢察官司法責(zé)任界定為故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。這意味著司法責(zé)任對(duì)檢察官主體來(lái)說(shuō)，是一種在履職過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這恰恰也反映出檢察官懲戒委員會(huì)的審議范圍不可能包括檢察官所有的違紀(jì)違法行為，而只是履職中的不當(dāng)行為。由于監(jiān)察制度設(shè)計(jì)初衷是對(duì)國(guó)家公職人員監(jiān)察全覆蓋，檢察官作為公職人員的重要組成部分，理應(yīng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督，但因管轄職責(zé)的交叉，極易造成追責(zé)混亂，實(shí)踐中還需要厘清監(jiān)察制度與檢察官懲戒委員會(huì)制度的管轄范圍。筆者認(rèn)為，檢察官懲戒委員會(huì)管轄范圍應(yīng)當(dāng)界定為檢察官在履行檢察職責(zé)過(guò)程中，故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者因重大過(guò)失導(dǎo)致案件錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果，情節(jié)較重需要予以懲戒的行為。具體而言，可以參照最高檢《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》及各級(jí)檢察院檢察官司法辦案權(quán)力清單的有關(guān)內(nèi)容，因?yàn)闄?quán)力清單已經(jīng)包含責(zé)任清單，是檢察官承擔(dān)司法責(zé)任的依據(jù)。[5]

（二）細(xì)化懲戒委員會(huì)的工作程序

1.關(guān)于懲戒委員會(huì)會(huì)議的召開方式。建議采用即時(shí)審議制，各地檢察機(jī)關(guān)層報(bào)省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)審批，由省級(jí)檢察院提請(qǐng)檢察官懲戒委員會(huì)審議，可以考慮給予檢察官懲戒委員會(huì)半個(gè)月至1個(gè)月的準(zhǔn)備時(shí)間，以研究決定是否召開檢察官懲戒委員會(huì)會(huì)議審議相關(guān)懲戒事項(xiàng)。

2.關(guān)于會(huì)議的聽證問(wèn)題。如果對(duì)所有的檢察官懲戒事項(xiàng)均進(jìn)行聽證，則會(huì)過(guò)于繁瑣。當(dāng)事檢察官對(duì)調(diào)查結(jié)論無(wú)異議的，則沒(méi)有必要進(jìn)行聽證，當(dāng)事檢察官對(duì)調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)存在異議的，懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。聽證的程序可以參照庭審的規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)，以客觀公正、公開透明、程序救濟(jì)為基本原則，充分保障當(dāng)事檢察官的合法權(quán)利。

（三）建立懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接機(jī)制

檢察官懲戒委員會(huì)制度與紀(jì)檢監(jiān)察制度管轄范圍厘清后，需要進(jìn)一步理順檢察官懲戒委員會(huì)措施與黨紀(jì)、政務(wù)處分、職務(wù)犯罪的關(guān)系。面對(duì)檢察官的行為可能同時(shí)觸犯監(jiān)察制度和懲戒制度的情況，是選擇分別調(diào)查分別處理，還是根據(jù)具體情況選擇以其中一個(gè)機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行追責(zé)，又或者是適用有順序的追責(zé)？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)選擇有順序的追責(zé)模式，設(shè)置檢察官懲戒前置程序，將所有涉及檢察官違反檢察職責(zé)包含辦案權(quán)力清單的行為，須先經(jīng)檢察官懲戒制度進(jìn)行統(tǒng)一篩選，具體由檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，再根據(jù)認(rèn)定的結(jié)果移送相關(guān)機(jī)構(gòu)，其中涉及違反檢察職責(zé)行為的具體判斷必須移交檢察官懲戒委員會(huì)予以事實(shí)認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)參考檢察官懲戒委員會(huì)提出審查意見予以懲戒，懲戒措施屬于決定給予組織調(diào)整或組織處理的，由組織人事部門按規(guī)定程序辦理，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以同時(shí)給予政務(wù)處分，懲戒措施屬于需要給予紀(jì)律處分的，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理，從而高效有序地實(shí)現(xiàn)懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接。

*本文系2021年度法治安徽建設(shè)研究課題“檢察官懲戒委員會(huì)工作機(jī)制研究”（ZFW202109）的階段性成果。

[1] 參見廣東省人民檢察院課題組：《檢察官懲戒委員會(huì)制度研究》，《中國(guó)檢察》（第27卷），中國(guó)檢察出版社2018年版，第255頁(yè)。

[2] 參見《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會(huì)懲戒工作辦法（試行）》第3條、 《云南省檢察官懲戒委員會(huì)辦法（試行）》第2條等相關(guān)規(guī)定。

[3] 參見安徽省人民檢察院課題組：《檢察官懲戒委員會(huì)制度研究》，《中國(guó)檢察》（第27卷），中國(guó)檢察出版社2018年版，第294頁(yè)。

[4] 參見《最高人民檢察院工作報(bào)告》（2014年至2021年），最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/gzbg/，最后訪問(wèn)日期：2021年10月22日。

[5] 參見龍宗智、符爾加：《檢察機(jī)關(guān)權(quán)力清單及其實(shí)施問(wèn)題研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2018年第4期。

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