檢察公益訴訟裁判生效后跟進監(jiān)督芻議

陳孟安

摘 要： 強化檢察公益訴訟裁判生效后的跟進監(jiān)督是督促依法行政、維護社會公共利益的重要環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)應(yīng)強化對公益訴訟裁判生效后執(zhí)行情況以及其他相關(guān)事宜的監(jiān)督，包括強化對涉案資金收繳和管理的監(jiān)督、強化對相關(guān)項目建設(shè)活動的監(jiān)督以及強化對涉案責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處分情況的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 檢察機關(guān) 生效裁判 跟進監(jiān)督

檢察機關(guān)提起的公益訴訟包括訴前程序和訴訟程序。訴訟程序結(jié)束后，案件進入執(zhí)行階段。本文所探討的對象，是檢察機關(guān)如何及時跟進對生效裁判執(zhí)行情況以及其他與公益保護相關(guān)的事宜進行督促和監(jiān)督。強化檢察公益訴訟在裁判生效后的跟進監(jiān)督，對于維護憲法和法律權(quán)威、維護國家利益和社會公共利益、維護社會公平正義、促進依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法等，都具有十分重要的意義。

一、公益訴訟檢察及其跟進監(jiān)督的內(nèi)涵與外延

公益訴訟是針對損害國家利益和社會公共利益的行為所提起的訴訟。公益性是公益訴訟的基本特征。最高人民檢察院張軍檢察長多次強調(diào)，公益訴訟是一種更具有主動性的訴訟職能，是為人民群眾更高水平更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)與監(jiān)督的檢察業(yè)務(wù)，是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職。[1]張軍檢察長提出的這些理論和論斷，解決了公益訴訟與傳統(tǒng)法律監(jiān)督職能的關(guān)系問題，包括公益代表人和法律監(jiān)督的關(guān)系問題，對于指導(dǎo)公益訴訟檢察健康發(fā)展具有重要意義。法律監(jiān)督具有程序性的特點，檢察機關(guān)一般不具有實體處分權(quán)，法律監(jiān)督的效果通常有賴于其他主體行使相應(yīng)職能來實現(xiàn)，如檢察機關(guān)提起公益訴訟后需由法院居中裁判。公益訴訟訴前程序和訴訟程序階段，需要“回頭看”，就是要督促行政機關(guān)履行職責(zé)，保護公共利益。公益訴訟判決生效后，檢察機關(guān)繼續(xù)跟進監(jiān)督的目的也是為了確保能及時有效維護公共利益。

具體而言，在公益訴訟中，加害人的行為所損害的必須是不確定多數(shù)人的利益，該訴訟才具有公益性。某工廠食堂飯菜質(zhì)量出現(xiàn)問題，導(dǎo)致進餐人員食物中毒，他們所提起的訴訟，因所侵害的是確定多數(shù)人的利益，不屬于公益訴訟;某商場貨架上放置著少量點心，已超過保質(zhì)期，卻正在出售，這種情形所侵害的是不確定少數(shù)人的利益，也不屬于公益訴訟。發(fā)生損害不確定多數(shù)人公共利益的案件，由相關(guān)行政機關(guān)、社會組織對加害方提起公益訴訟。如果其不對加害方提起公益訴訟，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)以及社會公共利益的維護者，則可以公益訴訟起訴人的身份，依法對加害方或相關(guān)行政機關(guān)提起公益訴訟。公益訴訟案件的判決生效后，執(zhí)行程序開始，案件進入執(zhí)行監(jiān)督階段。檢察機關(guān)仍需跟進監(jiān)督的內(nèi)容包括：一是生效判決的執(zhí)行情況。如民事公益訴訟生效判決涉及的相關(guān)資金是否到位、行政公益訴訟案件中有關(guān)行政行為落實情況。二是有關(guān)資金收繳、管理情況。如生效判決確定由加害方承擔(dān)的賠償金由誰管理、如何管理。三是相關(guān)資金使用情況。如環(huán)境修復(fù)賠償金由誰負(fù)責(zé)用于環(huán)境修復(fù)、修復(fù)效果如何。四是行政公益訴訟案件被告方面的有關(guān)責(zé)任人被處分情況。

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第77條明確規(guī)定，人民檢察院提出檢察建議后，應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)履行職責(zé)的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)材料，而不能一提了之，必須跟進監(jiān)督，確保檢察建議真正落地落實，確保問題能夠真正得到解決，確保公共利益得到及時有效的保護?？梢?，公益訴訟檢察跟進監(jiān)督不但包括訴前程序發(fā)出檢察建議后的跟進監(jiān)督，還包括由檢察機關(guān)以公益訴訟起訴人的身份向人民法院提起訴訟，在案件勝訴進入執(zhí)行階段后，針對與案件有關(guān)的活動所進行的監(jiān)督。

二、檢察公益訴訟裁判生效后跟進監(jiān)督中存在的問題

（一）對生效判決的執(zhí)行監(jiān)督不到位

最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第32條規(guī)定，發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強制執(zhí)行措施的，應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行。有些地方法院對檢察公益訴訟案件的生效判決，不主動執(zhí)行或不有效執(zhí)行。比如，或因拖延而超過執(zhí)行期間，或因敷衍而使執(zhí)行不到位，如此的勝訴裁判在公眾面前，會顯得蒼白無力，甚至只是一紙空文，更有損于憲法和法律的權(quán)威。

（二）對涉案資金收繳、管理的監(jiān)督不到位

檢察機關(guān)作為公益訴訟的起訴人，對勝訴生效判決載明的資金的收繳、管理等工作負(fù)有不可推諉的監(jiān)督責(zé)任。加害方應(yīng)按照相關(guān)裁判要求將資金繳納至地方財政部門設(shè)立的國庫賬戶。但資金是否?？顚Ｓ?、是否用于公益的保護甚至被挪作他用，沒有得到有效的監(jiān)管，導(dǎo)致受損的公共利益沒有得到有效維護。

（三）對相關(guān)項目建設(shè)的監(jiān)督不到位

對遭到破壞的生態(tài)環(huán)境和自然資源進行修復(fù)、對食品藥品安全案件的眾多受害者進行經(jīng)濟補償，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)落實和督促，所需資金包括加害方上繳國庫的涉案資金以及國家劃撥的專項資金。以修復(fù)因非法取土、挖沙被破壞的基本農(nóng)田為例，需要自然資源部門組織立項，通過招標(biāo)、投標(biāo)等程序，選擇有資質(zhì)的企業(yè)進行施工。檢察機關(guān)若不聯(lián)合有關(guān)部門，對項目質(zhì)量與資金使用進行有效監(jiān)督，難以保證項目的質(zhì)量與資金的有效使用，從而有效避免職務(wù)犯罪的發(fā)生。

（四）對涉案單位和人員的處分監(jiān)督不到位

在行政公益訴訟案件中，被告是各級、各類行政機關(guān)，如市場管理、自然資源、水務(wù)管理、環(huán)境保護等部門。被告敗訴，有關(guān)責(zé)任人員應(yīng)對敗訴結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。國家工作人員因不作為、亂作為而損害國家和社會公共利益的，應(yīng)依照黨紀(jì)、政紀(jì)被追究責(zé)任。如若這些人員不對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，不因案件敗訴而受到相應(yīng)的懲戒，其他人員可能會效仿，會敗壞黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣，會影響國家機關(guān)干部隊伍素質(zhì)的提升，影響國家機關(guān)的高效、健康運轉(zhuǎn)。

三、有效開展檢察公益訴訟裁判生效后跟進監(jiān)督的路徑

檢察機關(guān)在公益訴訟案件的裁判生效后進行跟進監(jiān)督，專指檢察機關(guān)勝訴的案件，包括民事公益訴訟案件、行政公益訴訟案件和刑事附帶民事公益訴訟案件。勝訴公益訴訟的生效判決，只有完全得到落實，才能真正實現(xiàn)維護社會公共利益的目的。

（一）關(guān)于生效判決執(zhí)行情況的監(jiān)督

移送執(zhí)行發(fā)生法律效力的檢察公益訴訟裁判，是人民法院的職責(zé)。檢察機關(guān)提起的公益訴訟裁判生效后，無須提出申請，由法院自行交付執(zhí)行。但是在實際工作中，存在人民法院審判部門不及時移送或執(zhí)行部門不及時執(zhí)行的問題。此類生效判決在法定時間內(nèi)得不到執(zhí)行的，如果是屬于法院執(zhí)行職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)進行執(zhí)行監(jiān)督，督促其予以執(zhí)行。法律的生命在于實施，裁判的價值在于執(zhí)行。為了能及時有效解決問題、保護公益，《規(guī)則》專門設(shè)立一節(jié)“訴訟監(jiān)督”來保障公益訴訟生效判決的執(zhí)行。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院公益訴訟審判程序違反法律規(guī)定，或者審判人員有《中華人民共和國法官法》第46條規(guī)定的違法行為，可能影響案件公正審判、執(zhí)行的，或者人民法院在公益訴訟案件判決生效后不依法移送執(zhí)行或者執(zhí)行活動違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法向同級人民法院提出檢察建議。

（二）關(guān)于涉案資金收繳、管理的監(jiān)督

檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件，人民法院判決加害方承擔(dān)的有關(guān)資金，包括賠償金、生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金等。檢察機關(guān)應(yīng)對相關(guān)資金的繳納情況進行監(jiān)督，確保資金到位。個別案件的當(dāng)事人，對于人民法院判決應(yīng)當(dāng)繳納的賠償金、修復(fù)資金等，敷衍塞責(zé)，明明有繳納能力，卻拒不繳納。對此，檢察機關(guān)要予以關(guān)注，構(gòu)成拒不執(zhí)行生效判決、裁定罪的，要積極聯(lián)絡(luò)人民法院和檢察機關(guān)有關(guān)部門，及時將案件線索移交公安機關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任，并采取有效措施要求其全部繳納相關(guān)資金。檢察機關(guān)是公共利益的代表，其對生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域的公益損害賠償金進行監(jiān)督的目的是為了更好地保護公共利益，而不是直接管理公益損害賠償金，要避免讓人民群眾誤解檢察機關(guān)的職能和定位。

地方財政部門還應(yīng)設(shè)立公益訴訟資金專用賬戶，確保該項資金得到及時、正確使用，真正把專項資金用到公共利益損害修復(fù)上來，堅決防止挪作他用。地方政府應(yīng)在該賬戶注入一定數(shù)額的準(zhǔn)備金，一旦發(fā)生損害公益的突發(fā)性事件，可預(yù)先在該賬戶支取資金。如發(fā)生食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境破壞案件，需要給受害群眾先期予以賠償或?qū)υ獾狡茐牡沫h(huán)境資源及時予以修復(fù)的，相關(guān)行政機關(guān)可利用該賬戶資金先期墊付，待案件執(zhí)行后再把這筆開支補上?？梢?，及時有效的法律監(jiān)督，能夠預(yù)防涉案資金一收了之、挪作他用的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)項目的監(jiān)督

由檢察機關(guān)提起的環(huán)境資源破壞類公益訴訟案件，訴訟結(jié)束后，需要對受到污染、遭到破壞的生態(tài)環(huán)境和自然資源予以修復(fù)。相關(guān)行政機關(guān)的立項被批準(zhǔn)后，通過發(fā)標(biāo)、招標(biāo)確定施工單位進行施工，項目竣工后相關(guān)部門予以驗收。檢察機關(guān)對修復(fù)項目進行監(jiān)督，不是直接干預(yù)項目實施，而是聯(lián)合有關(guān)部門監(jiān)督項目資金使用是否合理、是否存在貪污賄賂或者挪用專項資金等情形，以及督促有關(guān)部門聘請有資質(zhì)的監(jiān)理企業(yè)對工程項目質(zhì)量予以監(jiān)督，確保達到環(huán)境資源修復(fù)目的。2020年12月，河北省邢臺市任澤區(qū)人民檢察院對河北杜鵬皮革有限公司污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案的生效判決進行跟進監(jiān)督，督促被告將672.09噸危險廢物（含鉻污泥）處置費等費用共計3978647.62元繳納至邢臺市財政局環(huán)境損害賠償金專用賬戶;依法向生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、水務(wù)等部門發(fā)出檢察建議，要求其啟動環(huán)境修復(fù)項目，修復(fù)被污染的土壤、水體;項目結(jié)束后，又聯(lián)合有關(guān)部門依法監(jiān)督項目建設(shè)資金使用情況及工程質(zhì)量，杜絕了該項目建設(shè)中違法、違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任方式不只賠償金一種，司法實踐中出現(xiàn)了補植復(fù)綠、增殖放流、勞務(wù)代償?shù)忍娲F(xiàn)金賠償?shù)呢?zé)任方式，其既可解決鑒定難題，還較容易被經(jīng)濟條件困難的當(dāng)事人所接受。但在具體案件辦理中由于當(dāng)事人履行上述責(zé)任存在隨意性、無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、缺乏相應(yīng)監(jiān)督等原因，裁判執(zhí)行效果不佳，一定程度影響了司法公信度。檢察機關(guān)應(yīng)積極探索對上述生態(tài)恢復(fù)性責(zé)任方式的監(jiān)督方法和標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)監(jiān)督漏洞。

（四）關(guān)于涉案相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處分的監(jiān)督

《規(guī)則》第31條明確規(guī)定，負(fù)責(zé)公益訴訟檢察的部門在辦理公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪或者職務(wù)違法、違紀(jì)線索的，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定移送本院相關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門或者其他有管轄權(quán)的主管機關(guān)。行政機關(guān)在行政公益訴訟案件中敗訴，人民法院通常會判決行政機關(guān)作出或撤銷某行政行為。而涉案的相關(guān)責(zé)任人是否應(yīng)受到處分，目前沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制。如果任何機關(guān)都不對其進行監(jiān)督，有關(guān)責(zé)任人仍會逍遙于黨紀(jì)、政紀(jì)之外，可能會助長不作為、亂作為的蔓延。應(yīng)建立相關(guān)機制，及時將檢察機關(guān)獲得勝訴的公益訴訟案件裁判送達至紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，對涉案行政機關(guān)的法定代表人、主管負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人作出相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，處分結(jié)果抄送檢察機關(guān)。檢察機關(guān)應(yīng)對有關(guān)情況予以關(guān)注，積極與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)溝通。如果涉案行政機關(guān)有關(guān)人員涉嫌職務(wù)違法，應(yīng)由監(jiān)察機關(guān)另行立案調(diào)查。

[1] 參見胡衛(wèi)列：《當(dāng)前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，《人民檢察》2021年第2期。

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