流程監(jiān)控工作實務問題及應對策略

羅發(fā)全 劉光輝

摘 要： 近年來，流程監(jiān)控工作在司法辦案內(nèi)部監(jiān)管中的基礎地位日益提升。隨著檢察改革向縱深推進，對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約提出新的更高要求。面對新形勢新要求，流程監(jiān)控工作實務中還存在監(jiān)控體系性不足、監(jiān)管剛性不足、工作開展不平衡等問題。需要推進構(gòu)建多層次多元化監(jiān)控格局，促進流程監(jiān)控與其它業(yè)務監(jiān)管職能融合發(fā)展，強化流程監(jiān)控剛性約束，提升流程監(jiān)控專業(yè)化能力水平。

關鍵詞：流程監(jiān)控 現(xiàn)實根基 監(jiān)控格局 剛性約束

司法責任制作為司法制度改革的基礎性、核心內(nèi)容，在司法權(quán)力運行機制中具有重要地位。而其運行效果如何，除了完善的頂層制度設計外，還需要檢察監(jiān)督管理制約機制的有效發(fā)揮。作為檢察監(jiān)督管理制約機制的重要組成部分，案件管理機制始于案件受理、終于案件辦結(jié)的流程監(jiān)控職能，在其誕生之初就被賦予了以發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問題、堵塞質(zhì)量漏洞為己任的厚望。近年來，從最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）到地方檢察院、從實體監(jiān)督規(guī)則到自動化的流程監(jiān)控軟件，都有力地推動了流程監(jiān)控工作質(zhì)效的穩(wěn)步提升，對于規(guī)范辦案行為、促進司法公正具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、流程監(jiān)控工作的現(xiàn)實根基

案件管理制度發(fā)展至今，流程監(jiān)控工作也將近走過了十個年頭。當前，雖然流程監(jiān)控工作仍然面臨著不少問題，但整體上而言，它仍然在曲折中得到了長足的發(fā)展。同時，新時代對檢察工作的高要求，也為流程監(jiān)控的發(fā)展提供了現(xiàn)實契機，共同構(gòu)成其未來發(fā)展的現(xiàn)實根基。

（一）有一支相對穩(wěn)定的案件管理隊伍

盡管在內(nèi)設機構(gòu)改革后，不少地方檢察機關尤其是基層檢察機關的案件管理部門與其綜合類業(yè)務部門進行合并，有的地方人員有所流失、有的地方加入新的工作內(nèi)容，但合并之后的案件管理部門基本上保持住了一支比較完整的隊伍。特別是近年來，案件管理隊伍的年齡和知識結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，各項技能競賽、崗位練兵活動逐步開展，針對性、專業(yè)性較強的業(yè)務培訓逐步常態(tài)化，在較大程度上鍛煉了案件管理隊伍素能，提升隊伍履職能力。而且，原來部分較為棘手的意見分歧問題已經(jīng)形成了共識，逐步得到了較為科學合理的解決，如原來司法責任制改革過程中關于親歷性如何認定、如何監(jiān)管的問題基本上已經(jīng)形成了共識，案卡項目填錄的標準日益明晰、準確，監(jiān)管結(jié)果與業(yè)務評價之間的利益聯(lián)結(jié)機制也取得了有益的成果。

（二）統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)功能日益完善

流程監(jiān)控管理的范圍要突破傳統(tǒng)，既主要依賴系統(tǒng)的支撐，但又不局限于系統(tǒng)，要將對重要訴訟環(huán)節(jié)和工作制度落實情況納入同等重要的地位。目前，不少地方檢察機關已經(jīng)自行研發(fā)了具有案卡糾錯功能的使用軟件，檢察業(yè)務應用系統(tǒng)2.0版本也配置了掃描錄入、自動回填，更新了案卡關聯(lián)規(guī)則，高檢院出臺了《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》），地方檢察機關如海南省院、重慶市院也印發(fā)了工作辦法，這些都有效豐富了流程監(jiān)控的監(jiān)督手段。

另外，統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)日臻完善，有效實現(xiàn)了對辦案活動的同步監(jiān)督。在案件的全部和全程錄入基礎上，借助于該平臺能夠隨時掌握案件進程，對個案或類案進行動態(tài)巡查，并實現(xiàn)關鍵節(jié)點與薄弱環(huán)節(jié)的實時監(jiān)督：如律師權(quán)利義務的告知、涉案財物出入庫管理和辦案期限的預警等，從而使案件集中管理工作由被動轉(zhuǎn)為主動。

需要注意的是，深度介入一線辦案業(yè)務，深度服務一線辦案業(yè)務，是包括流程管理在內(nèi)的案件管理工作的生命線。介入不到位，是失職失責，介入越過了頭，又會對檢察官獨立辦案形成影響甚至是干擾。如何做到恰到好處，需要一個共同摸索、逐步掌握的過程。

（三）“案-件比”指標推動提升流程監(jiān)控效能

案件管理是檢察機關開展檢察業(yè)務管理的樞紐，是“案-件比”實踐情況第一手資料的掌握人，是既有問題、苗頭問題的分析人和預判者，也承擔著積極解決問題、助推檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要責任?！案邫z院黨組在研究案件管理工作時強調(diào)，實現(xiàn)新時代檢察職能建設，案件管理系于不止一半。”[1]要想充分發(fā)揮這個作用，將高檢院黨組的要求落到實處，就需要研判辦案質(zhì)量，定期通報業(yè)務數(shù)據(jù)運行情況，督促檢察官針對性改進。開展法律文書審查、二退三延案件評查等專項活動，鼓勵精細辦案，整治程序空轉(zhuǎn)。開展認罪認罰案件專項督察，倒查檢察權(quán)被濫用問題。在此過程中發(fā)現(xiàn)的問題，均可能通過不準確、完整或者是錯誤的案卡填錄入，最終影響到“案-件比”等質(zhì)量評價指標的準確性，而且這種影響還可能很大，甚至可能影響到對基本情況的定性上。因此，以“案-件比”指標為核心的質(zhì)量評價指標體系的出臺，在很大的程度上加大了對流程監(jiān)控質(zhì)效的需求，進一步堅實了流程監(jiān)控的現(xiàn)實基礎，提供了進一步發(fā)展的動力和契機。

二、流程監(jiān)控工作實務存在的主要問題

流程監(jiān)控作為案件管理的一項基礎性工作，在各地案件管理部門得到普遍開展，但隨著司法責任改革、內(nèi)設機構(gòu)改革等相關改革持續(xù)深入推進，以及法律規(guī)定、司法解釋、規(guī)范性文件持續(xù)更新，在實際工作實務中暴露出的一些問題，制約了流程監(jiān)控工作質(zhì)效，與新時代案件管理體系和管理能力的現(xiàn)代化要求有差距。

（一）流程監(jiān)控工作體系性不足

流程監(jiān)控面對的是所有檢察業(yè)務類型的辦案活動，貫穿整個案件受理、辦理環(huán)節(jié)，這決定了流程監(jiān)控面廣線長、工作量大，需要從多方面加強統(tǒng)籌整合，形成全面、實時、動態(tài)的流程監(jiān)控體系。建立健全流程監(jiān)控體系，需要圍繞不同業(yè)務類型、辦案活動特性建立統(tǒng)一的監(jiān)控標準和指引，實現(xiàn)各種監(jiān)管職能、監(jiān)控方式、監(jiān)控力量融合。高檢院于2016年制定了《規(guī)定（試行）》，為流程監(jiān)控工作提供了基本的制度依據(jù)，但較為原則和籠統(tǒng)。在此基礎上，除高檢院案管辦2020年印發(fā)的《人民檢察院刑事案件辦理流程監(jiān)控要點》作為全面細化、標準統(tǒng)一的監(jiān)控指引外，其他業(yè)務類型的案件辦理流程則缺乏類似的監(jiān)控要點，流程監(jiān)控制度機制建設尚不成體系。特別是民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等業(yè)務作為流程監(jiān)控工作的弱項，顯得更加需要完整、統(tǒng)一的流程監(jiān)控指引。此外，流程監(jiān)控與質(zhì)量評查、數(shù)據(jù)監(jiān)管融合不夠，人工監(jiān)管與信息化監(jiān)管沒有實現(xiàn)有機結(jié)合，案件管理部門與業(yè)務部門之間溝通銜接不暢，沒有形成統(tǒng)籌整合的多層次多元化流程監(jiān)控格局。

（二）流程監(jiān)控工作剛性不足

流程監(jiān)控通過對司法辦案全程、同步、動態(tài)監(jiān)督，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，關鍵在于增強嚴格規(guī)范司法辦案流程的剛性約束。《規(guī)定（試行）》第20條規(guī)定，“案件流程監(jiān)控情況應當納入檢察人員司法檔案，作為檢察人員業(yè)績評價等方面的重要依據(jù)”，為流程監(jiān)控剛性提供了支撐，但規(guī)定較為原則，缺乏具體標準和操作細則，流程監(jiān)控結(jié)果尚未得到廣泛運用。實際工作中，案件管理部門多采用流程監(jiān)控通報進行剛性約束，上級通報一定程度能夠形成壓力傳導并引起重視，但通報次數(shù)、問題數(shù)量受限，且所通報問題隨機性大，同級通報缺乏約束力難以引起重視，容易因敷衍、推諉呈現(xiàn)出“無力感”，陷入同樣的問題反復通報重復出現(xiàn)的尷尬。部分案件管理部門畏手畏腳，不敢監(jiān)督，監(jiān)督表面化、淺層化[2]，沒有處理好流程監(jiān)控與服務辦案的關系，沒有做到寓監(jiān)管于服務之中，而將主要人力、精力用于收送案件、錄入案件、制作電子卷宗等事務性服務，或者局限于“友情”提示辦案流程中存在的小瑕疵，又或者監(jiān)控問題不精準、依據(jù)掌握不充分，弱化了流程監(jiān)控剛性。

（三）流程監(jiān)控工作開展不平衡

流程監(jiān)控工作盡管得到普遍開展，但案件管理部門兼顧控告申訴檢察、法律政策研究、檢委會秘書等工作，職能多、任務重，不同地區(qū)流程監(jiān)控工作重視程度、廣度深度、質(zhì)量效果差異較大，有的地區(qū)聚焦專業(yè)化、信息化、精準化、常態(tài)化積極構(gòu)建較為成熟的司法辦案全程監(jiān)督體系，也有一些地區(qū)流程監(jiān)控呈現(xiàn)零散化、表面化、形式化。同一地區(qū)發(fā)展也不平衡，同一個地區(qū)所轄基層院中，有的基層院在全面履職的基礎上，已經(jīng)在監(jiān)督深度、監(jiān)督力度、機制創(chuàng)新上取得了明顯的成效;而有的基層院還停留在簡單的辦案期限監(jiān)督，沒有深入細致的流程監(jiān)控。[3]高檢院提出“四大檢察”“十大業(yè)務”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，但當前案件管理部門對“四大檢察”“十大業(yè)務”辦案活動的流程監(jiān)控還沒有做到全面協(xié)調(diào)充分開展，主要集中在對刑事案件的流程監(jiān)控，受自身人力、能力限制，對其它業(yè)務條線辦案活動卻少有涉及。

（四）流程監(jiān)控能力不適應

改革背景下，案件管理部門隊伍盡管總體上保持了穩(wěn)定，但流程監(jiān)控人員直接對應“十大業(yè)務”條線的案件受理、辦理程序監(jiān)管，任務重、時間緊、要求高、工作量大，能力還不能適應新形勢、新要求，一定程度制約了流程監(jiān)控工作的有效開展。實踐中，繁重的流程監(jiān)控工作任務主要由案件管理部門的一名流程監(jiān)控員負責，在基層一線通常由統(tǒng)計員、系統(tǒng)管理員兼任，受自身專業(yè)素能限制，更多地借助基于案卡填錄的流程監(jiān)控系統(tǒng)、統(tǒng)計系統(tǒng)等信息化手段查找辦案是否超期、權(quán)利義務是否告知、文書是否制作使用、案卡填錄準確等淺表問題，卻難以準確及時發(fā)現(xiàn)并糾正辦案活動中存在的采取強制措施不當、文書引用法條錯誤、不起訴未移送相關主管機關作行政處罰、不起訴書未送達被害人等重大問題，既熟悉各類檢察業(yè)務工作又熟悉業(yè)務系統(tǒng)操作規(guī)范專業(yè)化人才較為欠缺。特別是不熟悉民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作流程、辦案標準的現(xiàn)象較為普遍，對這些案件類型的流程監(jiān)控不知從何入手，流程監(jiān)控工作效果不佳。

三、流程監(jiān)控工作實務問題應對策略

高質(zhì)量的程序監(jiān)管系新時代加強檢察權(quán)運行制約監(jiān)督、提升案件質(zhì)量的重要一環(huán)，事關社會公平正義，事關司法公信力，事關國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對流程監(jiān)控工作實務中存在的問題，需要加強統(tǒng)籌整合，從以下幾個方面進行優(yōu)化。

（一）推進構(gòu)建多層次多元化監(jiān)控格局

流程監(jiān)控工作面廣線長、工作量大，伴隨“四大檢察”“十大業(yè)務”的全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，僅依靠案件管理部門的個別人員負責，已無法適應全面深化改革背景下強化執(zhí)法司法制約監(jiān)督的新要求。有必要構(gòu)建“大監(jiān)控格局”，注重流程監(jiān)控上下一體、橫向聯(lián)動，整合流程監(jiān)控資源，形成流程監(jiān)控工作合力，提升流程監(jiān)控工作質(zhì)效。不同層級案件管理部門作為一個整體，共同推進流程監(jiān)控工作，同時又各有側(cè)重。上級案件管理部門側(cè)重宏觀指導、業(yè)務咨詢，針對不同類型案件制定完善流程監(jiān)控指引，對轄區(qū)案件受理、辦理活動廣泛開展隨機監(jiān)控，圍繞大局工作、專項工作等重點工作涉及案件組織開展專項監(jiān)控。下級案件管理部門側(cè)重落實好程序監(jiān)管相關要求，抓好流程監(jiān)控具體執(zhí)行。在單位內(nèi)部檢察長和檢察委員會統(tǒng)領、部署流程監(jiān)控工作，案件管理部門統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)開展流程監(jiān)控工作，業(yè)務部門積極參與、支持配合流程監(jiān)控工作，形成全院、全員、全過程監(jiān)控格局，推動辦案人員依法規(guī)范司法。

（二）促進流程監(jiān)控與質(zhì)量評查、業(yè)務分析融合發(fā)展

新時期，流程監(jiān)控是做好質(zhì)量評查和業(yè)務分析的基礎，需準確把握流程監(jiān)控與質(zhì)量評查、業(yè)務分析的關系，充分發(fā)揮流程監(jiān)控在案件管理高質(zhì)量發(fā)展中的基礎性作用，促進流程監(jiān)控、質(zhì)量評查和業(yè)務分析互聯(lián)互通，實現(xiàn)程序監(jiān)管、實體監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管有效融合。在流程監(jiān)控發(fā)現(xiàn)案件存在實體或重大程序問題，為下一步質(zhì)量評查做好基礎性工作，將流程監(jiān)控移送評查線索納入年度業(yè)績考核加分，或者根據(jù)流程監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題組織開展專項評查，引導各院提高流程監(jiān)控實效。圍繞流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)影響案件質(zhì)量評價指標的案卡填錄問題組織開展業(yè)務數(shù)據(jù)專項清查，對流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理統(tǒng)計、分析研判，提前預見辦案流程中可能出現(xiàn)的問題，及時提出合理化建議。如重慶市檢察院在流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)退回補充偵查案件存在退查提綱重復、以退偵方式借用辦案期限、退偵后公安機關未按規(guī)定重報等問題，對這些問題集中移送質(zhì)量評查，組織開展全市二次退回補充偵查案件專項評查，召開全市二退案件專項評查通報會，對“假退查”拖延辦案期限等問題通報到院、到案、到承辦人、督促整改，有力提升退偵工作質(zhì)效，全市退偵率持續(xù)下降。

（三）強化流程監(jiān)控工作的剛性約束

流程監(jiān)控剛性需要通過自身規(guī)范權(quán)威、考核考評負面評價、跟蹤督促整改落實、責任追究等多種途徑進行強化。建立健全不同案件類型流程監(jiān)控指引，將“四大檢察”、“十大業(yè)務”全流程監(jiān)控形成標準化、制度化的監(jiān)控文本，推動流程監(jiān)控工作規(guī)范開展，使案件管理工作人員監(jiān)督有據(jù)。在工作有了依據(jù)的基礎上，更重要的在于流程監(jiān)控所發(fā)現(xiàn)問題的精準，否則得不到業(yè)務部門認可，反而削弱監(jiān)督剛性和權(quán)威。流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的重大、疑難、復雜問題，充分發(fā)揮案管部門集體智慧，主動與業(yè)務部門交流，及時向上級院請示尋求指導，提升流程監(jiān)控工作質(zhì)效和權(quán)威。上級院將流程監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題進行通報并納入對下級院的考核，引導業(yè)務部門重視程序規(guī)范。加強對涉及檢察官考評指標涉及案件的辦案程序、文書、節(jié)點等的監(jiān)管，及時進行相關流程監(jiān)控提示，幫助檢察官預防不規(guī)范問題發(fā)生，對發(fā)現(xiàn)的司法不規(guī)范問題及時納入檢察官司法檔案管理，或者提供考評指標數(shù)據(jù)查詢、核實等，壓實檢察官規(guī)范辦案主體責任。對于反饋的問題，加強與業(yè)務部門溝通、配合，認真聽取業(yè)務部門意見、建議，積極幫助和支持落實程序監(jiān)管職責，跟蹤督促檢察官將問題整改到位。

（四）提升流程監(jiān)控專業(yè)化能力

流程監(jiān)控員不僅要懂業(yè)務，還要會管理，不僅要精通辦案流程，還要熟悉統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)操作。[4]隨著改革的深入，檢察權(quán)運行方式發(fā)生重大變化，程序監(jiān)管作為檢察權(quán)監(jiān)督管理的重要方面，對流程監(jiān)控員的法律素養(yǎng)和業(yè)務能力提出了更高的要求，需持續(xù)加強專業(yè)化建設。大力開展流程監(jiān)控業(yè)務培訓，科學合理設置培訓課程，創(chuàng)新培訓方式方法，在常態(tài)化開展刑事檢察辦案程序、規(guī)范要求、監(jiān)控重點培訓的同時，加強對民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等所有業(yè)務條線辦案活動程序規(guī)定、規(guī)范要求的培訓，促使流程監(jiān)控員全面熟悉各項檢察業(yè)務。用好“檢答網(wǎng)”平臺，選優(yōu)配強流程監(jiān)控崗網(wǎng)上答疑專家組成員，提高答疑質(zhì)量，鼓勵案管人員通過“檢答網(wǎng)”開展自主學習和互助交流，提升素質(zhì)能力。省級院加強流程監(jiān)控專業(yè)團隊建設，不定期組織專業(yè)團隊成員開展流程監(jiān)控理論與實務研究、參加教育培訓等工作，切實發(fā)揮專業(yè)團隊的示范引領作用。積極探索下級院流程監(jiān)控員參加上級院實戰(zhàn)，上級院流程監(jiān)控業(yè)務能力整體優(yōu)于下級院，通過這種自上而下的方式，有效帶動下級院提升業(yè)務能力。充分發(fā)揮典型案例指引作用，為相同或者類似問題在操作和應對上提供參考，以點帶面推動高質(zhì)量解決同類問題。

*本文系最高人民檢察院案件管理辦公室2021年度案件管理理論研究課題“流程監(jiān)控工作實務問題及應對策略研究”的研究成果。

[1] 童建明：《構(gòu)建新時代檢察機關案件管理工作新格局 為促進檢察工作高質(zhì)量發(fā)展提供堅強管理保障》，《檢察日報》2021年10月28日。

[2] 參見董桂文：《定思路抓重點轉(zhuǎn)理念強隊伍 促進新時代案件管理工作高質(zhì)量發(fā)展》，《檢察業(yè)務管理與指導》（第3輯），中國檢察出版社2020年版，第22頁。

[3] 參見宋能君：《檢察業(yè)務管理實務》，中國檢察出版社2019年版，第44頁。

[4] 參見李志強、秦曉燕：《案件流程監(jiān)控機制問題研究》，《檢察調(diào)研與指導》2018年第1輯。

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