不同層級地方政府行為差異

周智輝 付瓊

摘 要：盡管中國政府極度重視組織原則和政令統(tǒng)一，但卻無法完全規(guī)避基層政府對中央政策的變通執(zhí)行。從既往的研究來看并不是每個層級地方政府都是“共謀策劃”的參與方，基層政府間的“共謀”行為尤盛。也說明不同層級政府間的行為“隔層”更容易發(fā)生于基層政府。文章所討論的是這種“隔層”現(xiàn)象及其誘因。

關鍵詞：政府行為;制度供給機制;政府層級

中圖分類號：D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）07-0051-02

一、現(xiàn)象與問題

近年來，學者們投入了大量精力聚焦政府行為，但相較于中央政府引起的學術關注程度而言，對地方政府的關注度有限，一方面是由于地方政府的支出規(guī)模的局限，地方政府于國家經濟體系中發(fā)揮的作用相對較小，另一方面由于地方政府的從屬特性，導致焦點往往被轉移至更高層級的政府之上。但實際上，地方政府是政府體系中的一個重要構成元素，而非可有可無的代理機構，地方當局是政治過程的一部分，而非隨時遭受沖擊而毫無自主權的附屬品。作為中央政府地方上的延伸和代表，地方政府是地方公共管理和服務的核心主體。

學術界對于地方政府于地方的管理和服務中扮演的角色是存在著爭議的。一種以政府中心論為論調，強調地方政府是推動中國經濟發(fā)展的主角和第一行動集團，認為地方政府在保護市場和提供公共服務中發(fā)揮了積極作用，其認為地方政府實際上扮演著“扶持之手”的角色。另外一些學者根據實證研究表明，一些地區(qū)的地方政府對轄區(qū)的作用從“扶持之手”轉變?yōu)椤奥訆Z之手”。這就產生了兩種截然不同的行為模式的解釋。問題在于，如果我們單純地將眼光盯在地方政府的趨利性行為之上，將無法解釋政府在社會治理方面的努力。但假若政府確實代表了公共利益，我們就無法回避現(xiàn)實中政府公共性偏離所產生的負面作用。

經驗事實否定了單一行為模式的合理性，而轉向接受一種復合行為模式的假設。這種理論認為在轉型初期，由于地方政府的自身利益和地方利益具有高度的一致性，地方政府的干預行為具有扶持性的特點，但隨著激勵和約束條件的改變，中國的一些地方政府的行為表現(xiàn)出了從扶持型向攫取型轉變的趨向，這就涉及政府行為的“掠奪之手”的作用。這種解釋實際上是將諾斯的“權力悖論理論”所揭示的政府具有“契約”和“掠奪”的雙重屬性加以本土化。

事實上，既往的研究關注了不同地域、不同時段和不同問題域內政府行為所具有的“扶持之手”和“掠奪之手”的差異，甚至也關切到了地方政府在某些問題上對中央政府的非合作博弈何以發(fā)生?！吧嫌姓?，下有對策”式的周旋與博弈屢見不鮮，如為何一方面中央在制定民生保障計劃，另一方面基層政府卻在肆無忌憚地侵害農民利益，強制“拆村并鎮(zhèn)”。顯然，中央文件無法禁止地方官員“經營土地”的沖動。在這方面，中央政府與基層政府就存在著“扶持之手”與“掠奪之手”之別。但問題在于既往的研究忽視了地方政府之間的個體性差異，地方政府本身就難以成為一個獨立和一體的法團，不同層級的政府可能擁有不同的利益激勵和制度約束，這就導致不同層級的地方政府行為之間會存在個體差異性。政治學中的委托代理關系本身是人民主權的一種方式，中央政府扮演著公共事務的委托人的角色，而基層政府成為了事實上的代理人，而省級政府實際上充當著監(jiān)督方的角色。

二、政府行為梯度差異之特征

地方政府的行為也許不會以營利為根本目的，但卻會有明顯的利益取向。不同層級政府利益的多重取向決定了不同層級政府的關系不可能是純粹的上行下效，也決定了其行為方式不盡相同，而是附加各自利益函數(shù)的多重博弈，表現(xiàn)出“理性人”的特征。如政策領域的行為差異，盡管在政策制定過程中，基層政府的影響力有限，但于政策執(zhí)行過程中可以對上級政策實行選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行。對有利可圖的激勵性政策堅決執(zhí)行，對不利于地方的政策態(tài)度曖昧。正如哈定所提出的牧羊人的“公用地困境”模型揭示的，理性的地方政府會不顧一切地追逐眼前區(qū)域經濟利益，而把宏觀控制的責任交給中央政府去管。理性的基層政府導致非理性的政府行為，中央政府和地方政府事實上形成了一種“上有政策，下有對策”的制度鎖定格局。這種行為梯度差異具體呈現(xiàn)如下特征和規(guī)律。

（一）目標沖突：行為目標與利益差異

地方政府作為不同的角色主體有著不同的目標函數(shù)和約束條件。如利益目標上就存在著政治利益和經濟利益之分。當政治利益與經濟利益趨于一致之時，即處于政治利益和經濟利益之重疊利益之時，地方政府則處于積極作為的狀態(tài)。但當政治利益與經濟利益存在沖突時。地方政府趨于在二者之間做出選擇，但這并不意味著地方政府絕對地偏好于利益。這又要看中央政府的監(jiān)督是剛性監(jiān)督還是柔性監(jiān)督，在那些中央政府強力監(jiān)控的領域，地方政府行為的公共性取向明顯增強。但是在那些柔性監(jiān)督領域，地方政府趨于利益的傾向更加明顯。中央與地方的利益差別模型某種程度上也同樣能夠適用于地方各個層級的政府之間的利益差異與沖突。這些目標沖突可能不是這些目標本身存在差異，而是對于實現(xiàn)這些目標的優(yōu)先性、權重和實現(xiàn)方式上存在差異。

（二）政府行為能力的逐級遞減規(guī)律

公共政策分為分配性政策、管制性政策、調整性政策、促進性政策。而省級政府比較重視促進性的政策和管制性的政策，這兩類政策涉及社會的發(fā)展方向。而市級政府比較重視分配性政策，因為對資源和利益的配置是介乎于調控性和具體性之間的事務，而調整性的政策卻是更多地體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層政府，其出臺政策的目的主要是進行利益調節(jié)[1]?！罢呒礄嗔唾Y源”，政策的向上集中實質是財權和資源的向上集中，這導致政府行為能力呈現(xiàn)逐級遞減規(guī)律。

（三）政府行為效果的逐級遞減規(guī)律

胡鞍鋼的研究表明，不同層級的政府對中央政策的響應并不一致，黨中央確立一個社會經濟和社會發(fā)展目標之后，各地往往在此目標上層層加碼，而著急放大，其結果是導致相互攀比。也就是說不同層級的政府對中央政策的放大效應和擴展效應是不同的。在這種壓力型體制下，越是層級較低的政府所承受的壓力越大。與此同時，政策的執(zhí)行力則是值得質疑的，政策的實施結果與決策者預期的目標往往相差甚遠，即出現(xiàn)“上有政策，下有對策”式的政策走樣。這種關于政策的逆向操作，造成了不同層級的政府對中央政策的變形效應是不同的，層級越低的政府由于能力有限，利益相沖突，所以執(zhí)行力有限。這種擴展效應與執(zhí)行效應的剪刀差就是不同層級政府所揭示的行為差異所帶來的不同后果，這就解釋了政策層層變異。

三、政府行為梯度差異的制度供給機制：中國式分權

制度論者將行動者視為有限理性的行動者，不同的制度結構設定了不同的政治和決策的運行規(guī)則，這些制度規(guī)則會提供政治行動者不同的權力資源和利益等誘因，以塑造行動者的偏好與目標，并做出不同的決策選擇[2]。所以，這種制度化了的政府行為隔層的原因更多的來自于制度設計和制度運行。盡管從社會學角度來看，科層制所帶來的政策制定與執(zhí)行的分離偏差并非中國所獨有，但中國政府所面臨的問題尤甚，作為委托方的基層政府對來自代理方的中央政府政策的變通執(zhí)行時有發(fā)生，我們發(fā)現(xiàn)中國式的分權改革或許是導致這種行為隔層的制度成因所在。財政分權為主要特征的經濟分權同垂直的政治管理體制的緊密結合是中國式分權改革的核心內容，即不同于聯(lián)邦制國家中的財政分權改革，中國的財政分權改革在實現(xiàn)中央和地方政府經濟分權的同時，卻保留了中央于政治上的主導權。顯而易見，財政分權則進一步加劇了不同層級政府之間的目標多元化和利益分裂。這兩方面都導致了地方政府行為的差異和不穩(wěn)定。

（一）垂直管理體制與地方政府行為

委托代理視角下的行政性分權解釋了不同層級政府具有行為變異的能力，不同的政府體制形成了不同的代理人結構，“但無論是哪種結構，其代理人都不完全受約束，他們的利益并不完全與統(tǒng)治者利益一致”[3]。正如沃爾德所言：不同層級的政府變?yōu)椤肮尽钡摹澳芰Α笔谴嬖诓町惖?，越是遠離中央權力的政府就越有能力成為“公司”，因為遠離中央權力意味著自主能力的提高。同時由于中央政府對這些政府的控制能力下降，使得它們能夠比較直接地控制和享有從市場經營中獲得的利潤。這種“掠奪之手”的出現(xiàn)，從委托代理視角來看：中央政府屬于總代理人，而地方各級政府屬于逐級代理人。由于上下政府間信息傳遞鏈條過長，代理人總是有足夠的能力控制“私人信息”和轄區(qū)“自然信息”，這種嚴重的信息不對稱造成了代理人行為的機會主義變異。

對于下級政府來說，上級政府的政治支持在其效用函數(shù)中的權重是最主要因素，對本級政府決策影響也較大。但這并不意味著上級政府能夠完全左右下級政府的行為，原因在于上下級政府之間存在著嚴重的信息不對稱，下級政府往往可以利用信息優(yōu)勢來影響和改變上級政府的決策。在我國，過多的政府級次，決定了這種信息不對稱的情形會非常嚴重。

（二）財政分權與地方政府利益差異的出現(xiàn)

根據財政聯(lián)邦主義的觀點，在財政分權的條件下，地方官員更加傾向于扮演“援助之手”的角色;相反，在財政集權之時，地方政府極易滑入“掠奪之手”的境地。而中國政府1994年分稅制的實施無疑助長了地方政府的自利動機，這次改革主要解決了中央政府與省級地方政府之間的稅收劃分問題，而對省級以下各級政府的稅收權限并沒有做明確的劃分，這就導致上級政府在同下級政府劃分收入時將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種化歸本級或者作為共享稅的情況十分普遍，各級政府在盡力獲取財政資源時將支出責任層層下放，其結果就是財力向省級、市級政府集中，而基層的縣、鄉(xiāng)政府財政日趨困難。財政支出規(guī)模不足容易引起財政支出結構的不合理和政府功能性“缺位”現(xiàn)象的出現(xiàn)?；鶎诱凇吧嬲軐W”，往往會用有限的財力保全自己，而對公共物品和公共服務傾向于“量入為出”。這些公共物品和公共服務的提供，在基層政府處于舉債生存的生態(tài)環(huán)境下，其質量必將受到影響。在財政壓力下基層政府不僅表現(xiàn)為明顯的企業(yè)化與營利化傾向，也表現(xiàn)為過度的政治與行政的強制。所以說分稅制加劇了不同層級政府利益差異，而利益差異的出現(xiàn)很可能誘發(fā)行為差異的出現(xiàn)。

參考文獻：

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[2]朱光磊.府際關系新興研究議題與治理策略[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：23.

[3][美]道格拉斯·諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁，羅華平，等譯.上海：上海人民出版社，1994：64.

收稿日期：2015-01-07

作者簡介：周智輝（1989-），男，湖北鄂州人，碩士研究生，從事英語國家的政治制度研究;付瓊（1990-），男，江西瑞昌人，碩士研究生，從事英語國家的政治制度研究。