我國房產(chǎn)稅改革實施策略研究

華偉+鞏騰

摘 ?要？演 分稅制改革以來，地方政府財權與事權不匹配的問題突出，地方財政稅源不足而謀稅外財源以致土地財政盛行，而隨著土地財政種種弊端的暴露和可持續(xù)能力的急劇下降，地方政府亟需尋找新的穩(wěn)定可持續(xù)的財政收入來源，在此背景下，房產(chǎn)稅改革勢在必行。文章闡述了房產(chǎn)稅改革的政策背景，提出我國房產(chǎn)稅改革需考慮體現(xiàn)中國特色的四大因素，進而論述了我國房產(chǎn)稅改革實施的五大具體策略步驟，以期為推動房產(chǎn)稅改革提供借鑒。

關鍵詞？演房產(chǎn)稅改革;土地財政;分稅制;策略研究

[中圖分類號]F293.31;F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）01-0082-04

一、房產(chǎn)稅改革的政策背景

自從1994年實行分稅制的財稅體制改革以來，形成了“財權層層上收、事權級級下放”的中央和地方政府關系，地方政府預算內(nèi)稅收迅速流失，中央財政集中度顯著提升，地方的財政收入占全國財政總收入的比重逐年走低。有關研究顯示，分稅制改革實施前的1993年，地方政府財政收入占財政總收入的比重約為78%，地方政府財政支出占財政總支出的比重約為72%;中央政府財政收入和財政支出所占比重分別為22%和28%。中央和地方基本上可以實現(xiàn)收支相抵。1994年分稅制改革實施后，地方政府財政收入占財政總收入的比重迅速下降到45%左右，但地方政府財政支出占財政總支出的比重仍在70%左右，并在接下來的年份里呈現(xiàn)緩慢上升趨勢;中央政府財政收入和財政支出所占比重分別是55%和30%。[1]由此可見中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重。由于地方政府要承擔大量的公共事務支出，尤其是近年來我國政府強調(diào)民生福祉改善，加大財政對民生的支撐力度，這又增加了地方政府的財政負擔，使地方政府財權與事權不匹配的矛盾日益突出，必然導致地方財政捉襟見肘。

為了平衡支出，地方政府不得不尋找其他財源以彌補收支失衡。因此，地方政府日益加重對土地財政的依賴，以預算外的土地出讓金和行政事業(yè)收費為主體，兼顧預算內(nèi)的涉及到土地財政的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅、所得稅等相關稅收，使土地財政成為地方財政的普遍模式。然而隨著對土地財政依賴程度的上升，其可持續(xù)能力卻急劇下降。由于土地財政很大程度上受到房地產(chǎn)市場、土地市場的運行狀況及房地產(chǎn)價格預期等因素的影響，因此隨著房價和地價的日益高企以及一定程度上房地產(chǎn)需求泡沫的顯現(xiàn)，必然導致其可持續(xù)能力下降。同時，土地財政容易受其它因素擾動：一是個別政策帶來的短期影響，比如“限購”、“限貸”等房地產(chǎn)調(diào)控政策的實施造成房地產(chǎn)市場的波動;二是受區(qū)域市場可持續(xù)能力的制約，比如溫州爆發(fā)的民間借貸危機令當?shù)胤康禺a(chǎn)市場發(fā)展至今仍困難重重。這些因素都進而會對土地財政產(chǎn)生影響，令土地財政缺乏可持續(xù)性，給未來的地方財政收入帶來較大的潛在危機。

因此，地方政府應當考慮減少對土地財政的過度依賴，考慮如何在進行體制重塑之前，讓地方政府既在一定程度上依賴土地產(chǎn)出，同時又避免個別的、臨時的、不可持續(xù)的因素，提高承受市場波動的能力，避免個別政策帶來的短期影響，擺脫區(qū)域市場可持續(xù)能力的制約。而房產(chǎn)稅的征收無疑會給地方政府增加一個重要的財政收入渠道，減少其對土地收入的過度依賴，為地方政府提供長期穩(wěn)定可持續(xù)的財政收入來源。 在此背景下，實施房產(chǎn)稅改革的呼聲日益高漲。

二、我國房產(chǎn)稅改革需體現(xiàn)中國特色

地方政府開征房產(chǎn)稅是國際慣例，英聯(lián)邦國家，包括英國、加拿大、澳大利亞等國的房產(chǎn)稅對地方政府稅收的貢獻度都是非常高的，對地方財政的貢獻度達到 80%以上，其中印度等發(fā)展中國家房產(chǎn)稅的貢獻度一般也都在50%以上。[2]可以說，房產(chǎn)稅作為一個很好的地方稅種，已獲得了世界范圍的普遍認可。這也為我國開征房產(chǎn)稅提供了外部借鑒。然而在具體實施過程中，我國房產(chǎn)稅改革實施策略絕不能照搬別國做法，而需體現(xiàn)自身的中國特色，需要考慮以下四大因素：

首先，需考慮我國的特殊國情。國際上主要國家的地方收入都大致等于或者略高于地方支出，體現(xiàn)“以支定收、收支對等”的原則。而與之不同的是，我國自分稅制以來的現(xiàn)實格局是中央與地方財權事權倒掛，中央財政日益充盈，而地方府庫卻日益窘困、入不敷出，地方政府不得不“借地生財”，造成對土地財政的嚴重依賴。因此，土地財政的出現(xiàn)，與分稅制改革的不完善以致地方財政貧乏有關，分稅制改革不完善是因，土地財政的出現(xiàn)是果。我國的房產(chǎn)稅改革要從這一深層次的制度背景因素出發(fā)，應將其定位為深化財稅體制改革的一個有機組成部分，而不僅僅是一個簡單的單一稅種的改革，其直接目標應該是解決地方財源不足、實現(xiàn)土地財政轉型。

其次，考慮土地財政短期內(nèi)的不可動搖性與長遠內(nèi)變革的必要性。目前，土地財政已積重難返，地方政府依靠土地收益來破解地方財政困局，形成土地財政并產(chǎn)生了路徑依賴，短期內(nèi)要想動搖土地財政必然是不現(xiàn)實的，將受到巨大的地方阻力。如前所述，分稅制改革的不完善導致地方政府財權與事權不匹配是造成土地財政的主要原因，因此，要想徹底廢止土地財政就必須完善稅收體制，為地方政府創(chuàng)造充足穩(wěn)定可持續(xù)的地方財政收入來源，使地方政府財權與事權相匹配。而財稅體制改革是一個與時俱進、不斷創(chuàng)新、不斷完善的系統(tǒng)工程，不可能在短時間內(nèi)改到位。同時，在行政體制、政治體制改革相對滯后，政府職能轉變還不到位的情況下，財稅體制改革的單兵突進已難以深入，單靠財稅改革無法解決國家發(fā)展的根本問題，例如，在沒有規(guī)范好政府職能的情況下，難以準確地劃分各級政府的事權、財權與支出責任。[3]因此，在漸進式改革和全面深化改革的大背景下，在其他體制改革沒有同步推進的情況下，在短期內(nèi)無法實現(xiàn)地方政府財權與事權相匹配的現(xiàn)實前提下，我國房產(chǎn)稅的改革不應動搖既得土地財政利益。當然，從長遠來說，廢除土地財政是改革的大勢所趨。土地財政存在種種弊端，比如推高土地要素價格，土地出讓金占房地產(chǎn)開發(fā)成本的比重越來越高，造成房價居高不下，又如土地財政帶來的土地尋租與腐敗事件屢見不鮮，因而為許多專家學者及廣大民眾所詬病。再加上土地財政是典型的“寅吃卯糧”，具有不可持續(xù)性，終將難以為繼。因此，土地財政長遠來說必將被新的穩(wěn)定可持續(xù)的地方財政收入來源所替代，這也正是房產(chǎn)稅改革的重要使命，通過房產(chǎn)稅的逐步壯大完善改革來最終實現(xiàn)對土地財政的替代。endprint

再次，考慮房產(chǎn)稅試點的可復制、可推廣。伴隨著房產(chǎn)稅呼聲的日益高漲，2011年1月28日，上海和重慶兩市正式開始房產(chǎn)稅改革試點，但兩市試點方案各異，從征收對象、稅率到計稅依據(jù)、減免政策等，都執(zhí)行了不同的做法。如何分析比較個中優(yōu)勢與不足，趨利避害，在試點的基礎上進行方案的優(yōu)化完善，形成可復制、可推廣的改革做法和經(jīng)驗，是將目前房產(chǎn)稅改革工作進一步向前推進需要考慮解決的問題。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對房地產(chǎn)稅改革提出明確要求，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，房地產(chǎn)市場的不斷成熟，房產(chǎn)稅試點擴圍勢在必行。但是如果只是照搬目前上海、重慶的做法，從目前兩地實施的效果來看，顯然這項政策既起不到增加地方稅收的作用，也達不到有效調(diào)控房地產(chǎn)市場的效果，意義不大。

最后，考慮房產(chǎn)稅征收如何實現(xiàn)增量和存量并軌。在上海和重慶的房產(chǎn)稅改革試點期間，上海并未將個人擁有的存量房產(chǎn)納入征稅范圍，只對應稅的增量房屋征收房產(chǎn)稅，重慶只對少量的存量別墅征收，存量房也不再征稅范圍內(nèi)。從理論和公平性上說，房產(chǎn)稅要收理應全部征收，不能只收增量，否則造成同房不同稅的橫向不公平。房產(chǎn)稅橫向不公平的雙軌制將造成資產(chǎn)定價的極大扭曲，失去調(diào)節(jié)住房與財富分配的功能，于轉換財政收入機制也無益。[4]而且，房產(chǎn)稅課征范圍的有限性將弱化其應有的功能和作用。因此，從長期來說，擴大課征范圍，逐步實現(xiàn)增量房和存量房并軌征收，其最終實現(xiàn)路徑是房地產(chǎn)實施策略中需要考慮的一個重要問題。

三、我國房產(chǎn)稅改革實施的具體策略步驟

筆者認為，具有中國特色、符合我國國情的房產(chǎn)稅制度設計必須在考慮前已述及的四大因素基礎上，按照“頂層設計、整體規(guī)劃、分步實施、有序推進”的原則逐步展開，切忌一蹴而就、急功近利?？梢钥紤]依照如下五個步驟來進行有序推進：

第一步，完善上海、重慶試點方案，同時推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，建立全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)權籍登記數(shù)據(jù)庫。人們普遍認為滬渝兩地房產(chǎn)稅試點方案與預期相差較遠，其實施效果并不明顯，沒有起到房產(chǎn)稅有效調(diào)控房價、增加地方財政收入、調(diào)節(jié)居民財富差距的作用。但這并不奇怪，主要是基于使試點順利啟動而不致造成太大的市場波動和社會震動的穩(wěn)妥考慮，上海和重慶的房產(chǎn)稅試點方案的涉及面非常小，征稅范圍比較窄、稅率比較低，改革的力度十分有限。而既然是試點，主要是起到投石問路的作用，其存在一些不盡如人意的地方自然無可厚非，我們應在試點的基礎上總結經(jīng)驗教訓，完善房產(chǎn)稅稅制要素和稅收征管機制，優(yōu)化房產(chǎn)稅改革路徑。與此同時，當下首先需要開展的另一項重要工作是加快建立全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)權籍登記數(shù)據(jù)庫，加快推進個人住房信息系統(tǒng)建設并實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，為將來全國范圍內(nèi)推行房產(chǎn)稅做好配套和鋪墊。目前很多小城市房屋管理系統(tǒng)、交易登記系統(tǒng)尚待建立，而一些數(shù)據(jù)錄入整合等工作也需要財政給予支持。鑒于建筑面積與得房率在不同類型房屋上的巨大差異和原有權籍管理辦法造成普通市民產(chǎn)證登記的諸多混亂情況，建議主管部門用一年左右的時間允許業(yè)主按修正后的實際使用面積重新登記產(chǎn)證，有關夫妻共名、未成年子年掛名，以及未確定產(chǎn)權比例等情況允許按照一定的規(guī)則與費用換證。

第二步，在全國范圍以家庭為單位、低稅率地面向增量住宅征收，以“培養(yǎng)納稅意識為主、增加地方財政收入為輔”的原則全面征收。房產(chǎn)稅的涉及面很廣，相關利益群體眾多，非常復雜。如果沒有一個預熱或者緩沖期，開始便一步到位大規(guī)模大力度征收，無疑會遭受巨大的推行阻力，引發(fā)一系列社會矛盾與問題。因此，在房產(chǎn)稅改革初期，應該以家庭為單位、低稅率地面向增量住宅征收，如此才能低成本快速高效地在全國范圍內(nèi)推進。這一時期的階段性目標主要是培養(yǎng)廣大人民群眾的納稅意識，給廣大業(yè)主一段心理適應期，從心理上接受并配合房產(chǎn)稅征繳工作，減小推行阻力，而并非為了立竿見影地達到增加地方財政收入的效果。在此期間，地方政府要積極組織各有關機關事業(yè)單位，深入宣傳動員，做好群眾思想工作，以充分體現(xiàn)政府親民愛民惠民之情，切忌為所謂的網(wǎng)絡憤青或媒體紅人的個人觀點所迷惑。

第三步，在完善了試點方案，培養(yǎng)了廣大人民群眾納稅意識的基礎上，適當?shù)靥岣叻慨a(chǎn)稅稅率。但是提高了房產(chǎn)稅的稅率并非意味著增加了房地產(chǎn)領域的宏觀總體稅負水平。目前我國房地產(chǎn)相關稅費較多，存在重復征稅現(xiàn)象，應以房產(chǎn)稅改革為契機，對我國房地產(chǎn)稅費體系進行整合。清費立稅，取消開發(fā)建設環(huán)節(jié)和流轉環(huán)節(jié)的不合理稅費，對部分稅費進行合并征收;精簡稅制，優(yōu)化稅收分布結構，提高稅收效率，保證改革后的稅負處在一個合理的水平。我們的建議是先將地方涉房涉地的行政事業(yè)收費全部納入房產(chǎn)稅口徑，統(tǒng)一打包征收，這樣把眾多的行政事業(yè)收費窗口與收費部門合并，起到簡化房地產(chǎn)稅制，精簡行政部門機構，降低政府管理成本，提高稅收效率的作用。在此基礎上，房產(chǎn)稅的規(guī)模將不斷擴大，與土地出讓金兩者并行。前者細水長流、穩(wěn)定增長，猶如初升的朝陽，看似無力，卻將快速升起，而后如日中天;但后者根據(jù)市場冷暖出現(xiàn)波動，好比是夕陽日薄西山，看似美麗，但很快就要落幕。待到條件成熟時，再將土地出讓金并入，實現(xiàn)房產(chǎn)稅對土地出讓金的最終替代。這樣既能提高效率又能減少由行政事業(yè)收費及土地財政滋生的腐敗現(xiàn)象。同時，由于房產(chǎn)稅形成的財政收入是細水長流的，將原來一次性征收的土地出讓金改成分年征收，短期內(nèi)很難募集到大量資金，會形成當期的財政收支缺口，影響城市的基礎建設升級以及各地方民生事業(yè)的建設和公共服務事業(yè)的完善等。因此，應該允許地方政府在一定的額度內(nèi)以未來的房產(chǎn)稅為擔保向金融機構與資本市場融資，用以彌補當期的財政收支缺口，以便改革能夠順利推行實施。

第四步，根據(jù)未來我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設計和長效制度安排，大力歸并優(yōu)化房地產(chǎn)稅收環(huán)節(jié)。在總體稅負穩(wěn)定的條件下，適當降低房地產(chǎn)開發(fā)、交易等環(huán)節(jié)的稅負，同時增加保有環(huán)節(jié)的稅負。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制構成的明顯特點是：在房地產(chǎn)開發(fā)、流轉環(huán)節(jié)稅種多、稅負重，而在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種少、稅負輕。其中開發(fā)、流轉環(huán)節(jié)的稅種主要包括土地增值稅、契稅、耕地占用稅、印花稅、企業(yè)所得稅等，保有環(huán)節(jié)的稅種主要有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。由此可以看出，流轉環(huán)節(jié)的稅費過于集中，這勢必會增加新建商品房的開發(fā)和銷售成本，而這些稅費又往往被轉嫁到購房者身上，推動整個房地產(chǎn)市場價格的上漲，提高消費者的購房門檻，造成了商品房的積壓與空置，不利于房地產(chǎn)市場的發(fā)展。而保有環(huán)節(jié)稅費種類過少，成本低，助長了房地產(chǎn)投機炒作，導致了高房價與高空置率的存在，不利于房地產(chǎn)資源的合理利用，使得土地浪費與房屋閑置的現(xiàn)象嚴重。因此，應以房產(chǎn)稅改革為契機，推進房地產(chǎn)稅制改革，改變目前重開發(fā)與流轉、輕保有的稅制結構失衡狀況。endprint

第五步，在尊重歷史，放眼發(fā)展的原則下，規(guī)定凡是存量住房經(jīng)過二手房交易即實現(xiàn)存量與增量的并軌，最后雙軌制消亡，所有房屋都將被房產(chǎn)稅所覆蓋。當然，這一步如果自然過渡，將會耗費相當長的時間，政府需要通過一些政策來加速這一進程。政府應該降低存量房在二手房交易環(huán)節(jié)中的稅費，以此鼓勵存量房進行交易，這樣使得增量和存量并軌的速度、范圍、周期發(fā)生比較大的變化。事實上，出于尊重歷史、縱向公平的考慮，政府理應對存量房的二手房交易實行特別的稅收優(yōu)惠。因為在土地出讓金并入房產(chǎn)稅之后產(chǎn)生的增量房已不涉及土地出讓金的繳納，對其征收房產(chǎn)稅無可厚非，但是存量房在歷史上是繳納過土地出讓金的，如今要對其增收房產(chǎn)稅，那么在二手房交易時給予其一定的稅收優(yōu)惠自是合情合理。假設增量房的二手房交易綜合稅率是10%，那么對存量房的二手房交易收取一個比如3%的優(yōu)惠稅率，鼓勵交過稅的存量房用比較低的稅率，通過二手房市場進行再交易，再交易完成以后便納入了房產(chǎn)稅的稅基。隨著交易的逐步進行，房產(chǎn)稅的稅基將不斷擴大，最終房產(chǎn)稅將覆蓋到所有的房屋，形成地方政府充足穩(wěn)定的稅收來源。至此，房產(chǎn)稅的改革順利完成。

四、總 結

房產(chǎn)稅改革作為深化財稅體制改革的一個有機組成部分，在開拓地方政府財政來源、扭轉地方政府對土地財政的嚴重依賴、完善現(xiàn)有分稅制體系以及改變現(xiàn)有房產(chǎn)稅體系“重流轉輕保有”的格局等方面具有積極意義。其直接目標是解決地方財源不足，為地方政府提供新的穩(wěn)定且可持續(xù)的財政收入來源，逐步替代土地財政，實現(xiàn)土地財政的徹底轉型。在房產(chǎn)稅改革的實施過程中，應考慮到我國國情的特殊性以及任務的艱巨性和長遠性，建立一個符合我國國情，具有中國特色的房產(chǎn)稅改革實施方案，分步驟、分階段實施，從易到難，穩(wěn)步實施，有序推進。

收稿日期：2014-07-02

網(wǎng)絡出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.015.html 網(wǎng)絡出版時間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大攻關項目《我國房地產(chǎn)稅改革研究》（11jzd017）。

作者簡介：華偉（1969-），男，博士，華東師范大學房地產(chǎn)系主任，副教授，東方房地產(chǎn)學院常務副院長，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟與金融;鞏騰（1990-），男，華東師范大學房地產(chǎn)系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學研究生，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟與金融。

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An Implementing Tactic Study on the Property Tax Reform in China

Hua Wei， ?Gong Teng

（East China Normal University，Shanghai ?200241，China）

Abstract： ?Ever since the reform of tax system，the problem that financial power of local governments does not match their administrative power has been increasingly serious. Due to insufficient financial fund from tax，local governments have to find other financial sources，which have lead to the prosperous of land finance. However，presently，the disadvantages of land finance have been gradually exposed and its sustainability is dropping sharply as well. Local governments need to seek some other financial sources that are new，stable and sustainable. In this context，property tax reform is imperative. The article elaborated the policy background of the reform，and put forward four factors that reflect Chinese characteristics. On this basis，it also proposed five specific steps on the implementation tactics of the reform，in order to provide references for property tax reform.

Key words： property tax reform;land finance;the reform of tax system;implementing tactic research

（責任編輯：李 萌）endprint