北京宋莊畫(huà)家村案引發(fā)的思考

作者簡(jiǎn)介：張燕(1986-)，女，漢族，河南漯河人，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法律碩士，研究方向：商法。

摘要：北京宋莊畫(huà)家村案雖已過(guò)去許久，但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，商品房?jī)r(jià)格急劇攀升，土地資源日益稀缺的情況下，全國(guó)各地小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)仍然相當(dāng)龐大，本文以北京宋莊畫(huà)家村案為索引，淺談小產(chǎn)權(quán)房交易現(xiàn)狀、層出不窮的原因及治理措施。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；宅基地使用權(quán)；土地管理法一、案情簡(jiǎn)介

2002年7月，通州宋莊鎮(zhèn)辛店村的村民馬海濤將其宅基地上的自有的房屋賣(mài)與非該村村民李玉蘭。2006年2月，馬海濤向法院提起訴訟要求確認(rèn)該房屋的買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。一審法院以李玉蘭并非該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不得購(gòu)買(mǎi)該組織成員的住房為由，支持了馬海濤的訴請(qǐng)。之后，李玉蘭上訴至北京市第二中級(jí)人民法院，但北京二中院經(jīng)審理同樣認(rèn)定該買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。

二、畫(huà)家村案的法理分析

畫(huà)家村案件爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓給本集體組織之外的人。

1、宅基地使用權(quán)的含義

宅基地使用權(quán)是依照法律規(guī)定，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附著物的、無(wú)使用期限限制的權(quán)利。

2、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)

我國(guó)的宅基地使用權(quán)體現(xiàn)了社會(huì)保障性、無(wú)償性，使用上具有無(wú)期限性。因而，宅基地使用權(quán)通常與成員權(quán)聯(lián)系在一起，這也就意味著每個(gè)成員只能申請(qǐng)一塊宅基地；每個(gè)成員對(duì)集體土地享有的是一種用益物權(quán)而不是所有權(quán)；宅基地使用權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)居者有其地的目的而設(shè)立的，具有福利性，所以它的流轉(zhuǎn)收到嚴(yán)格的限制，原則上不得轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等。

我國(guó)實(shí)行房地一體主義的立法模式，即“房隨地走，地隨房走”，農(nóng)民在處分自家住房時(shí)，實(shí)質(zhì)上也同時(shí)處分了宅基地使用權(quán)。1999年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》、2004年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)［2007］71號(hào))的規(guī)定都表明了宅基地使用權(quán)只能向本集體經(jīng)濟(jì)成員轉(zhuǎn)讓。然而，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民往往將自家的房屋出賣(mài)給本集體之外的人員，此類(lèi)房屋被稱(chēng)為“小產(chǎn)權(quán)房”。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”是指在不需繳納土地出讓金的集體經(jīng)濟(jì)組織的土體上建住宅，一般的房產(chǎn)證是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)的，但小產(chǎn)權(quán)房的房產(chǎn)證則是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的，因而不能獲得法律意義上的產(chǎn)權(quán)。

本案當(dāng)中，馬海濤將自家房屋賣(mài)與本集體組織之外的李玉蘭數(shù)年后，法院之所以如此判定，筆者認(rèn)為基于以下兩個(gè)原因：

(1)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。集體經(jīng)濟(jì)組織雖然給農(nóng)民分配了農(nóng)村宅基地并允許在上面建房屋，但并未因此使宅基地變?yōu)檗r(nóng)民所有，農(nóng)民馬海濤出售自家房屋的同時(shí)，也將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了本集體組織之外的李玉蘭，而此行為卻是與法律規(guī)定背道而馳的。根據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng)規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。所以，馬海濤與李玉蘭的《買(mǎi)賣(mài)房協(xié)議書(shū)》違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條的禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無(wú)效。

(2)我國(guó)實(shí)行物權(quán)行為獨(dú)立，《物權(quán)法》第九條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。由于馬海濤與李玉蘭簽訂買(mǎi)房合同后并未辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更登記，所以房屋的所有權(quán)并沒(méi)有發(fā)生變化，也就是說(shuō)，馬海濤仍然是該房屋的合法所有人，李玉蘭的權(quán)利也因此得不到相應(yīng)的保護(hù)。

三、小產(chǎn)權(quán)房層出不窮原因淺析

數(shù)年前，小產(chǎn)權(quán)房就面臨著被清理的命運(yùn)，然而直到今天，其依舊是房地產(chǎn)市場(chǎng)上的一匹黑馬，究其原因筆者總結(jié)為以下五點(diǎn)：

1、不合理的城鄉(xiāng)土地制度

從表面上來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村集體土地享有所有權(quán)，但實(shí)質(zhì)上則為定限物權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定只有先經(jīng)過(guò)國(guó)家征收的集體土地，才能夠用于建設(shè)用途，然后以國(guó)家的名義讓與給用地方，即農(nóng)民與用地者之間的直接交易因此而被禁止。

2、“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象普遍。

“一戶(hù)多宅”指一戶(hù)村民擁有兩處以上的宅基地。一方面，由于大批農(nóng)民搬遷入城、外出務(wù)工經(jīng)商等原因而留在城鎮(zhèn)，導(dǎo)致宅基地上的房屋大量空閑。另一方面，城市房?jī)r(jià)日益上漲，而取得宅基地幾乎不需要成本，越來(lái)越多的農(nóng)民意識(shí)到宅基地的價(jià)值，在其意識(shí)中房屋屬于自己的財(cái)產(chǎn)，因而買(mǎi)賣(mài)房屋則不需要通過(guò)任何人的同意，隨后農(nóng)村中也就興起了買(mǎi)賣(mài)宅基地的上房屋的熱潮，農(nóng)村的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

3、畸形的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)

目前，城鎮(zhèn)住房主要依賴(lài)國(guó)有土地上的商品房和極少量的保障性住房解決，農(nóng)民可以入城買(mǎi)房，但城鎮(zhèn)居民則被法律禁止購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋，再加上當(dāng)今地方財(cái)政對(duì)土地的過(guò)度依賴(lài)性，最終導(dǎo)致城市住房?jī)r(jià)格成倍上漲，城鎮(zhèn)居民進(jìn)而轉(zhuǎn)向了房?jī)r(jià)低廉的農(nóng)村，小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)逐漸興起。

4、法律規(guī)定的缺陷

小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)層出不窮，在一定程度上是跟我國(guó)的有關(guān)法律不健全有關(guān)，目前主要依靠《民法通則》、《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》及《物權(quán)法》來(lái)調(diào)整宅基地使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定不夠清晰，從而阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有序轉(zhuǎn)讓。

5、政府監(jiān)管不力

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；再如，國(guó)土資源部的《閑置土地處理辦法》以及各地有關(guān)規(guī)章中規(guī)定，宅基地“連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回土地使用者的土地使用權(quán)”，但由于種種的監(jiān)管原因，法律規(guī)定并未付諸實(shí)施。

四、小產(chǎn)房問(wèn)題的解決措施

近年來(lái)我國(guó)相繼出臺(tái)的許多有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的政策文件,但是基本上都只是從農(nóng)村土地利用方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房的不合法性,政策目標(biāo)則是單純的以禁止小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和銷(xiāo)售為主,強(qiáng)制停建停售甚至強(qiáng)制拆除小產(chǎn)權(quán)房等，這種解決方法有其不合理和難以操作之處。筆者建議可以從下面兩個(gè)方面制定相應(yīng)的解決方案。

1、建立規(guī)范有序的農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)制度

在保留宅基地使用權(quán)的前提下，放開(kāi)房屋轉(zhuǎn)讓的限制。如果我們?cè)诙唐趦?nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，至少也應(yīng)該可以脫離土地使用權(quán)，而使房屋所有權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，房屋所有權(quán)人享有在房屋存續(xù)期間的土地法定承租權(quán)，即實(shí)際上是在租用宅基地使用權(quán)的土地，只不過(guò)租金一次性付清而已，租期也限制在房屋存續(xù)期間內(nèi)。一旦房屋因不可抗力滅失，則房屋所有權(quán)消滅，由于受讓人沒(méi)有土地所有權(quán)，也就不能在此地上重建。

2、立法部門(mén)應(yīng)完善相關(guān)的法律、法規(guī)

筆者建議應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)大眾特別是集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民參與，經(jīng)過(guò)公開(kāi)民主的立法程序，制定一部專(zhuān)門(mén)的單行法律對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、范圍及程序等進(jìn)行具體的規(guī)定。

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