經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政體制改革：進路與反思

唐慶鵬

摘 要：為適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，必須改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。近年來，從中央到地方都在大力推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革試點工作，其中，江蘇在擴大和深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革方面取得了一定的成效，但在改革的邏輯、改革的動力、改革的擴散、改革的戰(zhàn)略等方面還需要進一步反思和探索。

關鍵詞：經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)；行政體制改革；城鄉(xiāng)一體化；擴權(quán)；體制創(chuàng)新

中圖分類號：D035.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0007-03

一、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府行政體制改革的緊迫性和必要性

國際經(jīng)驗表明，通常一個國家或地區(qū)的城市化水平超過50%后，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展會發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化，開始進入向城鄉(xiāng)融合即城鄉(xiāng)一體化方向邁進的快車道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村的重要結(jié)合點，既是城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟要素的中轉(zhuǎn)站，又是各種城鄉(xiāng)矛盾的集中地和激發(fā)區(qū)。因此，城鄉(xiāng)一體化建設離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化建設的落腳點和基礎，其中，政府必然也必須扮演關鍵性的角色。在我國各級政府中，鎮(zhèn)級政府是國家政權(quán)的基層，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最直接的責任主體。以“責任大、權(quán)力小、功能弱、效率低”[1]為主要特征的傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制在組織結(jié)構(gòu)、運行機制、權(quán)責配置等方面已不能適應助推城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的需要，這種情況在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)表現(xiàn)得更加明顯。

所謂經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，通常是指在我國快速城市化進程中涌現(xiàn)出來的“經(jīng)濟規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、人口吸納能力較強”[2]的區(qū)域性發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革是我國基層行政管理體制改革的重要組成部分，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景、大局勢下，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制面臨著城鄉(xiāng)一體化公共服務、城鄉(xiāng)一體化公共管理以及城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展等一系列挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了擴大鎮(zhèn)域發(fā)展自主權(quán)、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能的改革要求。這一系列的挑戰(zhàn)和要求已成為我國行政管理體制改革實踐和理論研究所關注的熱點和重點。

遵循“改革試點——總結(jié)反思——推廣鋪開”的中國漸進改革邏輯，國家先期選擇了一些典型的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行行政管理體制改革試點。2010年4月，中央編辦、中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部等部門聯(lián)合下發(fā)有關通知，明確在13個省的25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”行政管理體制改革試點，江蘇省有4個鎮(zhèn)入選。同年，根據(jù)“鎮(zhèn)一級改革要加大力度，省里要擴大試點范圍”的指示精神，江蘇省又選擇了16個經(jīng)濟比較發(fā)達鎮(zhèn)開展行政管理體制改革省級試點工作。圍繞經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)所面臨的一系列挑戰(zhàn)和困境，近年來，江蘇省作了多方面探索，特別是在構(gòu)建與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化相適應的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制方面勇于開拓、敢于創(chuàng)新、大膽試驗，積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗，取得了階段性成效，獲得了中央的多次肯定?；诖耍覀円越K省20個改革試點鎮(zhèn)為考察對象進行學理和實證分析，以總結(jié)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的“江蘇經(jīng)驗”，為江蘇乃至全國深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供鮮活經(jīng)驗和有益參考。

二、江蘇率先進行擴大和深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的條件

以“強鎮(zhèn)擴權(quán)”為主題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革為何選擇從經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開始？我們認為這是由于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)具有強大的經(jīng)濟資源優(yōu)勢、改革開放以來不斷積累的改革經(jīng)驗、開放而先進的意識理念、相對高素質(zhì)的人力資源隊伍和不斷發(fā)育壯大的社會組織等諸多有利因素。

1.基礎條件：雄厚的經(jīng)濟資源優(yōu)勢。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展內(nèi)在地對行政管理體制改革提出了要求，要求通過體制創(chuàng)新以實現(xiàn)治理績效的提升。而與之相伴隨的是創(chuàng)新不得不面對的變革成本，這就需要經(jīng)濟技術的迅速發(fā)展來為改革提供相應的物質(zhì)支持和技術保障。就江蘇本次改革試點的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)而言，20個試點鎮(zhèn)近年來在經(jīng)濟總量、人口數(shù)量、轄區(qū)面積、城鎮(zhèn)化水平等方面量質(zhì)齊飛、快速發(fā)展，形成綜合實力較強的鎮(zhèn)域中心經(jīng)濟體。據(jù)統(tǒng)計，2011年底，江蘇省GDP排名前100位的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的GDP總和占全省GDP的比重約為28.6%，占全省所有鎮(zhèn)GDP總和的51.8%。[3]這些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)基本都是本地經(jīng)濟發(fā)展的領頭羊，經(jīng)濟總量規(guī)模較大，部分經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的GDP達到幾十億甚至上百億元。由于這些鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)達，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口多，因此，這些地區(qū)居民的工資收入和財產(chǎn)性收入增長很快，其生活水平相對于其他周邊地區(qū)要高出很多。雄厚的經(jīng)濟實力和較高的人民生活水平構(gòu)成了改革所必需的有利的外部環(huán)境保障。此外，由于在經(jīng)濟社會發(fā)展方面先行一步，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)財政收入逐年遞增，部分經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的全口徑財政收入甚至達到幾十億的體量，充盈而良好的財政收入狀況為改革提供了最直接的經(jīng)濟支持。

2.前提條件：開放而先進的精神理念。精神理念是行動的先導。長期以來，江蘇在改革開放的實踐歷程中，不斷沖破妨礙發(fā)展的思想觀念，破除束縛發(fā)展的陳規(guī)舊習，革除影響發(fā)展的體制弊端，取得了輝煌的發(fā)展成就。其原因，歸根結(jié)底是江蘇人在改革開放的實踐中不斷錘煉和提升的開放而先進的精神理念。開放促進改革，開放推動創(chuàng)新。經(jīng)過多年的實踐，江蘇已然形成濃厚的鼓勵創(chuàng)新的文化氛圍和政策環(huán)境，從而有利于推動各領域更深更廣的改革創(chuàng)新，因而江蘇在本輪改革試點中才能明確提出“鎮(zhèn)一級改革要加大力度，省里要擴大試點范圍”的要求，擴大并不斷深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革。

3.經(jīng)驗保障：前一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革經(jīng)驗積淀。改革開放以來，江蘇始終是改革和發(fā)展的先行軍，在發(fā)展的理念、道路、改革創(chuàng)新的步伐方面一直走在全國前列。上世紀80年來以來，江蘇先后多次嘗試和推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和創(chuàng)新，積累了豐富的改革經(jīng)驗。尤其是農(nóng)村稅費改革后在最近一輪以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員”為主要標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，江蘇更是一馬當先。資料顯示，截至2005年1月，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1998年的1974個減少為1201個，減幅達39.2%，居全國之首，改革過程中既取得了不少成就和突破，也積累了大量的經(jīng)驗與教訓，從而為本輪經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制改革提供了諸多最鮮活直接的支撐和借鑒。endprint

4.有利因素：人力資源的相對高素質(zhì)和社會組織的不斷發(fā)育成長。人才是推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革和發(fā)展的第一要素、第一資本、第一資源和第一推動力。伴隨經(jīng)濟的高速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的要素聚集效應越來越明顯，大量高素質(zhì)的人力資源大軍不斷涌入其中，為深入推進改革提供了豐厚的人力資源保障。此外，經(jīng)濟的高速發(fā)展也促進了社會的加速轉(zhuǎn)型和變遷，近年來江蘇經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域范圍內(nèi)社會組織發(fā)展勢頭迅猛，這些社會組織的逐步興起壯大，一定程度上有效分擔了政府的治理職能，但同時也對深化體制改革提出了要求，促使政府加快體制改革步伐、加速與社會無縫對接，以形成多元參與、合作共治、充滿活力的基層社會管理新格局。充裕的相對高素質(zhì)的人力資源和不斷發(fā)育成長的社會組織構(gòu)成了助推經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革的有利因素。

三、江蘇經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的現(xiàn)狀分析

江蘇自2010年確定經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革20個試點對象以來，經(jīng)過近3年多的努力，各經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在試點行政管理體制改革的實踐中，緊緊圍繞“強鎮(zhèn)”建設不放松，突出“擴權(quán)、簡政、優(yōu)員、增效”四個重點，順利推進各項改革，取得了一定的成效。

1.以擴權(quán)強鎮(zhèn)為重點推進權(quán)力下放和承接工作。針對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)有約90%以上的事項需要上級部門審批才能執(zhí)行，并且程序繁瑣，工作效率低的問題，本次改革遵循擴權(quán)強鎮(zhèn)的思路，按照權(quán)責一致、能放即放的原則，賦予試點鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，如昆山張浦鎮(zhèn)下放665項，張家港鳳凰鎮(zhèn)下放401項，吳江盛澤鎮(zhèn)下放120項等。其中尤為突出的是，江蘇在本輪試點中，按照“一級政府、一級財政”的原則，有針對性地擴大鎮(zhèn)級政府的財政自主權(quán)，探索建立完善財稅共享激勵機制和財政轉(zhuǎn)移支付機制。如蘇州市要求在明確經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)收入范圍和支出責任的基礎上，確定基本運轉(zhuǎn)安排標準及基本公共服務經(jīng)費標準，對當年財力低于基本運轉(zhuǎn)安排標準或產(chǎn)生缺口的，縣級市財政按差額予以轉(zhuǎn)移支付，同時要求經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地出讓凈收益扣除按規(guī)定應統(tǒng)籌的部分后由縣級市財政全額返還。通過改革有效增強了試點鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力。此外，通過權(quán)力擴展的邏輯實現(xiàn)強鎮(zhèn)目標，不僅需要加強權(quán)力下放工作，還需要做好下放權(quán)力承接工作。為此，江蘇各試點鎮(zhèn)在權(quán)力承接工作方面做到了“四個落實”，即落實組織領導、落實方案部署、落實稽查考核、落實責任到位，從而全方位確保了權(quán)力下放和承接的規(guī)范無縫化。

2.以簡政強鎮(zhèn)為重點推進組織機構(gòu)改革。江蘇各試點經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在探索行政組織機構(gòu)改革方面，著力探索建立新型基層政府管理架構(gòu)，總體趨勢是要求實現(xiàn)綜合扁平化，即按照機構(gòu)設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的要求，優(yōu)化試點鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)。各改革試點鎮(zhèn)力圖以“小、精、強”的政府組織機構(gòu)取代傳統(tǒng)的“大、全、弱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織機構(gòu)，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)一般不超過10個。

3.以優(yōu)員強鎮(zhèn)為重點推進人事改革。本次試點改革，各經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)都高度重視人才資源的開發(fā)和利用，加強了基層行政管理人員的優(yōu)化，以確保擁有一支符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需求的、以服務為導向的專業(yè)化精英隊伍。首先，根據(jù)“三定”原則，核定人員編制，同時加強相關業(yè)務培訓，激活現(xiàn)有人力資源。一些試點鎮(zhèn)通過采用邀請相關職能部門前來指導培訓與派員赴上級相關部門跟班培訓相結(jié)合的方式，全力抓好相關下放事權(quán)業(yè)務培訓工作，切實保障下放事權(quán)的無縫承接；其次，為了更好地激發(fā)鎮(zhèn)機關工作人員的工作熱情和積極性，一些改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新機構(gòu)過渡基本穩(wěn)定后，探索嘗試一定數(shù)額的局長（主任）、副局長（副主任）以及副股職科員職位進行競爭性選拔，從而充實和優(yōu)化基層干部隊伍。

4.以增效強鎮(zhèn)為重點推進管理職能和運行機制的優(yōu)化創(chuàng)新。試點鎮(zhèn)在試行新體制的同時，積極探索建立與之相應的工作機制和運行機制，從而實現(xiàn)基層行政管理體制機制的整體設計、全面創(chuàng)新。其中，職能的合理界定和科學轉(zhuǎn)變是核心。頗具特色的是，全省20個試點鎮(zhèn)100%設置了便民服務中心（或行政服務局），充分體現(xiàn)了政府服務職能導向。通過深化改革，確立了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府的職能由過去單純強調(diào)“執(zhí)行上級決策、直接參與經(jīng)濟建設”為重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴皥?zhí)行上級決策、加強市場監(jiān)管、強化社會管理、保障公共服務”為重心的定位，在強化經(jīng)濟管理職能的同時強化了社會管理、公共服務職能。從而使經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)作為一級政府的職能體系更加完備，更加符合和適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的實際情況。

四、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的反思與展望

本輪經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的探索，所收獲的不僅是改革的直接產(chǎn)出，更重要的是試點經(jīng)驗和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的再認識。

1.關于改革的邏輯。改革本質(zhì)上是有目的、有價值的創(chuàng)新活動，同時改革也是有成本、有付出的行動過程。因而，改革設計必須遵循科學、合理的原則，改革的邏輯必須清晰、可行、有效。長期以來，許多地方改革嘗試，往往因缺乏嚴謹科學的邏輯進路而走偏，甚至流于形式，最終既付出沉重的代價又未能實現(xiàn)改革的目標。那么，本輪經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革所遵循的邏輯是什么，改革的理想進路應如何設計？這些問題需要改革者和設計者進一步反思。來自江蘇的改革實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革應以市場和社會為本位，通過微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，撬動體制和機制的轉(zhuǎn)型和重配，最終實現(xiàn)宏觀的發(fā)展目標。也就是說，通過縱向上“縣—鎮(zhèn)”兩級體制內(nèi)擴權(quán)，帶動橫向上“政府—市場—社會”分權(quán)，從而釋放市場、社會等多方活力，最終激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，這應是本次改革的理想邏輯。

2.關于改革的動力。改革的闊步前行需要源源不斷的動力。與既往的諸多改革類似，本輪經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革從一開始就具有頂層設計、自上而下推動的特征，其改革的推進步驟大體是：中央部署——省區(qū)統(tǒng)籌——市直分管——縣鎮(zhèn)落實。實踐表明，自上而下的頂層設計對于本輪改革是必不可少的，但改革的執(zhí)行者和參與者的作用同樣不容忽視，尤其是涉及地方的改革，更是需要地方政府、社會民眾的積極參與。以強鎮(zhèn)擴權(quán)改革為主題、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革先行的、新一輪基層治理創(chuàng)新的動力應是自上而下和自下而上共同合力推進，唯有如此，改革的動力才能持續(xù)。在實踐中我們注意到，目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關人員還存在一些認識的局限性，不能全局考慮甚至不能充分認識改革的意義，導致改革的動力和積極性不足。因此，今后的改革需要設計者在激勵結(jié)構(gòu)和資源支撐上多下功夫。endprint

3.關于改革的擴散。試點的目的是為全面改革的鋪開探路，這就需要總結(jié)、反思改革的經(jīng)驗教訓，從中提取創(chuàng)新成果，進而擴散并服務于全局。最新一輪的各地改革雖然做法不一，但通過實踐探索，已然形成不少創(chuàng)新性的改革共識和成效，如：堅持了服務導向，構(gòu)建基層服務型政府；強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力（簡稱“強鎮(zhèn)”）以提高基層治理績效，從而服務于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；明顯的擴權(quán)、分權(quán)的色彩，順應了當前“大部制”改革的背景要求等。總之，強鎮(zhèn)擴權(quán)是一種依靠行政力量破除阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素的行為。一些試點較成功的鎮(zhèn)通過組織結(jié)構(gòu)的重組再造以實現(xiàn)綜合精干化，通過人員的優(yōu)化高配以實現(xiàn)專業(yè)精英化，通過功能設計優(yōu)化以實現(xiàn)有機協(xié)調(diào)等，以期強化地方政府能力、有效提高基層治理績效。對于這些切實可行的經(jīng)驗辦法應予以總結(jié)借鑒推廣，從而帶動全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的展開。

4.關于改革的戰(zhàn)略。改革開放以來的基層行政體制改革歷程大體上可劃分為“社改鄉(xiāng)”——“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”——“縣鄉(xiāng)綜合改革”——“稅費改革”四個時期。[4]歷次改革雖然成就顯著，但也遭到一些質(zhì)疑，如被戲稱為“無效的改革循環(huán)”，其原因在于改革的短視性和片面性問題的存在。改革不能只是進行簡單溫和的修補，也不能只做表面功夫?，F(xiàn)今中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革正進入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的新階段，我們的改革應走向全面和深入。因而，改革應大膽嘗試、勇于創(chuàng)新，在戰(zhàn)略設計和布局謀劃上應更具前瞻性和全局性，要著重解決體制性問題而不僅僅是機構(gòu)改革等技術性問題。

5.未來的改革展望。未來，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然是第三波城市化浪潮的主力軍。因此，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革既要考慮契合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一大背景、大局勢的需要，又要順應當今政府改革的趨勢潮流。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的積弊已然成為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面騰飛的巨大障礙。要促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展、解放和增強社會活力，就必須堅決破除各方面體制機制弊端，未來中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革任重而道遠。今后的改革，應堅持城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，以服務型政府統(tǒng)領各項政府改革，探索建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型地方治理體制。改革是一個制度變遷的過程，地方治理創(chuàng)新本質(zhì)上是一個政府間關系的重新調(diào)整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構(gòu)，要深入推進必然面臨著諸多的體制性難題。同時改革也是一項系統(tǒng)工程，在實踐部署上，應做到規(guī)范推進、分步推進、協(xié)調(diào)推進、不斷深入，最終實現(xiàn)改革目標。

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[責任編輯：孫 巍]endprint