從管理到治理：地方政府維穩(wěn)職能的失衡與矯正

徐銅柱

摘 要：轉(zhuǎn)型時(shí)期，以維穩(wěn)為重心的地方政府管理職能呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，突出表現(xiàn)在維穩(wěn)工作的泛化導(dǎo)致社會(huì)治理責(zé)任的弱化、維穩(wěn)目標(biāo)的強(qiáng)化導(dǎo)致公共利益目標(biāo)的淡化、維穩(wěn)的高成本導(dǎo)致社會(huì)治理能力降低、維穩(wěn)責(zé)任與權(quán)力資源之間的錯(cuò)位等。當(dāng)前應(yīng)以治理為目標(biāo)對(duì)政府管理職能予以矯正：職能結(jié)構(gòu)上，要從維穩(wěn)職能為主轉(zhuǎn)向各職能平衡發(fā)展；職能關(guān)系上，從職能交叉向責(zé)權(quán)統(tǒng)一轉(zhuǎn)型；職能主體上，從單一政府管理向多元合作治理轉(zhuǎn)變；職能環(huán)境上，要培育公民社會(huì)以增強(qiáng)政府社會(huì)治理能力。

關(guān)鍵詞：地方政府；管理；治理；維穩(wěn)；政府職能

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）04-0024-04

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了新的部署，特別是提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新目標(biāo)，這不僅為解決當(dāng)前一系列社會(huì)問題、轉(zhuǎn)型政府管理體制、提升政府社會(huì)治理水平指明了方向，而且也為政府從公共行政邁向公共管理提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。多年來，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期許多矛盾的顯現(xiàn)，使政府不得不把維穩(wěn)作為重中之重的職能加以重視，形成了獨(dú)具特色的維穩(wěn)體制。不可否認(rèn)，現(xiàn)有的維穩(wěn)體制對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要保障作用，但也暴露出了一系列新的問題，比如把一些公眾維權(quán)、宗教信仰、征地拆遷等問題政治化、擴(kuò)大化，導(dǎo)致矛盾激化。其實(shí)，這些大多是社會(huì)問題，可通過社會(huì)治理來解決。社會(huì)治理要求創(chuàng)新政府管理，規(guī)范社會(huì)行為，化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問題，創(chuàng)造良好社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)公平公正，保障人民安居樂業(yè)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)單靠維穩(wěn)職能是難以實(shí)現(xiàn)的，它需要更廣泛更全面的政府職能的落實(shí)。

一、以維穩(wěn)為重心的地方政府管理職能重心失衡

當(dāng)前，一些地方政府不能正確認(rèn)識(shí)和處理社會(huì)治理與維穩(wěn)的關(guān)系，有的甚至將社會(huì)治理等同于維穩(wěn)，并將大量的人、財(cái)、物力用于單純的維穩(wěn)工作，忽視了具有根本性的社會(huì)治理責(zé)任的踐行，導(dǎo)致政府管理中社會(huì)治理責(zé)任與維穩(wěn)責(zé)任的嚴(yán)重失衡。一方面，從政府視角看，維“穩(wěn)”成本不斷增大，公安、武警參與頻度高，這種以國家強(qiáng)制力為主的剛性“維穩(wěn)”方式目前已面臨著“愈維穩(wěn)愈不穩(wěn)”的狀態(tài)，其實(shí)際效果也日益受到挑戰(zhàn)；從公民的視角看，以維權(quán)為目標(biāo)的泄憤、械斗和騷亂等極端形式的群體性事件頻頻發(fā)生，這種以“爭利”為目標(biāo)，以非直接性矛盾沖突為表現(xiàn)形式的中國式“維權(quán)”行動(dòng)經(jīng)常處于非制度化和無序的狀態(tài)。[1]

1.維穩(wěn)工作的泛化導(dǎo)致社會(huì)治理責(zé)任的弱化。當(dāng)前，維穩(wěn)工作涉及面廣，包括治安管理、社會(huì)矛盾化解、信訪總量控制、外來人口管理、社會(huì)輿情引導(dǎo)、突發(fā)事件處置等一系列工作，許多一般性的利益糾紛、公眾的維權(quán)活動(dòng)等都納入其中，導(dǎo)致基層政府維穩(wěn)任務(wù)繁重。社會(huì)治理績效取決于政府組織功能發(fā)揮的程度，政府管理績效是社會(huì)治理績效的基礎(chǔ)和保障。在“穩(wěn)定壓倒一切”、“維穩(wěn)是第一責(zé)任”的政治使命下，維穩(wěn)工作呈現(xiàn)出一種壓力型維穩(wěn)模式，基層政府迫于上級(jí)政府的維穩(wěn)要求，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的任何矛盾都高度緊張，害怕被“一票否決”，形成一種社會(huì)不穩(wěn)定的恐懼癥。在這種壓力型的維穩(wěn)模式下，公眾的一些常規(guī)的矛盾糾紛往往被放大成影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，公民的一些正常的合理的維權(quán)行動(dòng)會(huì)被認(rèn)定為破壞社會(huì)穩(wěn)定的行為。實(shí)際上許多問題是老百姓日常生活中常見的社會(huì)民生問題，絲毫不涉及到意識(shí)形態(tài)和政治圖謀，與社會(huì)穩(wěn)定無關(guān)。當(dāng)然，地方政府如果對(duì)公眾多次反映的訴求處理不及時(shí)，導(dǎo)致公眾采取極端手段抵制政府的不作為就是另外的性質(zhì)了。一些基層領(lǐng)導(dǎo)把社會(huì)穩(wěn)定理解為一種沒有任何沖突和矛盾的絕對(duì)的靜態(tài)穩(wěn)定，為了實(shí)現(xiàn)這種靜態(tài)的穩(wěn)定，他們不能用“平常心”看待社會(huì)沖突，為了所謂的維穩(wěn)不惜一切代價(jià)，動(dòng)輒運(yùn)用公安、武警等力量。正是在這種思想的影響下，基層政府努力踐行“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交”的維穩(wěn)思路，一旦發(fā)現(xiàn)有越級(jí)上訪等現(xiàn)象，就會(huì)采取如截訪、罰款、毆打、拘留、“被精神病”、以至于公然在北京雇傭私人保安公司開設(shè)“黑監(jiān)獄”等手段壓制上訪群眾，嚴(yán)重侵犯了公眾的各種合法權(quán)益，甚至造成上訪群眾人身和精神的巨大傷害。[2]這種帶有很強(qiáng)政治色彩的壓力型維穩(wěn)模式導(dǎo)致地方政府忙于控制表面矛盾而忽視其正常的社會(huì)治理職責(zé)，政府管理和公共服務(wù)職能弱化，大量的社會(huì)民生問題、管理問題、經(jīng)濟(jì)問題、法律問題得不到解決，造成地方政府社會(huì)治理責(zé)任的嚴(yán)重缺失，反而為新的矛盾埋下了安全隱患。

2.維穩(wěn)目標(biāo)的強(qiáng)化導(dǎo)致公共利益目標(biāo)的淡化。地方政府的維穩(wěn)工作被上級(jí)政府列入“一票否決”的范疇，將維穩(wěn)成效作為地方政府政績考核的重要指標(biāo)，這事實(shí)上為地方政府在政府管理的目標(biāo)重心選擇上提供了依據(jù)。在我國基層的社會(huì)實(shí)踐中，考核政府政績、決定官員升遷的主體實(shí)際是上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)，這就是許多地方政府及其官員“唯上不唯下”的真正原因。《人民論壇》雜志社專門就地方政府維穩(wěn)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，受調(diào)查者中高達(dá) 70%的人認(rèn)為“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。[3] 這一結(jié)果說明地方政府重政績考核目標(biāo)輕公共利益目標(biāo)。從公共治理角度看，維穩(wěn)的根本目的應(yīng)在于消除社會(huì)的不穩(wěn)定因素，創(chuàng)造穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境，從而更好地維護(hù)廣大人民群眾的公共利益，最大限度地實(shí)現(xiàn)民生幸福。但在穩(wěn)定壓倒一切的現(xiàn)實(shí)考量面前和“一票否決”的考評(píng)壓力下，地方政府維穩(wěn)的目標(biāo)就會(huì)變?yōu)槎唐谛曰蚺R時(shí)性，任何不穩(wěn)定因素只要不在本屆任期內(nèi)爆發(fā)就是政績。由此帶來的諸如“花錢買平安”、“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、沒事就是本事”等觀念和行為大有空間。地方政府作為最大的公共組織，其權(quán)力來源于人民的授予，理應(yīng)為公眾服務(wù)，把公眾的需求作為第一要?jiǎng)?wù)，而不是把政績作為首選?？墒蔷S穩(wěn)目標(biāo)的過度強(qiáng)化使得地方政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)的動(dòng)力不足，不愿去想辦法解決缺乏具體衡量指標(biāo)的民生問題，公共利益目標(biāo)往往被淡化。

3.維穩(wěn)的高成本導(dǎo)致社會(huì)治理能力降低。作為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的壓力型維穩(wěn)方式產(chǎn)生于特殊背景下，雖然對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、創(chuàng)造良好社會(huì)秩序發(fā)揮了重要作用，但其高成本的權(quán)宜式維穩(wěn)，治標(biāo)不治本。維穩(wěn)成本主要表現(xiàn)在公共安全的支出上，一般用于維穩(wěn)機(jī)構(gòu)和人員、防范處置群體性事件和“維穩(wěn)基金”的各項(xiàng)開支等。近年來，地方維穩(wěn)成本急劇攀升，增速超過其他公益性事業(yè)的增長速度。例如，2000-2006年間，（地方財(cái)政支出中的武警部隊(duì)支出）平均年增長率達(dá)26%，高于同一時(shí)期的中央政府與地方政府的財(cái)政支出年增長率（分別為17%和19%）。從2007年開始，全國財(cái)政支出決算將“公共安全”單列出來。2009 年全國用于公共安全的財(cái)政支出達(dá)4744.9億元，比上年增加 16.5%。2010年“用于內(nèi)部保安的預(yù)算達(dá)人民幣5140億元。公共安全財(cái)政支出增加8.9%，實(shí)際金額亦與國防開支相差無幾。”[4]到2011年則首次超過了國防開支。以上數(shù)據(jù)顯示，大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為政府維穩(wěn)的常規(guī)性支出，已經(jīng)成為各級(jí)地方政府和社會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)。有些地方一個(gè)上訪戶幾乎要拖垮一個(gè)鄉(xiāng)政府，這足以表明維穩(wěn)成本對(duì)地方政府的巨大壓力。盡管如此，這種維穩(wěn)其實(shí)只是權(quán)宜之計(jì)，很多都不能從根本上解決問題，因?yàn)榫S穩(wěn)責(zé)任與社會(huì)治理責(zé)任的重心發(fā)生位移，以“善治”為核心內(nèi)容的社會(huì)治理難以有效推進(jìn)。維穩(wěn)功能一枝獨(dú)秀，地方政府的其他政府管理能力（如解決民生問題、利益協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)等）受其影響嚴(yán)重不足，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)治理能力降低。endprint

4.維穩(wěn)責(zé)任與權(quán)力、資源占有的關(guān)系失衡。在現(xiàn)行體制下，“維穩(wěn)”壓力往往被科層體制傳遞到其最末端——基層的政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和“準(zhǔn)政府”（村委會(huì)、居委會(huì)），相對(duì)于上級(jí)政府來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)確實(shí)占有“信息優(yōu)勢”，熟悉維穩(wěn)對(duì)象，能夠較快了解具體情況，但從制度上看，位于科層制最低端的他們又具有明顯的“權(quán)力劣勢”，即他們的決策權(quán)和可調(diào)動(dòng)的資源十分有限，甚至已有“碎片化”的傾向：一是橫向之間的碎裂，比如垂直管理部門分割了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的部分社會(huì)治理權(quán)；二是縱向之間的碎裂，比如基層決策權(quán)的有限，一旦出了矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般只是控制局面，盡力防止事態(tài)擴(kuò)大，至于如何處理、如何定性、如何賠償?shù)葐栴}都得等上級(jí)政府的指示。[5]正因?yàn)槿绱?，有近四成的受調(diào)查官員發(fā)出“因體制、機(jī)制問題，地方官員常常兩頭受氣”的感慨。[6]可見，作為政府管理重要內(nèi)容的維穩(wěn)工作，地方政府有不可推卸的責(zé)任，但在責(zé)任的分解與資源的配置上又存在嚴(yán)重的失衡與錯(cuò)位。地方政府作為維穩(wěn)的責(zé)任主體，維穩(wěn)責(zé)任無限大而掌握的資源和決策權(quán)又無限小，其維穩(wěn)困境由此可見。

二、以治理為目標(biāo)的政府管理職能之矯正

1.職能結(jié)構(gòu)：從維穩(wěn)重心轉(zhuǎn)向各職能平衡發(fā)展。地方政府的職能結(jié)構(gòu)一般包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能、生態(tài)職能等五個(gè)方面。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著許多固有矛盾的凸顯，與政治職能相關(guān)的維穩(wěn)職能被提到特別的高度。在和諧社會(huì)建設(shè)的背景下，這些職能應(yīng)該是相對(duì)平衡地向前發(fā)展，也只有這樣社會(huì)才會(huì)全面進(jìn)步。然而現(xiàn)實(shí)并非如此，許多地方政府在對(duì)待相關(guān)職能上認(rèn)識(shí)存在偏頗，即重經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)職能，輕社會(huì)、文化、生態(tài)等職能，經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)職能擠壓其他相關(guān)職能，甚至出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)中心主義”、“維穩(wěn)職能一枝獨(dú)秀”的狀況，致使政府職能得不到協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)踐證明，地方政府過分重視經(jīng)濟(jì)和維穩(wěn)，其他職能難以有效發(fā)揮，特別是醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等民生性的社會(huì)需求得不到應(yīng)有的關(guān)注和重視，必然引發(fā)新的社會(huì)問題，導(dǎo)致社會(huì)的惡性循環(huán)，這就是有關(guān)專家指出的“越維越不穩(wěn)”的怪圈。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)問題，政府管理創(chuàng)新必須從重新構(gòu)建政府職能結(jié)構(gòu)著手方能跳出上述循環(huán)。社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，地方政府應(yīng)重新認(rèn)識(shí)政府職能，科學(xué)界定職能界限，特別是處理好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定職能與其他政府管理職能的關(guān)系。具體要求：一是高度重視經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)以外的其他職能。政府職能的配置和運(yùn)行應(yīng)以社會(huì)需要為原則，這就決定了政府職能的宗旨是滿足社會(huì)各方面的需要。[7]因此，政府應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)公用事業(yè)、社會(huì)治安、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能，從過分偏重經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)的職能結(jié)構(gòu)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)平衡發(fā)展的職能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使政府職能真正回歸到滿足社會(huì)各方面的需求上來。地方政府應(yīng)通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來滿足社會(huì)需求，化解社會(huì)矛盾，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，而不是單方面就維穩(wěn)而維穩(wěn)。二是改變政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)就是指揮棒，改變政績標(biāo)準(zhǔn)是優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)的重要前提。根據(jù)十八大精神，應(yīng)將社會(huì)、生態(tài)等職能納入地方政府的政績考核指標(biāo)，進(jìn)而加重這些相關(guān)職能的比重，確保地方政府的職能結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

2.職能關(guān)系：從職能交叉向責(zé)權(quán)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。首先，理順政府內(nèi)部職能交叉關(guān)系。社會(huì)治理需要政府各部門責(zé)權(quán)明確，通力合作，才能產(chǎn)生良好的效果。然而，現(xiàn)實(shí)中一些地方政府內(nèi)部各部門職責(zé)交叉，常常導(dǎo)致職責(zé)不清、爭功諉過、效率低下、協(xié)調(diào)困難等諸多問題。責(zé)任不清就無法負(fù)責(zé)，責(zé)任不清也就難以追責(zé)，從而成為責(zé)任政府建設(shè)的體制障礙。以食品安全監(jiān)督管理為例：我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管被劃分為食品加工、食品流通、食品消費(fèi)等環(huán)節(jié)，并分別由三個(gè)不同的部門實(shí)行監(jiān)管，不僅如此，整個(gè)食品監(jiān)管環(huán)節(jié)還涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等眾多部門，他們都對(duì)食品安全負(fù)有責(zé)任，由于職能重疊交叉，出了問題擔(dān)責(zé)意識(shí)淡薄，且都有卸責(zé)之對(duì)象。多個(gè)部門管理同一個(gè)問題，造成資源浪費(fèi)，管理成本增加，管理效能降低。因此，理順政府部門內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系是提高政府管理能力的有效突破口。當(dāng)前，應(yīng)借改革的東風(fēng)，按照推行“大部制”的方略，將相關(guān)職能進(jìn)行整合，明確責(zé)權(quán)關(guān)系，減少部門之間職責(zé)交錯(cuò)的事項(xiàng)，變部門之間“扯皮”為部門合作。其次，理順重點(diǎn)職能與權(quán)力配置不平衡關(guān)系。政府職能重點(diǎn)應(yīng)該隨著時(shí)代的發(fā)展和局勢的變化適時(shí)地調(diào)整，才能有效發(fā)揮職能作用，否則就會(huì)鉗制政府社會(huì)治理能力的提升。目前一些職能在政府整個(gè)職能體系中的作用和意義明顯提高，這就要求對(duì)相應(yīng)的權(quán)力配置和管理體制進(jìn)行改革，使其具有順暢的關(guān)系和發(fā)揮作用的空間。然而，一些新的職能重心沒能獲得與之同步的權(quán)力配置，導(dǎo)致許多職能得不到很好地履行。例如環(huán)境保護(hù)職能已成為政府管理的重要內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)環(huán)境的管理“部門分散、地方分割、條塊分離”的現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，中央政府監(jiān)督與調(diào)控不到位，難以保證嚴(yán)格執(zhí)法，難以克服地方保護(hù)主義。再比如，海洋戰(zhàn)略與管理地位日益突出，而政府在海洋管理領(lǐng)域職責(zé)交叉、政出多門，管理海洋的部門多達(dá)18個(gè)，導(dǎo)致對(duì)海洋權(quán)益、安全、資源、環(huán)境等國家核心利益問題缺乏整體規(guī)劃，對(duì)海上的執(zhí)法監(jiān)督管理不力。[8]如此等等。解決的辦法就是整合職能相似的部門，重新配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予像環(huán)保部門等重點(diǎn)職能機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，增強(qiáng)其治理公共事務(wù)的能力。

3.職能主體：從單一政府管理向多元合作治理轉(zhuǎn)變。當(dāng)前政府管理之所以被置于重要的地位，主要是因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期呈現(xiàn)出一系列紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題，比如環(huán)境污染加劇、犯罪率上升、貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)差異凸顯、社會(huì)秩序混亂等問題越來越明顯。面對(duì)各類凸顯的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的治理模式顯得越來越力不從心，有時(shí)甚至無能為力。正如托克維爾所說：“不管它（政府）如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國生活的一切細(xì)節(jié)。[9]顯然，地方政府的能力有限和社會(huì)問題的日益復(fù)雜，要求有更多的主體參與到問題解決的過程當(dāng)中來，包括公民、非政府組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等等，政府在其中再不是唯一的決策者，只是治理主體的一員，應(yīng)當(dāng)與其他主體在不斷溝通、協(xié)商、談判、交流的基礎(chǔ)上，通過合作的方式來解決社會(huì)問題。在多中心合作治理格局中，多元主體雖然沒有嚴(yán)格的等級(jí)從屬關(guān)系，但也并非處于無政府的混亂狀態(tài)，必須遵守相關(guān)法律和行業(yè)規(guī)章，建立合作治理機(jī)制。endprint

構(gòu)建多元主體的合作治理機(jī)制，當(dāng)前首要的任務(wù)是理順政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系。以往的全能政府是政府包辦企業(yè)和社會(huì)所有的事情，政府想怎么辦就怎么辦，企業(yè)和社會(huì)沒有自主權(quán)。實(shí)踐證明，這種“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的管理模式已不適應(yīng)社會(huì)治理的要求，特別是新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和“治理”與“善治”理論的弘揚(yáng)和踐行，政府與其他市場主體通過合作、共治的方式共同管理公共事務(wù)，已成為政府管理創(chuàng)新的大趨勢。當(dāng)前，重新調(diào)整地方政府的權(quán)力配置，把政府職能的轉(zhuǎn)變與調(diào)整市場主體的關(guān)系結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，要求政府主動(dòng)向市場、社會(huì)放權(quán)，讓它們有相應(yīng)的自由和空間管理自己內(nèi)部事務(wù)，政府只進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)某些社會(huì)問題如社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治安、環(huán)境保護(hù)等可通過協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)行合作、共管，政府在政策、資金上予以支持，社區(qū)等公共組織（第三部門）負(fù)責(zé)具體的人員和制度落實(shí)。實(shí)踐證明，這種政府與第三部門合作共治的關(guān)系，已經(jīng)成為彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的一種主要機(jī)制和制度安排，成為實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)治理目標(biāo)的重要力量。

4.職能環(huán)境：培育公民社會(huì)以增強(qiáng)政府社會(huì)治理能力。黨的十八屆三中全會(huì)指出，加快實(shí)施政社分開，正確處理好政府和社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會(huì)組織活力。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。[10]培育公民社會(huì)可以減緩政府與公眾之間的矛盾沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)政府社會(huì)治理能力。俞可平認(rèn)為，公民社會(huì)是國家或政府系統(tǒng)以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。具體包括公民的維權(quán)組織、公益組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、利益團(tuán)體、社區(qū)服務(wù)組織、公民互助組織等公民自發(fā)形成的組合。公民社會(huì)是介于政府（第一部門）與企業(yè)（第二部門）之間的“第三部門”（the third sector）。[11] 根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，公民社會(huì)的發(fā)展有助于政府治理能力的提升，推進(jìn)社會(huì)的和諧進(jìn)步。之所以如此，是基于人民普遍對(duì)現(xiàn)代國家（政府）和社會(huì)（公民）之間關(guān)系的三點(diǎn)共識(shí)：其一，社會(huì)是國家存在的基礎(chǔ)，政府只是來自社會(huì)不同力量的公共選擇。其二，現(xiàn)代政府不是“全能”政府，而是“有限”政府，政府運(yùn)用公共財(cái)力只能滿足最基本的公共需求。其三，社會(huì)中各類分散的社會(huì)資源需要進(jìn)行整合才能發(fā)揮其作用的現(xiàn)實(shí)需要。公眾愿意用自己喜愛的方式來表達(dá)自己的愿望，從而實(shí)現(xiàn)更高層次的需求。[12] 以上三點(diǎn)共識(shí)回答了公民社會(huì)存在的合理性和必要性，得到越來越多的國家和政府的認(rèn)同。我國的市場化改革已取得了階段性成果，為公民社會(huì)的成長創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。特別是黨的十八大以后中國開啟了新一輪政府改革的步伐，為公民社會(huì)建設(shè)提供了有利的政治背景。為此，要注重抓好以下幾點(diǎn)：

首先，樹立和強(qiáng)化公民意識(shí)。所謂公民意識(shí)，是指公民個(gè)人對(duì)自己在國家中地位的自我認(rèn)識(shí)，也就是公民自覺地以憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容，把對(duì)社會(huì)的責(zé)任感、使命感和權(quán)利義務(wù)觀融為一體的自我認(rèn)識(shí)。它強(qiáng)調(diào)的是人在社會(huì)生活中的責(zé)任意識(shí)、公德意識(shí)、民主意識(shí)等基本道德意識(shí)。[13] 地方政府應(yīng)率先樹立公民意識(shí)的理念，尊重社會(huì)組織的權(quán)利，給他們創(chuàng)造對(duì)話機(jī)制，使他們有渠道參與政府的相關(guān)活動(dòng)，為決策建言獻(xiàn)策。比如政府吸納非政府組織的人員加入人大代表、政協(xié)委員、政策咨詢團(tuán)等組織，發(fā)揮社會(huì)組織在反映群眾訴求、擴(kuò)大公眾參與方面的積極作用。政府通過引導(dǎo)公民意識(shí)及其活動(dòng)，營造公民社會(huì)文化氛圍，使每個(gè)公民在思想上產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和公德意識(shí)，愿意主動(dòng)承擔(dān)自己在社會(huì)生活中應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

其次，制定和完善公民社會(huì)的法律法規(guī)。由于公民社會(huì)在我國的發(fā)展水平還不高，相關(guān)的法律制度還很滯后或不完善，對(duì)許多社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生制約。比如注冊(cè)困難，許多民間組織得不到注冊(cè)，是因?yàn)橐?guī)定要有“業(yè)務(wù)主管單位”，找不到“掛靠單位”（“婆家”）就不能注冊(cè)，導(dǎo)致大量民間組織不得已而游離于法律監(jiān)管之外。再比如參與困難，一些社會(huì)組織想為政府建言獻(xiàn)策，苦于找不到有效的渠道而“愛莫能助”。政府應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法制體系。一方面，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行清理，把過時(shí)的廢除，該修改的修改，另一方面，盡快制定一部統(tǒng)一的法律管理民間社會(huì)組織，該合并的合并。讓社會(huì)組織在地位、途徑、注冊(cè)、運(yùn)行、監(jiān)管、評(píng)價(jià)等方面有法可依，扭轉(zhuǎn)目前管理無序的狀態(tài)，促進(jìn)公民社會(huì)步入健康發(fā)展軌道。

再次，加大對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)與資助。社會(huì)組織的發(fā)展既是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，又為提升政府社會(huì)治理能力提供了不可或缺的外部環(huán)境。對(duì)一些民間實(shí)力較強(qiáng)、信譽(yù)好的社會(huì)組織的發(fā)展應(yīng)給予資助，讓這些組織完成一些公益事業(yè)，為政府分擔(dān)壓力。資助的方式可視情況而定，比如直接撥款，但要伴隨相應(yīng)的任務(wù)（理論研究、課題調(diào)研等）；政府可以運(yùn)用合同管理手段，通過政府招標(biāo)的形式，將某些公共服務(wù)以合同外包的方式承包給資質(zhì)較好的社會(huì)民間組織，使其既得到政府的資金支持，又能幫助政府提供公共服務(wù)，從而發(fā)揮社會(huì)民間組織參與社會(huì)管理的正能量。

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[13]百度百科.http：//baike.baidu.com/view/1311688.htm.

[責(zé)任編輯：黎 峰]endprint