我國地方重大項目社會風(fēng)險評估的現(xiàn)實困境與制度改進(jìn)

季燕霞　石亞林

摘 要：重大項目具有顯著的外部性、公共性特征，需要在有效的社會監(jiān)督和政府管理之下對項目建設(shè)可能帶來的環(huán)境和社會風(fēng)險進(jìn)行評估、制約。但是，在我國現(xiàn)實中，由于地方政府熱衷于GDP績效 、官員偏好主導(dǎo)地方公共決策等主客觀原因，重大項目的環(huán)境和社會風(fēng)險評估更多表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”。反思近年來國內(nèi)高頻率發(fā)生的環(huán)境群體性事件的生成原因及社會效應(yīng)，必須在重大項目社會風(fēng)險控制的制度層面作出有效改進(jìn)，具體而言：應(yīng)當(dāng)在項目決策中強(qiáng)制性嵌入社會風(fēng)險評估，細(xì)分社會風(fēng)險等級，重視異議權(quán)，調(diào)配相關(guān)利益者決策的比重，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測的糾錯機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府；重大項目；社會風(fēng)險評估；風(fēng)險控制；制度改進(jìn)

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0004-03

近年來我國環(huán)境群體性事件高頻率發(fā)生，其中較大部分是由于一些地方的重大投資或決策項目對周邊居民的生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益造成事實的或潛在的損害，引發(fā)民眾維權(quán)抗?fàn)帯５胤秸扔诠妷毫?，往往采取匆忙宣布永久性停建的方式以平息事端。這一行為客觀上不僅造成項目本身巨大的沉沒成本，也帶來經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)環(huán)境等多層次的社會成本，損害了政府公信力。為此，需要深刻反思我國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及投資決策管理中存在的問題，有效推進(jìn)重大投資項目社會風(fēng)險評估制度建設(shè)，提高政府公共決策的科學(xué)性與合法性，增進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

一、我國地方重大項目社會風(fēng)險評估面臨的現(xiàn)實困境

重大項目一般是指被國家或省市縣政府?dāng)M定的重大投資工程或涉及廣大群眾切身利益的重大決策，其對一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)、環(huán)境具有廣泛影響。在“應(yīng)然”意義上，重大項目決策不僅要系統(tǒng)研究項目自身的經(jīng)濟(jì)收益與成本，還需要對可能產(chǎn)生的環(huán)境及社會穩(wěn)定影響進(jìn)行預(yù)測、分析和評估，制定相應(yīng)對策和解決預(yù)案，以規(guī)避、控制、降低和應(yīng)對可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險。

發(fā)達(dá)國家的項目評估自上世紀(jì)五十年代以來經(jīng)歷了從注重財務(wù)評價，到推行社會費用效益分析、環(huán)境評價，再到強(qiáng)調(diào)社會評價的四個發(fā)展階段，[1]從單一的經(jīng)濟(jì)評價遞進(jìn)到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會因素的綜合評價，重視項目投資對社會帶來的貢獻(xiàn)與影響，從而為降低社會風(fēng)險、實現(xiàn)項目的可持續(xù)發(fā)展提供保障。在現(xiàn)實中，對投資者來說，追求經(jīng)濟(jì)利潤最大化的財務(wù)評價，可以說是一種出自內(nèi)在本能的驅(qū)使，而進(jìn)行環(huán)境和社會風(fēng)險評估往往是應(yīng)對外部壓力和社會需要，是迫于現(xiàn)實利益矛盾而作出的回應(yīng)，一般都是在強(qiáng)有力的社會監(jiān)督和政府監(jiān)管之下進(jìn)行的。

我國政府借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，早在2002年九屆全國人大常委會上就制定并頒布了《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定在規(guī)劃通過和項目建設(shè)之前，都必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響。但是，近年來我國的環(huán)境利益沖突卻不斷加劇，環(huán)境群體性事件以29%的速度遞增，[2]嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，引起公共輿論的高度關(guān)注。對重大項目進(jìn)行社會風(fēng)險評估，預(yù)防和控制利益沖突成為社會和諧發(fā)展的迫切要求。必須看到，目前我國地方性重大項目進(jìn)行環(huán)境影響及社會風(fēng)險評估面臨諸多困境和制約因素。

首先，地方政府熱衷于投資項目的經(jīng)濟(jì)效益，有意或無意地忽略環(huán)境及社會風(fēng)險評估。我國經(jīng)濟(jì)運行的一個重要現(xiàn)實是分稅制下地方政府追求GDP和財政稅收績效，熱衷于重大項目投資，不斷加大招商引資力度，甚至在一些同層級或地域相鄰的城市，地方政府間為爭奪投資項目的競爭常常達(dá)到相互攻訐的程度。在不少地方政府的發(fā)展理念中，習(xí)慣性地將GDP增長等同于公共利益。對于能為轄區(qū)內(nèi)帶來顯著GDP增長效應(yīng)的一些重大項目投資論證要求不嚴(yán)格，一些政府部門甚至千方百計地幫助投資企業(yè)獲得項目審批權(quán)，投資項目的環(huán)境影響及社會風(fēng)險評估更多地表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”?？v觀最近幾年全國各地的環(huán)境群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)這樣的事實，即造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大推動、能為地方政府帶來大量稅收的企業(yè)。甚至在一些地方，政府的重要財政來源就是此類高污染、高耗能的企業(yè)。“在科學(xué)發(fā)展觀提出之前，我國的環(huán)境污染大都是政府允許、認(rèn)同、支持的污染。”[3]在近年來我國波瀾迭起的PX項目群體事件中，地方政府出于對此所蘊含的巨大經(jīng)濟(jì)利益的考量，積極地試圖新建或在原有的化工生產(chǎn)基礎(chǔ)上嫁接PX項目，而民眾出于環(huán)境和健康權(quán)益的維護(hù)對其進(jìn)行強(qiáng)烈抗議，令人關(guān)注的是其中不少項目都堂而皇之地通過了所謂的環(huán)境影響評估。一些地方政府對政策公正、司法公平、公民權(quán)利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會利益要求，由于不能立即帶來直接經(jīng)濟(jì)利益常常有意或無意地予以忽視。

其次，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的偏好常常主導(dǎo)項目投資和公共決策。重大工程或公共項目建設(shè)的目的在于維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益，只有民眾參與下的公共項目建設(shè)決策才能貼近民眾的愿望，反映社會的實際需求。而我國地方公共項目建設(shè)，普遍地表現(xiàn)出行政主導(dǎo)力量較強(qiáng)、公眾參與力量較弱的特征。在現(xiàn)實中，由于政府管理體制運行中存在責(zé)任不清、權(quán)責(zé)不明、追究不嚴(yán)的事實，加之政府績效考核注重顯性成績，助長了干部急功近利的傾向。一些官員依據(jù)自己的偏好推行公共決策，特別是“一把手”的偏好直接決定公共項目的建設(shè)或改造。一些投資決策實際上是一種聲音說話，是少數(shù)人或個別人拍板的結(jié)果，不可避免地帶來了環(huán)境公害工程、半截子工程、“豆腐渣”工程。

第三，評估指標(biāo)不夠系統(tǒng)，多強(qiáng)調(diào)項目的可行性，缺少不可行性論證。重大工程建設(shè)項目除了自身的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)風(fēng)險，還可能產(chǎn)生在土地征用、房屋拆遷、安置保障、環(huán)境改變、相關(guān)利益者價值沖突等敏感問題上，極易引發(fā)利益矛盾和群體性事件等社會風(fēng)險。而我國地方政府重大投資項目的評估指標(biāo)多強(qiáng)調(diào)了項目在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)上的可行性分析，對于項目可能帶來的環(huán)境及民眾心理的影響則缺少足夠調(diào)研和“不可行性”分析。一些重大項目更是存在“決策在先，評估在后”的問題，正如國內(nèi)輿論媒體所描述的，“在地方公共物品供給決策中很少有‘不可行的項目，因為領(lǐng)導(dǎo)的意志常常在項目論證之前就已建立”。[4]endprint

第四，項目評估多注重靜態(tài)效應(yīng)，忽視動態(tài)跟蹤監(jiān)測與調(diào)整。重大項目大都涉及面廣，且影響深遠(yuǎn)，需要分析、識別、預(yù)測在項目建設(shè)之前、之中、之后不同階段可能出現(xiàn)的問題，進(jìn)行風(fēng)險控制的動態(tài)研究。而在我國不少地方政府主導(dǎo)的投資項目多注重短期效應(yīng)分析，且一評了之，低估社會心態(tài)變化可能帶來的影響以及項目建設(shè)中存在的風(fēng)險變化，忽視動態(tài)監(jiān)測與調(diào)整。

二、強(qiáng)化重大項目社會風(fēng)險評估制度建設(shè)的客觀依據(jù)

重大項目社會風(fēng)險評估一般需要考慮兩個關(guān)鍵因素：其一是看項目建設(shè)是否具備外部支持環(huán)境，即在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會條件下，項目所在地的群眾對項目是否具有足夠的承受力，所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受；其二是看項目決策本身合理性與合法性，也就是是否順應(yīng)了民心和民意，是否可能加劇當(dāng)?shù)厣鐣婷?。?qiáng)化政府對重大項目社會風(fēng)險評估的監(jiān)管，推進(jìn)風(fēng)險評估制度建設(shè)，是社會發(fā)展和時代賦予政府的使命，是責(zé)任政府的重要體現(xiàn)。具體而言：

首先，重大項目具有顯著的外部性、公共性，處置不當(dāng)會引發(fā)社會政治風(fēng)險。無論是重大工程項目建設(shè)還是公共政策制定，在不同程度上都事關(guān)人民群眾的切身利益，具有很強(qiáng)的外部性、公共性，因而備受社會關(guān)注。如前所述，我國地方政府往往更多地注重并竭力宣傳項目投資在稅收、就業(yè)等方面帶來的正效應(yīng)，忽視項目生產(chǎn)可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，導(dǎo)致利益矛盾尖銳化。在江蘇啟東“7.27事件”發(fā)生之前的數(shù)年時間里，當(dāng)?shù)孛癖娫ㄟ^集體上訪、公益訴訟等各種合法渠道表達(dá)意見和利益訴求，卻未能得到當(dāng)?shù)卣闹匾暫陀行Щ貞?yīng)，累積了社會怨恨，直至爆發(fā)大規(guī)模群眾抗議。一些地方的決策部門把聽證會開成了“通知會”、“告知會”。更有甚者，在聽證代表上做手腳，或在聽證會程序上設(shè)置障礙。類似這樣的聽證會已經(jīng)失去了實際意義，代表不了真正的民意。事實充分表明，當(dāng)政府決策的制定和調(diào)整缺乏程序化、制度化的運作，老百姓的利益表達(dá)缺乏順暢的通道，就容易出現(xiàn)非程序化乃至暴力表達(dá)的局面。什邡、啟東事件迫使地方政府做出“停建”抉擇，其負(fù)面影響是多方面的，使公眾認(rèn)為地方政府當(dāng)初作出的決策是違反公共利益的，同時，也會強(qiáng)化如此一種政治邏輯推斷，即只要出現(xiàn)大規(guī)?？棺h，將問題公開化，引起社會公眾的廣泛關(guān)注，形成強(qiáng)大的輿論壓力，政府就會立刻改變決定，所謂“不鬧不解決，大鬧大解決”。這樣的觀點和社會印象如果由點連成片，將會給我國社會帶來嚴(yán)峻的政治風(fēng)險。

從根本上說，公共利益決策的過程應(yīng)當(dāng)建立在公民與政府的良性互動基礎(chǔ)之上，需要公民理性表達(dá)訴求，更需要政府成為責(zé)任政府、透明政府。因此，很有必要從這些現(xiàn)實的矛盾和問題中吸取教訓(xùn)，反思地方公共決策的模式。在引進(jìn)一些產(chǎn)業(yè)和項目時，是否盡了最大努力把環(huán)境風(fēng)險降到最低，是否開展環(huán)境評估的同時也充分考慮了“社會風(fēng)險評估”，選址、興建與運營各環(huán)節(jié)是否做到了科學(xué)論證、公開透明、充分溝通，進(jìn)而得到大部分群眾的認(rèn)同和支持。

其次，后物質(zhì)主義價值觀發(fā)軔，公民的權(quán)利意識日益增強(qiáng)，成為我國民主政治發(fā)展的重要推助。當(dāng)人均物質(zhì)財富增長到一定階段，社會的價值追求就會發(fā)生相應(yīng)變化?，F(xiàn)代政治學(xué)的實證研究揭示，當(dāng)人均GDP超過3000美元，人們所關(guān)注的權(quán)利開始向經(jīng)濟(jì)以外的更多領(lǐng)域延伸，不僅關(guān)注個體自我的生存與發(fā)展，也關(guān)注社會的公平與正義，關(guān)注社會道德、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量，關(guān)注自我表達(dá)、自我實現(xiàn)的民主政治制度，等等。目前我國人均GDP已超過5000美元，被政治學(xué)家英格爾哈特稱之為“后物質(zhì)主義的價值觀”正在我國逐步發(fā)軔。[5]我國公民權(quán)利意識不斷增強(qiáng)還表現(xiàn)為他們突破了過去封閉、狹隘的眼界，以人類文明進(jìn)步為標(biāo)尺來評價本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，評價政府公共服務(wù)，對政府管理提出了更高的要求。

近年來由環(huán)境利益矛盾引發(fā)的群體性事件高頻率發(fā)生，意味著我國社會發(fā)展已進(jìn)入了一個環(huán)境高風(fēng)險的階段。應(yīng)對這一風(fēng)險，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境承載、公民滿意之間尋求平衡點，成為執(zhí)政者最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。從國際經(jīng)驗來看，在環(huán)境保護(hù)這一公共事務(wù)上，市場機(jī)制是失靈的，而轉(zhuǎn)型期的政府對公共事務(wù)的管理往往顯得力不從心。公眾是環(huán)境最大的利益相關(guān)人，擁有保護(hù)環(huán)境的最大動機(jī)，只要有合適的渠道，就能釋放出巨大能量。在重大項目的決策與管理過程中公開環(huán)境影響及社會風(fēng)險評估報告，充分吸納公眾參與，傾聽民意，接受社會監(jiān)督，不僅維系著政府行政的合法性，還將提高公眾對政府政策的認(rèn)同度，提升民眾的公共道德素質(zhì)。“環(huán)境影響評價報告不應(yīng)只是上項目需要的‘通行證，而應(yīng)該是呈遞給公眾的環(huán)境承諾書，更是提升社會環(huán)境認(rèn)知的環(huán)保教科書?！盵6]

再次，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，切實貫徹科學(xué)發(fā)展觀，是政府擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)實重任。中國共產(chǎn)黨深刻把握國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展趨勢，十八大報告對科學(xué)發(fā)展觀給予了最新定位，提出科學(xué)發(fā)展觀不僅僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)方針，而且也是全面建成小康社會和推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的理論指導(dǎo)。但是，不可否認(rèn)，現(xiàn)實中不少地方和部門對科學(xué)發(fā)展觀落實不到位，有?？茖W(xué)發(fā)展精神的觀點和做法還較為普遍，表現(xiàn)為：片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的提升和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大；輕率上馬重大項目，以破壞生態(tài)環(huán)境、透支自然資源的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)；注重顯性政績，輕視民心民意和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致社會矛盾復(fù)雜化、擴(kuò)大化。

構(gòu)建重大工程項目社會風(fēng)險評估機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)問題，提出化解預(yù)案，通過民主決策，妥善解決重大工程項目施行中人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，預(yù)防和化解可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，最大限度地避免和減少因決策不慎重、時機(jī)不成熟、操作不規(guī)范引發(fā)社會矛盾和群體性事件，不僅有利于推進(jìn)重大工程項目的順利實施，也是從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧的必然要求。

三、重大項目社會風(fēng)險評估制度改進(jìn)的建議

我國正處在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，實現(xiàn)發(fā)展理念從“經(jīng)濟(jì)增長掛帥”到“以人為本”的根本轉(zhuǎn)變，需要有強(qiáng)有力的制度措施為保障。在重大項目決策過程中強(qiáng)制式地嵌入社會風(fēng)險評估，對實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變具有極大的推助作用。我國一些地方和部門在此方面進(jìn)行了積極的探索，如圓明園水域治理項目的“公告——討論——設(shè)計——開工”的施行程序和路徑，將項目建設(shè)可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險降低到了最小程度，成為我國公共工程項目民主化決策的典范。在基層政府的實踐中，浙江省溫嶺市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共物品供給決策中推行協(xié)商民主、懇談民主，經(jīng)過幾年的實踐，“人們發(fā)現(xiàn)了一條規(guī)律，不少領(lǐng)導(dǎo)要求上馬的項目沒有上，而通過民主懇談‘談出來的項目都上了?！盵7]它表明在民主協(xié)商的政治消費模式下，公共物品的供給能真正回到民生利益需求的原點，而非出于地方政府和官員偏好所追求的政績工程、面子工程。endprint

借鑒國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗，進(jìn)一步推動重大項目社會風(fēng)險評估，在制度改進(jìn)方面需要充分體現(xiàn)以下內(nèi)容：

首先，科學(xué)確立社會風(fēng)險評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系。對評估內(nèi)容的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性進(jìn)行量化，以直觀地認(rèn)識風(fēng)險大小，為項目決策提供客觀依據(jù)。社會風(fēng)險級別的劃分，要綜合考慮利益相關(guān)者的范圍、對利益相關(guān)者的影響程度與持續(xù)時間、利益相關(guān)者對重大工程項目影響因素的接受程度等，依靠有經(jīng)驗的專家采用定性和定量分析相結(jié)合方法，確定評估指標(biāo)的相應(yīng)權(quán)重，根據(jù)風(fēng)險大小作出正確判斷。

其次，重視異議權(quán)，執(zhí)行必要的不可行性論證。重大項目一般都涉及多方利益，會帶來近期和長期的復(fù)雜影響，有人贊同，也必然有人反對。需要重視異議權(quán)，在項目決策中引入爭議裁決原則。如果異議或反對比例達(dá)到或超過一半以上就應(yīng)當(dāng)予以高度重視。在論證項目可行性的同時，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行必要的不可行性論證，權(quán)衡利弊后做出正確決策。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，與傳統(tǒng)體制相比，公共治理范式下的政府決策或投資項目運作有了更多的外部制約因素，政府需要做更多的解釋與溝通，對項目計劃的調(diào)整、修改、完善工作也更為繁雜，政府作為公共利益的代表對社會現(xiàn)實矛盾需要進(jìn)行更多的協(xié)調(diào)和平衡。

第三，擴(kuò)大公眾參與，合理調(diào)配相關(guān)利益者的決策權(quán)重。政府對有矛盾和爭議的項目，應(yīng)平衡各方利益訴求，而不能偏袒利益一方，甚至偏袒最強(qiáng)勢的一方。客觀地說，公眾對于重大項目總處在信息劣勢一方，信息不對稱必然會蘊含道德風(fēng)險。吸收公眾參與重大項目的論證、設(shè)計，可以保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，降低道德風(fēng)險。事實證明，在封閉的、不夠透明的決策和審批程序以及外部監(jiān)督缺失的情況下，公眾的環(huán)境利益常常難以得到有效保護(hù)。因此，應(yīng)在重大項目決策中合理分配利益相關(guān)者權(quán)重比例，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，動態(tài)監(jiān)測，及時調(diào)整項目施行方案。不少地方政府在重大項目評估和建設(shè)中存在著注重物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)要素而忽視利益相關(guān)者的感受，強(qiáng)調(diào)項目進(jìn)展而淡化項目建設(shè)的生態(tài)與社會環(huán)境影響分析，多算計局部和眼前利益而較少考慮整體和長遠(yuǎn)利益，多為靜態(tài)式的單次評估而較少有動態(tài)式的多次評估等傾向，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也損害了政府信譽。為此，要建立重大項目動態(tài)評估制度，對項目施行過程中出現(xiàn)的新矛盾、新問題及時進(jìn)行研究，調(diào)整對策措施，完善實施方案，確保將各類社會穩(wěn)定風(fēng)險隱患消除在萌芽狀態(tài)。

第五，完善重大項目評估和決策的問責(zé)制度，構(gòu)建糾錯機(jī)制。重大項目決策應(yīng)是一個由諸多環(huán)節(jié)構(gòu)成的過程，包括問題認(rèn)定、明確目標(biāo)、設(shè)計方案、優(yōu)選方案、實施方案、追蹤反饋、發(fā)現(xiàn)問題、修正決策、完善目標(biāo)等等，要求社會能建立一個程序性的模式，不僅立項之前要有公開的討論、博弈及成本和風(fēng)險分析，施行之后也應(yīng)當(dāng)有項目的社會效益評價和問責(zé)。而在我國地方，目前還比較普遍地存在著這樣一種現(xiàn)象：官員好大喜功，依據(jù)自己的偏好推行公共決策，乃至“一把手”的偏好可以直接圈定項目，造成的成本或損失卻要由民眾和社會來承擔(dān)，這是一種極大的社會不公。為此，需要強(qiáng)化政府及投資企業(yè)的責(zé)任管理，完善問責(zé)制度，從嚴(yán)查處重大項目評估與決策中的違規(guī)、違紀(jì)行為。同時，要積極推進(jìn)微觀層面的民主協(xié)商制度建設(shè)，提升利益相關(guān)者的監(jiān)督力度。借助體制內(nèi)和體制外的多重糾錯機(jī)制，使重大項目能更好地貼近民意，增進(jìn)社會福祉。

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[責(zé)任編輯：黎 峰]endprint