我國公務員“永業(yè)”現(xiàn)象及其治理研究

劉東杰　張長立

摘 要：現(xiàn)代公務員制度確立之初，就將“永業(yè)”作為其重要制度內(nèi)涵。上世紀70年代后，新公共管理運動對公務員“永業(yè)”制度提出了挑戰(zhàn)，一種更具彈性和流動性的公共人事制度成為眾多國家改革的取向。但由于多種原因，公務員“永業(yè)”制的根基在很多國家并未根本觸及。在我國，由于公務員退出機制不健全及運作的不順暢，形成了公務員崗位事實上的“永業(yè)”現(xiàn)象，造成公務員隊伍的活力不足、公共管理目標取向位移、尾大不掉等問題。因此，健全公務員退出機制、結(jié)束事實上的“永業(yè)”現(xiàn)象是當前公務員制度改革的重要任務。

關鍵詞：公務員；“永業(yè)”現(xiàn)象；退出機制；健全

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0010-04

19世紀中期，現(xiàn)代公務員制度最先在發(fā)達的資本主義英國確立，而后在美國得到進一步發(fā)展并逐步擴展到其他西方國家。當前，世界上絕大多數(shù)國家都借鑒和實行了現(xiàn)代公務員制度?，F(xiàn)代公務員制度有以下幾個特征：公開考試，競爭擇優(yōu)、政治中立，職業(yè)常任、功績考核等。從一定意義上可以說，“西方國家公務員制度得到確立的標志之一是常任的職業(yè)公務員制的建立。”[1]199這里的“常任”即是事實上“永業(yè)”的一種常用表述。西方公務員“永業(yè)”的制度設計最初是為了“避免‘政黨分肥制所造成的工作混亂和公務員隊伍的動蕩不穩(wěn)……以保證政府的各項工作有條不紊地進行，保持政策的連續(xù)性和政治穩(wěn)定”。[2]公務員“永業(yè)”的制度理念，自從其作為現(xiàn)代公務員制度的重要特征之一確立以來，至1979年英國首相撒切爾夫人發(fā)起新公共管理運動前，一直被作為西方公務員制度的積極內(nèi)涵而未受到較大的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。公務員“永業(yè)”制，是指公務員在經(jīng)過公開考試、競爭擇優(yōu)的基礎上出任國家公務人員，在無“過失”的情況下，可以長期任職，直至退休的一種國家公務人員任職制度。在“永業(yè)”制下，引發(fā)公務員退出機制的要么是主動辭職，要么是“過失”而被辭。也就是說，一名公務員只要無“過失”便不會被辭退，即使其工作庸碌而乏善可陳。也許，在我國存在的另一些極端現(xiàn)象，如被問責官員的“異地復出”、“帶病提拔”、“撤銷職務保留待遇”等更能說明公務員職位具有“永業(yè)”的特性。這種職業(yè)的“永業(yè)”性往往也使公務員崗位被形象地比喻為“鐵飯碗”。

西方公務員的“永業(yè)”制作為具有歷史貢獻的制度設計，最初主要是為解決當時存在的“政黨分肥”、“任人唯親”的不良公務人員任用制度現(xiàn)象，對西方國家結(jié)束公務領域人事任命的混亂狀態(tài)及政策連續(xù)延展起到了重要作用，雖然當前“永業(yè)”制受到了巨大的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，但它仍是許多國家的公務員制度改革沒有較大突破的領域。我國作為中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作的社會主義國家，事實上并不存在著多黨競爭，自然也不會存在所謂的“政黨分肥”及由“政黨分肥”所帶來的“任人唯親”的問題。因此，我國公務員制度自然也不會有“政治中立”、“職務常任”的“永業(yè)”性制度規(guī)定。但是，1993年我國出臺的《國家公務員暫行條例》及2006年出臺的《國家公務員法》，對公務員的退出機制的規(guī)定都是相對寬松的，“關于公務員辭退的規(guī)定太過模糊，有待細化，缺乏可操作性；關于公務員強制退休年齡沒有明確規(guī)定；而在公務員開除方面，雖然做了原則性規(guī)定，但缺乏具體化的操作規(guī)定，開出的條件不甚明確?！盵3]總之，我國公務員退出機制基本上是適用于“過失”原則的。這一不健全的退出機制及運行中存在的問題，在事實上導致了我國公務員“永業(yè)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一、公務員“永業(yè)”現(xiàn)象帶來的公共行政困境

1.使公務員隊伍活力弱化。保持公務員隊伍的活力對于提升公共服務效能是必要的。很難想象一個暮氣沉沉的隊伍能夠帶來令人滿意的執(zhí)行績效。公務員事實上的“永業(yè)”使公務員隊伍變得相對穩(wěn)定而封閉，新陳代謝率相對于其他職業(yè)群體大為降低。當一個長期從事某一工作的人員，在漸漸消退掉最初的職業(yè)新鮮感后，往往會進入職業(yè)倦怠期，特別是當這一職業(yè)能夠給其提供職業(yè)上的安全感時，這種職業(yè)倦怠期來得會更早，保持得也會更持久。公務員事實上的“永業(yè)”通常會使公務員隊伍中許多人較早地進入職業(yè)倦怠期，他們變成了每天都例行公務、按部就班、缺乏創(chuàng)造激情的墨守成規(guī)者，使整個隊伍死氣沉沉。當前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾凸顯，對公務員的行政能力提出了較高的要求和較大的挑戰(zhàn)。如果不建立有效的退出機制，改變公務員任職事實上的“永業(yè)”現(xiàn)象，那么公務員隊伍就會缺乏血液更新和工作激情，很難承擔起處理矛盾、服務公眾的艱巨任務。當然，我們并不排除許多公務員是抱著職業(yè)奉獻精神在從事著公共服務事業(yè)，但在缺乏有效職業(yè)安全“壓力”下的職業(yè)奉獻精神到底能夠持續(xù)多久？是否能夠戰(zhàn)勝人之“自利”本性？這都是值得深思的問題。英國發(fā)起的新公共管理運動，使其政府70%以上的公務員成為了更具彈性的“合同化”管理的“執(zhí)行局”成員，打破了職業(yè)“常任”的“永業(yè)”制度，公務員退出機制更具市場化和彈性化，從而使英國公務員隊伍活力大為提升，公共管理績效也得到明顯提高。這也許能為我國公務員制度的改革帶來一定的啟示。

2.帶來公共目標的位移。公務員作為公共管理者，首要的目標和責任就是為社會提供優(yōu)質(zhì)的“公共服務”，以維護和增進社會公共利益，這是公共組織存在的根本邏輯，也是公務員之公共性品質(zhì)的核心內(nèi)容。公務員事實上的“永業(yè)”，很可能會使組織內(nèi)部成為名利爭奪場，使某些人更愿意角逐權利和更遷職位，而罔顧或者懈怠于公共服務的提供和公共職責的履行。正如馬克思所說，“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關?！盵4]公務員作為公共管理者，也不是超脫的圣人，在很多情況下，“自利”仍是其本性，在缺乏有效制度規(guī)制的情況下，他們在本性的作用下也會追求自我利益的滿足和最大化。公務員事實上的“永業(yè)”，使公務員失去職業(yè)的危機感，只要其不存在“過失”，便可以堂而皇之地追求自己利益的最大化，而不至被辭退。當眾多公務員都存在這種想法時，（事實上只要缺乏必要的制度約束，很多人都會這么想）那么法不責眾的投機心理便會潛滋暗生，使其行為偏離“公共屬性”，去追求自我利益，如晉升、權力、錢財?shù)?，使公共組織公共目標發(fā)生位移。endprint

3.形成尾大不掉的局面。公務員事實上的“永業(yè)”，使公務員隊伍相對封閉，缺少流動，這很容易使某一部門成為一個獨立的利益集團，一些地方和部門公務員隊伍的“集體違規(guī)”、“窩案”等現(xiàn)象也許就是一個很好的佐證。當然，現(xiàn)實中，不存在人員絕對不流動，但就目前實際情況來看，流動的多是部門領導，特別是主要領導。而相對多數(shù)的普通公務員或中層管理者，其流動性往往具有較大的“遲滯”性。一個相對不流動而封閉的組織，很容易達成共同利益的意愿。當這種意愿達成時，則會私下制定一系列或明或潛的規(guī)則來約束成員的行為，以在追求集團利益過程中，實現(xiàn)利益的均沾。當然，現(xiàn)實中這種部門化的利益集團并不是一個能與正式組織同等地位存在的顯性集體，它們更多的是一種具有高度隱蔽性的利益結(jié)合體。當這一部門利益集團形成后，就可能會發(fā)生與上級部門進行政策博弈的現(xiàn)象。當上級部門需要其配合執(zhí)行某項有損于下級部門利益的政策時，那么這種集團的力量則可能會以顯性的特征表露出來，形成與上級部門的二元博弈態(tài)勢，進而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”、“令不行，禁不止”的尾大不掉現(xiàn)象。事實上，在我國公共行政領域這種現(xiàn)象并不鮮見。隱蔽抵制上級政策的現(xiàn)象普遍存在，公然抗拒上級政策的現(xiàn)象也不鮮見。不敢說每一種消極應對上級政策的現(xiàn)象中都有部門利益集團的身影，但可以肯定的是，在很多情況下都存在著部門利益的作用。

4.弱化公共管理效能。信息化時代，各國所面臨的公共問題不再結(jié)構(gòu)良性、邊界清晰。往往一個局部公共問題的出現(xiàn)都可能會通過信息工具的迅速傳播、擴展而影響到全國，也就是說，現(xiàn)時代的公共問題日趨復雜化。如何高效、妥善地處理好信息化時代背景下的復雜化公共問題，這對政府能力鍛造和提升提出了現(xiàn)實的要求。提升政府能力無非需要從制度的設計、人才的引進以及現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化等幾個方面著手。但在我國，目前由于公務員退出機制的不健全及運行不暢，帶來的公務員崗位事實上的“永業(yè)”現(xiàn)象，既是當前我國公務員制度結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn)，也是制約公務員隊伍人員流動性增強的重要原因。由于受制于編制，許多有能力的人才無法及時補充進隊伍，客觀上限制了整體公務員隊伍能力的提升，這也是當前一些部門公共管理效能不彰的重要原因。

二、造成我國公務員事實上“永業(yè)”的退出機制形成原因

前面提到，在我國出現(xiàn)公務員“永業(yè)”現(xiàn)象主要是由公務員退出機制不健全及其運行問題等原因造成的?，F(xiàn)實中，造成公務員退出機制不健全及運行問題，主要有以下幾個方面的原因：

1.中國“和”文化的影響?！昂汀蔽幕侵袊幕木瑁@種文化幾千年來一直在塑造著國人的思維模式和行為方式。在“和”文化的影響下，人們更傾向于壓制問題，而不是解決問題，即使解決問題，也傾向于選擇一種“控制事態(tài)”的方式，以期達致一種問題所涉各方都能接受，不會遭致怨言的“和諧”狀態(tài)?，F(xiàn)實中，近年來在全國多個省市進行的公務員“聘任制”、“雇員制”改革中，所推行的“新人新辦法，老人老辦法”，其實很大程度上是在“和”文化影響下，在政府人事制度中推行的有限彈性化改革。對于改革之前進入單位的所謂的“老人”，大家都相互熟識，并彼此建立了感情，無論改革誰，都會被認為可能破壞“和”的局面，感情上過不去。另外，又在“既得利益”的作用下，通常認為在“老人”頭上“動刀”是危險的，阻力非常大。而對于即將進入單位的所謂的“新人”，在他們進入之前設置任用的彈性變革條件，凡進入者即被視為接受了變革條件，否則，便不予進入。因此，在心理上“新人”會對身份有個基本的認同和承受力，也不會存在“新人”利益受損、破壞“和諧”局面的現(xiàn)象。在我國公務員的退出機制上，之所以目前還會適用與西方許多國家改革前類同的“過失”原則，也在很大程度上是受到這種“和”的思想的影響。這在深圳市開始于2007年的公務員聘任制改革中也許能得到部分印證：改革試點六年來，即使合同期滿，至今并無公務員被解聘，退出的只是主動辭職的20多人。這種現(xiàn)象說明怕得罪人、影響“和諧”局面的“和”文化思維在起著一定的作用。

2.制度邊際調(diào)適效應的影響。在確立現(xiàn)代公務員制度以前，我國基本上是在沿用革命時期形成的舊的干部人事制度。這種制度存在著“集中過度，民主不足”、“黨政不分”、“終身制”等特征和弊端。這種干部人事制度在革命及建國后很長一段時期內(nèi)確實發(fā)揮過較大作用，但同時也表現(xiàn)出較大弊病，其中最為嚴重的一點就是帶來組織的“僵化”、“更新遲滯”，造成人才短缺。對于這一點，鄧小平早就指出，“現(xiàn)在我們國家面臨的一個嚴重的問題，不是四個現(xiàn)代化的路線、方針對不對，而是缺少一大批實現(xiàn)這個路線方針的人才?！盵5]自十一屆三中全會以來，我國對國家干部人事制度進行了數(shù)次改革，學者呂建華、楊藝將這一改革分為四個階段：撥亂反正，改革起步階段；分類管理，局部改革階段；全面規(guī)劃，不斷規(guī)范階段；整體推進，深化攻關階段。在這四個改革階段，分別提出解決干部“終身制”問題、干部“年輕化”問題、國家公務員制度的確立問題，以及完善國家公務員制度的問題。可見，我國公務員制度是在舊的干部制度的漸進調(diào)適中確立的。雖然，1993年的《國家公務員暫行條例》及2006年法律化的《國家公務員法》規(guī)定了相同的“辭職辭退”條款，2007年6月國務院又頒布了《行政機關公務員處分條例》作為“與《公務員法》相配套，規(guī)范、制約、懲戒公務員的法律制度”，[6]但受到政策制定過程中的“邊際調(diào)適效應”的影響，政策與制度的制定通常是在以前制度基礎上做局部的調(diào)整和完善，這也造就了四個階段的改革并不徹底，對于我國公務員的退出機制問題，也都沒有給予滿意的回答。

3.基于既得利益的維護。既得利益多指因“壟斷了政治權力、資源、信息、價格、渠道”[7]而獲得的特殊利益。在許多語義情境下，既得利益是作為貶義詞語使用的。但這里本文更傾向于將既得利益視為一種客觀存在，不予對其進行褒貶的評判。公務員因其職業(yè)性質(zhì)，獲得了職業(yè)附屬的既得利益。因“自利的欲望和對物質(zhì)利益的追逐，是人類的個人基本動機之一，而且，這種動機強烈而持久”，[1]577決定了人一旦占有某種利益，便不會輕易放棄。公務員作為“體制內(nèi)”成員，因職業(yè)穩(wěn)定、待遇豐厚及社會地位較高，而成為其他社會職業(yè)群體的羨慕對象，相對于其他群體而言，公務員群體因職位或身份獲取的這些利益都被視為既得利益。同時，公務員本人對這種利益的占有和維護也有著一種自覺的認知。在我國，存在著政策制定者與政策受益者交合的情形，這就出現(xiàn)政策制定者對制定削弱自身利益的政策通常并不積極，甚至消極抵觸的現(xiàn)象；即使政策出臺，運行過程通常也會受到掣肘。這一點可以在一些地方推行的“公務員保障制度社會化改革”遭到抵觸、難以推進的案例中得到印證。因此，同樣的情景也會出現(xiàn)在公務員在事關自身職業(yè)安全的改革上：退出機制寬松，則職位安全性高；退出機制嚴格，則職位安全性會降低。作為既得利益群體的公務員自然也會在公務員退出機制的嚴格化上抱消極態(tài)度。endprint

三、治理公務員“永業(yè)”現(xiàn)象的路徑

有效治理公務員“永業(yè)”現(xiàn)象，關鍵在于健全公務員的退出機制。為此，應當從以下幾個方面著手：

1.進一步明細化、具體化《國家公務員法》的辭職辭退規(guī)定。2006年施行的《國家公務員法》在十三章中對辭職辭退情況做了專門規(guī)定，公務員辭職屬于主動退出機制。但“20世紀80年代辭職下海曾經(jīng)風靡一時，但隨著就業(yè)形勢日趨嚴重，自愿辭職的人數(shù)越來越少”。[8]實踐中，云南省昆明市制定獎勵20萬鼓勵公務員辭職創(chuàng)業(yè)的規(guī)定，實際上執(zhí)行效果并不太好，這些都表明公務員主動辭職的動力不足?！秶夜珓諉T法》第83條規(guī)定了五種公務員辭退情形，即：不稱職、不接受其他安排、拒絕合理安排、違紀、曠工。五種情形總體上來講，都具有很強的籠統(tǒng)性和模糊性。如，第一種情形中規(guī)定公務員連續(xù)兩年考核不稱職應予以辭退，針對公務員的考核，2007年國家也出臺了《國家公務員考核規(guī)定（試行）》，一些地方也相應地制訂了適合本地的公務員考核辦法。但從總體上來看，這些規(guī)定原則性過強，缺乏具體的指標、標準、項目的規(guī)定，另外，再加上“人情”因素，致使年度考核中真正不合格者近乎為零。為健全公務員退出機制，《國家公務員法》《國家公務員考核規(guī)定》以及地方配套規(guī)定需要進一步制定普遍適用的明晰化、具體化及具有崗位個性化的考核標準，使考核更具操作性；還應制定相應的考核公正性保障機制，使考核的結(jié)果具有客觀性，杜絕“人情”因素，進而為公務員的退出提供更為明確的參考；同時，還需要制定公務員主動辭職的保障制度，鼓勵公務員流動。

2.打破公務員退出的“過失”原則。在我國目前施行的《國家公務員法》《國家公務員考核規(guī)定》《行政機關公務員處分條例》等法律及規(guī)范性文件中，公務員的辭退基本上是依據(jù)“過失”原則來執(zhí)行的。無論是考核不合格、拒不執(zhí)行安排，還是違紀及曠工，無不帶有公務員行為的“過失”因素。但由于這種“過失”有時難免會帶有一定的主觀性，受“人情”因素影響較大，現(xiàn)實中難免會出現(xiàn)借此條規(guī)定“打擊報復”、“賣送人情”的情形。因此，單純的“過失”原則并不能保障公務員的有效退出。在新公共管理改革后，西方國家改變了公務員中考核的“過失”原則，在與公務員簽訂短期合同的基礎上，將“庸政”也納入了考核范圍，一旦發(fā)現(xiàn)公務員平庸無為，即使其沒有犯錯，也會在最短期內(nèi)解除聘用合同。反觀我國，這一點貫徹得還很不夠。要真正打破公務員退出的“過失”原則，不僅需要建立相應的“非過失”辭退原則，如，公眾評價、效率不彰等都可以成為公務員考核的辭退標準，與此同步的還需配套進行聘用制度的改革，使公務員的任用“合同”化。只有這樣，“非過失”原則才不會遭遇較大阻力而順利推行。

3.破除公務員既得利益。公務員的退出之所以困難，正如前面所分析的，既得利益是一大原因?；谌说谋拘?，只要有可能，既得利益者就不會輕易放棄自己已占有的利益；只要有可能，人在“利己”本能下就會促動自己盡量去占有某種利益。這些年的公務員熱，就很好地佐證了這一點。占有既得利益的公務員通常被認為是“體制內(nèi)”的受益者，無論是相對穩(wěn)定和較高的收入，還是退休后健全的生活保障，通常都成為“體制外”人員艷羨的內(nèi)容，因此在我國就出現(xiàn)了這樣一種情形：占有既得利益的“體制內(nèi)”公務員不愿退出，“體制外”人員拼命想進入公務員隊伍。這使得我國公務員隊伍變得越來越龐大，人員的流動性也越來越差。我國公務員事實上的“永業(yè)”現(xiàn)象在這些年是呈加劇穩(wěn)固化的趨勢，這要求必須破除公務員的既得利益，弱化公務員職位對求職者的吸引力。這需要，一是規(guī)范公權力的運作，使公眾因權力魅惑而產(chǎn)生的“官本位”意識得以消除，同時也使公務員行為得到約束；二是規(guī)范公務員收入保障制度，使公務員收入保持社會平均水平，同時加大公務員退休保障制度的社會化改革；三是杜絕公務員的各種灰色收入，使公務員收入公開化、透明化；三是推行聘任制，打破既存“鐵飯碗”現(xiàn)實；四是通過宣傳教育，弱化公眾對于公共職位的盲目向往。當公務員因“體制”原因而占有的既得利益被破除時，公眾對公務員崗位的熱情也會隨之降低，公務員“體制”內(nèi)外也會形成一種順暢流動的人員進退機制。

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[責任編輯：宇 輝]endprint