論市場與政府的關(guān)系

涂朦

【摘 要】市場與政府的關(guān)系，一直是經(jīng)濟學界與法學界討論的焦點，黨的十八大報告中指出，深化經(jīng)濟體制改革的核心問題就是處理好政府與市場的關(guān)系。以西方和中國不同時期政府與市場的關(guān)系為起點，來談當前中國房地產(chǎn)市場中政府與市場的關(guān)系，指出政府干預房地產(chǎn)市場而實施的宏觀調(diào)控政策存在的缺陷，提出政府應(yīng)適度干預房地產(chǎn)市場的觀點，以求能對政府合理合法的干預經(jīng)濟有一定的裨益。

【關(guān)鍵詞】市場自由；政府干預；房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控；合理合法干預

黨的十八大報告中指出，“全面深化經(jīng)濟體制改革，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！比绾翁幚砗檬袌雠c政府的關(guān)系，儼然已成為中國經(jīng)濟體制改革中不能忽視的問題。如何讓“看不見的手”與“看得見的手”發(fā)揮更好的作用，這關(guān)系到當前及未來經(jīng)濟的發(fā)展。

一、西方國家對市場與政府關(guān)系的理論的演進

在資本主義萌芽時期，“重商主義”在西方世界盛行?！爸厣讨髁x”是在歐洲資本原始積累時期產(chǎn)生的，重商主義強調(diào)國家干預經(jīng)濟生活，使貨幣盡可能多的流入國內(nèi)。重商主義者主張由政府管制農(nóng)業(yè)、商業(yè)和制造業(yè)；發(fā)展對外貿(mào)易壟斷；通過提高關(guān)稅率及其它貿(mào)易限制措施來保護國內(nèi)得市場。在當時，政府對經(jīng)濟進行比較多的干預，在經(jīng)濟活動中，政府占據(jù)主導地位，市場處于較弱的地位。

隨著市場的不斷擴大，需求結(jié)構(gòu)的不但變化，工業(yè)革命的進行，資本主義開始了由商業(yè)資本向工業(yè)資本的轉(zhuǎn)變，這一時期，以亞當·斯密為代表者的市場自由主義占據(jù)了主導地位。1776年，亞當·斯密出版《國富論》一書，指出政府在社會經(jīng)濟活動中充當?shù)闹皇恰笆匾谷恕钡慕巧疅o需對經(jīng)濟進行干預，提倡市場自由主義，認為政府不干預市場給市場完全的自由，在經(jīng)濟人的驅(qū)動下，能有效地促進個人及社會財富的增加。

20世紀30年代，一場世界性的經(jīng)濟危機爆發(fā)，資本主義的經(jīng)濟陷入了前所未有的低迷期，在西方統(tǒng)治了一百多年的市場自由主義受到挑戰(zhàn)，以凱恩斯為代表的經(jīng)濟干預主義占據(jù)了主導。凱恩斯認為，自由市場體制總的來說是個有效的制度，能發(fā)揮個體的積極性，達到社會財富的增加，但是市場存在缺陷，需要政府進行干預才能克服缺陷。凱恩斯主張政府對經(jīng)濟進行干預，反對“自由放任的經(jīng)濟政策”。

凱恩斯的經(jīng)濟干預主義，使得西方世界渡過了經(jīng)濟危機，并迎來了戰(zhàn)后繁榮，但20世紀70年代，資本主義世界再次爆發(fā)了經(jīng)濟危機，出現(xiàn)嚴重的滯脹，經(jīng)濟停滯與高通貨膨脹并存，凱恩斯的經(jīng)濟干預主義受到很大的抨擊，出現(xiàn)了經(jīng)濟自由主義的回歸。

雖然凱恩斯的經(jīng)濟干預主義失去了主導地位，但90年代的經(jīng)濟衰退為凱恩斯主義的復興提供了機會，出現(xiàn)了新凱恩斯主義。新凱恩斯主義者，認為自由市場制度的確可以克服存在的問題，但這個自發(fā)調(diào)節(jié)的過程太慢，政府的積極干預在短期內(nèi)是必要的。斯蒂格利茨是新凱恩斯主義的杰出代表，他指出，“市場會失靈，市場失靈的例子包括公共物品、外部性、壟斷尤其是自然壟斷。大量的市場失靈現(xiàn)象為政府干預和提高福利水平提供了空間”。[1]

西方經(jīng)濟體系內(nèi)，對于國家干預與自由放任一直存在著矛盾，在不同的時期，不同的經(jīng)濟條件和環(huán)境下，兩者相互交替的主導著西方經(jīng)濟的發(fā)展。政府與市場的關(guān)系，也在不同時期有著不同的主流觀點。

二、中國市場與政府關(guān)系的演進

從新中國建立一直到改革開放前，中國實行的是計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟完全由政府來主導，社會資源統(tǒng)一由國家計劃進行配置，不存在計劃以外的經(jīng)濟，政府包攬了所有的經(jīng)濟活動。當時是不存在嚴格意義上的市場的，因為產(chǎn)品的價格不是根據(jù)市場的供需結(jié)構(gòu)來確定的，也不能反映市場的情況，也不存在市場經(jīng)濟意義下的競爭。但這種選擇，是符合當時的社會歷史條件的，對當時經(jīng)濟的恢復和發(fā)展有一定的作用。

改革開放后，中國逐步建立起市場經(jīng)濟體制，政府也從最初的“全面控制經(jīng)濟”的角色中跳出來，開始了市場機制對經(jīng)濟的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。從一開始的計劃經(jīng)濟為主市場經(jīng)濟為輔，到后來的公有制基礎(chǔ)上有計劃商品經(jīng)濟，再到現(xiàn)在的社會主義市場經(jīng)濟體制，中國對市場機制進行了艱難的探索，以尋求市場經(jīng)濟體制與中國的最佳契合點。

中國的市場與政府的關(guān)系的演進過程與西方國家的演進過程是不同的，中國的是在政府完全控制經(jīng)濟活動產(chǎn)生經(jīng)濟滯后，效率低下的情況下而引進的市場經(jīng)濟體制，即在“政府失靈”的情況下進行的市場經(jīng)濟體制。而西方國家基本上是在市場出現(xiàn)危機導致經(jīng)濟停滯，壟斷頻現(xiàn)等情況下而進行的政府干預，即“市場失靈”下的政府干預。市場與政府的關(guān)系都是一個動態(tài)調(diào)整的過程，在不同時期，不同的條件和環(huán)境下，市場和政府在經(jīng)濟活動所處的地位不一樣。從西方國家和中國市場與政府的關(guān)系演進過程來看，經(jīng)濟的發(fā)展離不開市場與政府的作用，但完全的政府主導或是完全自由放任的市場主導都是存在問題的。

三、當下中國房地產(chǎn)市場中市場與政府的關(guān)系

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，房地產(chǎn)市場的到了前所未有的發(fā)展。1998 年下半年，國務(wù)院開始”停止住房的事務(wù)分配，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩綄嵭凶》康姆峙湄泿呕?。以此為標志，中國住宅房地產(chǎn)的市場化運作開始正式啟動?！?[2]住房問題關(guān)系到人們的生存問題，關(guān)系到中國經(jīng)濟的發(fā)展。近年來，中國房地產(chǎn)市場在快速發(fā)展的同時，也顯露出很多的問題。

（一）中國房地產(chǎn)的現(xiàn)狀

1、高房價與居民的收入存在巨大的反差。住房，是人們生活中的必需品，關(guān)系到一個人最基本的生存，“居者有其居”是我們社會追求的目標。然而現(xiàn)實生活中想要擁有一套屬于自己的房屋是何其的難。當下高昂的房價已成為房地產(chǎn)最被人們詬病的問題。據(jù)統(tǒng)計，2013年有6個城市的商品房均價已突破兩萬大關(guān)。除了這些大城市的房價不斷攀升外，二、三線城市的房價也隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展也逐步在提高。而居民的收入?yún)s偏低，增長速度也緩慢，據(jù)統(tǒng)計，“2012年農(nóng)村居民人均純收入7917元，比上年增長13.5%，扣除價格因素，實際增長10.7%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，比上年增長12.6%，扣除價格因素，實際增長9.6%”。[3]居民的低收入與房價的“天價”形成巨大的反差。近些年來房地產(chǎn)過熱的發(fā)展，加上商品房不僅是消費品也是資產(chǎn)品的雙從屬性，使得房地產(chǎn)的剛性需求和投資、投機需求大量釋放，房價持續(xù)上升。

2、房地產(chǎn)市場不斷壯大，成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。中國房地產(chǎn)市場經(jīng)過十多年的發(fā)展，以形成一個包含土地使用市場、房產(chǎn)市場、房地產(chǎn)資金市場、房地產(chǎn)勞務(wù)市場和房地產(chǎn)技術(shù)信息市場等小市場的大市場。尤其是2003年以后得到快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟的重要環(huán)節(jié)。截至2013年11月，中國房地產(chǎn)開發(fā)投資額達到7.74萬億元，同比名義增長16.7%，商品房銷售額為5.35萬億，同比增長19.5%，房地產(chǎn)的總投資額占到13年1-11月全國固定資產(chǎn)投資額的19.8%。房地產(chǎn)市場，已成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到其他各個相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。房地產(chǎn)市場一旦陷入了發(fā)展的低迷期，就會影響到建材、銀行、鋼鐵、房產(chǎn)勞務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3、房地產(chǎn)市場的非市場化特征。房地產(chǎn)從1998年正式市場化以來，得到了發(fā)展，但由于市場機制建立的時間較短，加上歷史因素和現(xiàn)實因素的影響，使得中國房地產(chǎn)市場并沒有完全市場化，還存在非市場化的特征。作為房地產(chǎn)市場的一級市場的土地使用市場，土地的供應(yīng)完全由政府控制，形成政府壟斷，而土地的需求者要使用土地只有通過“招、拍、掛”的形式來向政府索要土地，且土地的需求方是處于完全競爭的狀態(tài)的。作為生產(chǎn)要素的土地由政府掌控，這就出現(xiàn)了中國房地產(chǎn)市場的生產(chǎn)要素非市場化與產(chǎn)品市場化并存的現(xiàn)象。中國房地產(chǎn)行業(yè)大部分的資金來源于購買者在銀行的住房抵押貸款、開發(fā)商的房地產(chǎn)開發(fā)貸款及房地產(chǎn)企業(yè)流動資金貸款。但按揭貸款的利率和企業(yè)貸款的利率卻都沒有實現(xiàn)市場化。這使得“銀行難以仿照國際慣例按照購房者的信用水平安排差異化的住房抵押貸款，房地產(chǎn)開發(fā)類貸款的信貸條件也受到國家的嚴格限制”。[4]中國房地產(chǎn)市場的非市場化特征是中國房地產(chǎn)開始市場化時就存在的缺陷，制約著中國房地產(chǎn)的良性發(fā)展。

（二）政府對房地產(chǎn)市場的干預

中國房地產(chǎn)從1998年正式市場化以來不斷增長，甚至出現(xiàn)過熱現(xiàn)象，“天價房”層出不窮。中國傳統(tǒng)住房思想的影響以及過熱的房地產(chǎn)市場，使得對住房的需求不但擴大，房地產(chǎn)的供需結(jié)構(gòu)存在嚴重的問題，出現(xiàn)了“市場失靈”，為了克服房地產(chǎn)的現(xiàn)存的現(xiàn)實問題中國政府進行了一定的干預，出臺了大量的宏觀調(diào)控政策。

2003年6月，中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，調(diào)整了商業(yè)銀行個人住房貸款政策，規(guī)定對高檔商品房、別墅或第二套以上（含第二套）商品房，適當?shù)奶岣呤赘犊畋壤辉賵?zhí)行優(yōu)惠住房利率。8月國務(wù)院出臺《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，首次明確指出“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”，并提出促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施，對符合條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)項目要繼續(xù)加大信貸支持力度。

2005年房地產(chǎn)開發(fā)雖然繼續(xù)保持著快速發(fā)展的慣性，但增速減緩，然而房價依然居高不下。2005年3月底，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，提出抑制住房價格過快上漲的八項措施（簡稱“國八條”），建立政府負責制，將穩(wěn)定住房價格提升到政治高度。隨后出臺的“國六條”，將調(diào)整住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)作為宏觀調(diào)控的著力點。后面又出臺了“九部委‘十五條”，其中限價房即“限戶型”、“限房價”的普通商品住房提出，以解決中低收入群體的住房問題。2007年，房地產(chǎn)調(diào)控進一步深化，從土地、信貸等各方面出臺調(diào)控政策，使得2007年下半年，房價上漲速度放緩。

2008年，由美國次貸危機而引發(fā)的全球金融危機使得經(jīng)濟進入緩慢發(fā)展期，加上前期的宏觀調(diào)控的影響，房地產(chǎn)市場陷入低迷期，房地產(chǎn)投資減少，房價降低，但此時政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，在2008年下半年采取了適度寬松的貨幣政策。與此同時，出臺了多項優(yōu)惠措施，如下調(diào)契稅稅率，免征土地增值稅，下調(diào)個人住房貸款利率等。由于08年的擴張性的政策，使得購房的剛性需求和投機需求在09年得到爆發(fā)式的釋放，并一直持續(xù)到10年。

2010年，政府出臺了被稱為“史上最嚴厲的調(diào)控政策”。國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（簡稱“國十條”），隨后各地限購政策出臺，以及上海和重慶成為房地產(chǎn)稅試點。但房價最終還是出現(xiàn)了上漲。2011年1月，國務(wù)院再度推出八條房地產(chǎn)市場調(diào)控措施（新國八條），要求強化差別化住房信貸政策，對貸款購買第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準利率的1.1倍。2012年5月10日，住建部發(fā)出通知，明確擴大房產(chǎn)稅試點，5月15日國土部發(fā)出通知，對房價上漲過快地區(qū)將督導。2013年2月20日國務(wù)院常務(wù)會議確定了五項加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施（簡稱“新國五條”），3月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》提出“二手房交易的個人所得稅由交易總額的1%調(diào)整為按差額20%征收”。

（三）政府干預所存在的問題

在房地產(chǎn)市場出現(xiàn)失靈時，政府出臺了大量的宏觀調(diào)控的政策，包括貨幣政策、財政政策、土地政策和行政政策，但其效果不盡人意，房價依然居高不下，房地產(chǎn)市場依然存在大量的矛盾與問題。政府在進行宏觀調(diào)控，制定宏觀調(diào)控政策時存在以下問題：

1、宏觀調(diào)控政策目標不明確。宏觀調(diào)控的政策從制定再到發(fā)揮其作用，需要一個較長的時期。房地產(chǎn)市場具有典型的周期性，然而調(diào)控政策雖然在短期內(nèi)能夠起到一定的作用，但是不斷快速變化的宏觀政策，長期來看是不利于房地產(chǎn)市場的發(fā)展的。中國在2008年之前，一直采取的從緊的調(diào)控政策，這輪調(diào)控的作用才凸顯出來，2008年為了穩(wěn)定經(jīng)濟馬上轉(zhuǎn)向放寬的調(diào)控政策，放寬后出現(xiàn)了房地產(chǎn)過熱立馬又轉(zhuǎn)向從緊的調(diào)控政策。調(diào)控缺乏一個完善的、長效的機制，存在隨意性與盲目性。頻繁變動的調(diào)控政策，使得前一輪政策還沒發(fā)揮作用就立馬轉(zhuǎn)變，使得宏觀調(diào)控難以對房地產(chǎn)市場起到大的積極作用。

2、宏觀調(diào)控政策的立法不足。近些年出臺的對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控政策，大多以規(guī)范性文件的形式作出，往往是一個部委或者多個部委的聯(lián)合出臺的部門規(guī)章，部門規(guī)章在中國法律效力位階上是比較低的，且近年來出臺的多項宏觀調(diào)控政策與《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在出入，使得宏觀調(diào)控政策在執(zhí)行的過程中由于缺乏強制力而難以落到實處。中國現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等都已經(jīng)滯后于現(xiàn)實的房地產(chǎn)市場，已不能很好的起到規(guī)范和調(diào)整房地產(chǎn)市場的作用。

3、中央與地方存在矛盾，政策落實不到位。房地產(chǎn)市場中土地收益，早已成為地方財政收入的重要來源。土地出讓金、房地產(chǎn)稅費等相關(guān)稅費早已成為地方財政收入的重要環(huán)節(jié)。巨大的收益往往使得地方政府在中央政府嚴格控制房地產(chǎn)市場時，還不斷的刺激房地產(chǎn)市場的發(fā)展，使得中央政府與地方政府的政策存在矛盾。2010年以來，房地產(chǎn)市場開始受到中央政府的史上最嚴格的宏觀調(diào)控，使得地方政府為了自身的利益，不得不采取“救市”政策。2012年初，廣東省佛山市發(fā)文放松了中央出臺的限購令，在宣布實施當天就被“叫?！绷耍髞戆不帐徍姓雠_的政策，之后也被宣布暫緩執(zhí)行。浙江義烏因限購令到期而沒實行限購令也受到了中央政府的排查。由于中央政府的調(diào)控政策大多采取的是部門規(guī)章的形式，效力位階較低，再加上地方政府對土地收益的依賴使得地方政府對宏觀調(diào)控政策的實施不到位。

四、如何正確處理房地產(chǎn)市場中政府與市場的關(guān)系

正確處理政府與市場的關(guān)系，是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。中國的房地產(chǎn)市場，既不能采取完全自由放任的由市場機制來調(diào)節(jié)，也不能完全由政府來處理。只有政府與市場相互作用才能促進房地產(chǎn)市場的健康與穩(wěn)定發(fā)展，堅持市場的基礎(chǔ)作用，承認政府的適度合理的干預。政府對房地產(chǎn)市場進行干預是基于中國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀的要求，但干預必須合法適度，要有嚴格的程序，避免干預的盲目與隨意，政府在對房地產(chǎn)進行宏觀調(diào)控時要注意以下幾點：

（一）建立長效的宏觀調(diào)控機制。宏觀調(diào)控體系，在中國目前存在分割的現(xiàn)象，沒有形成一個完善的體系。要實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的有效調(diào)控，必須要建立長效的宏觀調(diào)控體系。要制定長期的宏觀調(diào)控目標來指導宏觀調(diào)控的各個階段和環(huán)節(jié)。在宏觀調(diào)控的措施上，要適時調(diào)節(jié)需要有長期的政策也需要有短期的政策，如加強保障性住房建設(shè)，完善保障性住房體系就是一項長期應(yīng)該堅持的政策，而限購令、提高貸款利率、提高首付款比例等措施等短期措施，就應(yīng)適時的進行調(diào)整。宏觀調(diào)控的政策的出臺盡量以行政法律法規(guī)的形式，能彌補其強制力的不足。加強調(diào)控政策的監(jiān)督，進行調(diào)控政策的定期檢查評測。多方面多方位的宏觀調(diào)控機制，是房地產(chǎn)市場有效調(diào)節(jié)的現(xiàn)實需要。

（二）加強中央與地方的政策的統(tǒng)一，確保宏觀調(diào)控政策落到實處。宏觀政策要在執(zhí)行過程中落到實處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，最重要的環(huán)節(jié)是地方政府對中央宏觀政策的執(zhí)行與落實。長期以來中央政府出臺多項宏觀調(diào)控政策，但地方政府由于對土地出讓收益的高度依賴，使得其不執(zhí)行宏觀調(diào)控政策甚至是制定相反的政策，使得宏觀調(diào)控沒有達到預期的效果。在宏觀政策的制定過程中應(yīng)該加強中央與地方的對話，使得宏觀調(diào)控政策與地方的利益沖突縮小，并嚴格地方執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的程序，加強責任問責制度。地方政府在制定執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的細則時，應(yīng)與中央政策的要求保持一致，因為地方情況特殊需要調(diào)整時，應(yīng)向中央有關(guān)部門進行申請。

（三）對房地產(chǎn)市場的非市場特征進行適度的改變。由于政府對房地產(chǎn)一級市場土地市場的壟斷，使得中國的房地產(chǎn)市場存在非市場的特征，這使得中國房地產(chǎn)市場一直存在“越調(diào)越漲，越漲越調(diào)”的怪圈。在一個非市場特征比較明顯的市場里，“要使中國的房地產(chǎn)市場能夠達到長期健康發(fā)展，改革現(xiàn)有的房地產(chǎn)用地供給制度和土地制度是治本之策”。[5]房地產(chǎn)的土地供應(yīng)只能是國家土地，主要是通過“招、拍、掛”的方式取得。而每年的土地供應(yīng)計劃落實的情況不理想，而住房的剛性需求不斷擴大。適度的對房地產(chǎn)土地的供應(yīng)制度進行改變是可取的?？梢园鸭w所有土地的建設(shè)用地的使用權(quán)進行有條件的市場化，不僅可以實現(xiàn)土地資源的合理配置與高效利用，而且可以使得房地產(chǎn)的土地的供需更趨平衡，從而有利于降低房價。

正確處理好市場與政府關(guān)系，關(guān)系到經(jīng)濟的全面健康發(fā)展，政府與市場的關(guān)系是一個動態(tài)變化的過程，但堅持市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用和政府進行適當?shù)母深A是不變的。

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