公共選擇理論視角下城市社區(qū)行政化問題與對(duì)策

田豐

【摘 要】城市社區(qū)是基層群眾性自治組織，但是在實(shí)際生活中，社區(qū)行政化問題愈來(lái)愈凸顯，已經(jīng)成為制約城市社區(qū)發(fā)展的瓶頸。本文以西安市未央?yún)^(qū)大明宮街辦太華路社區(qū)為例，運(yùn)用公共選擇理論分析城市社區(qū)行政化問題的表現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上提出解決這一問題的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)行政化；公共選擇理論；對(duì)策建議

一、問題的提出

隨著社區(qū)建設(shè)的普及和深入，社區(qū)建設(shè)取得了積極的成效，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。但是，在實(shí)踐中社區(qū)被賦予了很強(qiáng)的政治動(dòng)員功能和社會(huì)事務(wù)管理功能，人們的參與自主性、積極性被全能的社區(qū)行政管理所埋沒。社區(qū)行政化已嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，能否解決社區(qū)行政化這一問題，是關(guān)乎社區(qū)持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的關(guān)鍵因素。就此問題，筆者以西安市未央?yún)^(qū)大明宮街辦太華路社區(qū)為例進(jìn)行了實(shí)踐調(diào)研。

太華路社區(qū)成立于2001年12月，隸屬于西安市未央?yún)^(qū)大明宮街辦，地處太華南路與新城區(qū)交界處，轄區(qū)內(nèi)有10個(gè)居民小區(qū)：飼料二廠家屬院、陜科大家屬院、漢斯啤酒廠家屬院、中鐵二十局家屬院、市建三公司家屬院、光華賓館家屬院、亮麗安裝公司家屬院、鐵路客運(yùn)段家屬院、馬旗寨小學(xué)家屬院、專用化肥廠家屬院；企、事業(yè)單位4個(gè)：中鐵二十局、漢斯啤酒廠、亮麗公司、馬旗寨小學(xué)。社區(qū)居民2543戶，人口7850余人，屬單位型板塊社區(qū)。太華路社區(qū)主要由十家原國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)家屬院組成，居民中下崗職工、貧困人口、失業(yè)人員居多、扶貧幫困、促進(jìn)就業(yè)，保持穩(wěn)定任務(wù)艱巨。

公共選擇理論是美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者姆斯·M·布坎南等人創(chuàng)立的。它與西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的不同之處在于把“經(jīng)濟(jì)人”假說由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為分析應(yīng)用到政治行為分析。筆者認(rèn)為，在公共選擇理論中的官僚經(jīng)濟(jì)理論、公共物品理論以及外部性理論可以延伸到對(duì)城市社區(qū)行政化問題的分析。

二、社區(qū)行政化問題的表現(xiàn)

（一）政府與社區(qū)居委會(huì)關(guān)系職能不清

由于政府與居委會(huì)權(quán)限職責(zé)不清，一些職能部門借動(dòng)員社區(qū)資源為名，將自身業(yè)務(wù)盡其所能地轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)，主要表現(xiàn)為：社區(qū)工作站、室等牌子多，指令多；居委會(huì)角色模糊，職能錯(cuò)位，自治工作與政府行政工作混雜，承擔(dān)了太多本應(yīng)由政府承擔(dān)的工作任務(wù)。社區(qū)工作者大部分時(shí)間忙于會(huì)議座談，整天圍著政府轉(zhuǎn)。社區(qū)“上面千條線，下面一根針”，變成了執(zhí)行上級(jí)各項(xiàng)工作任務(wù)的一級(jí)準(zhǔn)政府，成了政府部門街道的承受層、操作層、落實(shí)層。社區(qū)行政化傾向影響了社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，不利于培育居民自治意識(shí)與推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)。

（二）社區(qū)居民參與度低

受快速城市化影響，太華路社區(qū)居民由原住居民、新居民、被動(dòng)城市化居民、外來(lái)流動(dòng)人口居民構(gòu)成，居民素質(zhì)參差不齊，異質(zhì)性大。社區(qū)建設(shè)活動(dòng)中，多數(shù)居民缺乏社區(qū)參與意識(shí)，沒有參與社區(qū)活動(dòng)和事務(wù)的興趣，更缺少實(shí)際的參與行動(dòng)。許多社區(qū)連樓長(zhǎng)都沒人愿意做，召開一年一次的社區(qū)居民代表大會(huì)難度很大。平時(shí)參與社區(qū)活動(dòng)的對(duì)象僅停留在社區(qū)支部黨員、離退休的居民代表骨干分子等，半數(shù)左右居民從未參加過社區(qū)活動(dòng)；另一方面，社區(qū)居民通常是在社區(qū)工作人員動(dòng)員、說服下參與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成決定的事項(xiàng)，只是對(duì)社區(qū)事務(wù)的表態(tài)和執(zhí)行，以被動(dòng)式執(zhí)行性參與為主，其價(jià)值遠(yuǎn)低于決策性或監(jiān)督性參與。

（三）參與社區(qū)公共服務(wù)的非政府組織缺乏

由于缺乏持續(xù)性引導(dǎo)培育和經(jīng)費(fèi)扶持，太華路社區(qū)非政府組織數(shù)量較少，力量薄弱，發(fā)揮的功能非常有限。很多組織成立后很少有活動(dòng)或者是社區(qū)有事情主動(dòng)邀請(qǐng)他們參加，主動(dòng)常態(tài)化運(yùn)行的組織很少。

（四）社區(qū)各管理主體沒有形成管理合力

太華路社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)功能發(fā)揮有限，駐區(qū)單位在社區(qū)建設(shè)上支持不大甚至全無(wú)，很少或幾乎不參與社區(qū)共商事務(wù)，政策規(guī)則中亦缺乏對(duì)駐區(qū)單位參與社區(qū)共建的約束和激勵(lì)機(jī)制。居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在小區(qū)日常管理中，由于服務(wù)管理、內(nèi)容有些交叉和重疊，造成職責(zé)分工不明確，其中有的物業(yè)服務(wù)企業(yè)與居委會(huì)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益、工作職責(zé)、服務(wù)設(shè)施之爭(zhēng)。

（五）社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足且缺乏使用自主權(quán)

社區(qū)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源是政府撥款，多元化的投入機(jī)制尚未形成，經(jīng)費(fèi)總量嚴(yán)重不足。各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)撥付沒有形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社區(qū)工作內(nèi)容增加而增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。太華路社區(qū)2013年上級(jí)撥款總額為5萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)普遍只夠維持日常開銷，很少有余錢開展活動(dòng)。而且當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)雖然有獨(dú)立賬戶，但經(jīng)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)仍歸街道集中統(tǒng)一管理分配使用，社區(qū)所需經(jīng)費(fèi)需上報(bào)街道，社區(qū)沒有自主支配權(quán)。

三、相關(guān)理論分析

（一）官僚經(jīng)濟(jì)理論

官僚政治理論認(rèn)為，官僚是服務(wù)于公眾利益的，沒有自己的特殊利益，他們提供的公共服務(wù)是不偏不倚的，是有效率的。公共選擇理論則在分析官僚行為動(dòng)機(jī)時(shí)，引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”是指，當(dāng)一個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨若干不同的選擇機(jī)會(huì)時(shí)，總是傾向于選擇能給自己帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會(huì)。換句話說，人是理性的利己主義者。官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。因此，公共選擇的基本行為假設(shè)是，人是自利的、理性的效用最大化者。

在社區(qū)中，社區(qū)居委會(huì)的組成人員也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。一方面，居委會(huì)對(duì)政府具有強(qiáng)烈的依賴性；街道辦事處將社區(qū)考核評(píng)比作為它的一項(xiàng)日常工作，且這些考核與居委會(huì)人員個(gè)人利益直接相關(guān)；另一方面，居民對(duì)居委會(huì)的影響微弱。只有某個(gè)組織代表了自己的利益，或者其所得到利益大于其參與成本時(shí)，單個(gè)社區(qū)成員才會(huì)同其他所有成員一道成為一個(gè)完整的集體行使委托權(quán)利。社區(qū)居民的主體參與意識(shí)淡薄，很少愿意主動(dòng)參與組織，或采取集體行動(dòng)行使委托權(quán)利，因而對(duì)居委會(huì)的影響和制約便不是很大。對(duì)政府的依賴和社區(qū)居民的主體意識(shí)薄弱促使社區(qū)居委會(huì)更加向政府靠近，進(jìn)一步導(dǎo)致了行政化現(xiàn)象。

（二）公共物品理論

公共物品理論告訴我們，公共物品在資源配置上會(huì)出現(xiàn)以下幾方面的問題： “搭便車”問題，“搭便車” 問題首先由奧爾森提出，它是指由于參與者不需要支付任何成本而可以享受與支付者完全等價(jià)的物品效用。該問題影響著公共物品供給成本分擔(dān)的公平性，以及公共物品給能否持續(xù)和永久；排他成本問題，排他成本問題是公共物品非排他性的延續(xù)。由于排他成本高，因此純公共物品與公共池塘資源具有不可排他性。非排他性的原因主要有三：一是經(jīng)濟(jì)成本的不可排他；二是技術(shù)成本的不可排他；三是制度成本的不可排他；

社區(qū)為社會(huì)提供了良好的社會(huì)秩序和社會(huì)治安、美舒適的生活環(huán)境以及公共福利和公共服務(wù)，這些都具有公共物品的性質(zhì)。社區(qū)中的居民無(wú)論是否付費(fèi)都可以從中受益，不能將任何居民排除在外；同時(shí)，個(gè)別社區(qū)居民消費(fèi)了社區(qū)提供的產(chǎn)品或服務(wù)，并不減少其他人這種消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量。公共選擇理論認(rèn)為，由于公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性導(dǎo)致的外部性使個(gè)人和市場(chǎng)主體沒有能力也不愿意提供某些公共物品，于是提供公共物品就成為了政府的一項(xiàng)基本職能。為了更好地履行政府職能，政府便將其觸角延伸到社區(qū)居委會(huì)，將其看作是政府的神經(jīng)末梢，幫助政府實(shí)現(xiàn)職能。政府在將社區(qū)作為自身附屬物的同時(shí)，將許多職能和權(quán)力下放給社區(qū)，但政府并沒有充分放權(quán)，因?yàn)榭紤]到過多的權(quán)力下放會(huì)減弱政府自身的權(quán)威。政府過度干預(yù)社區(qū)工作、對(duì)社區(qū)事務(wù)大包大攬的現(xiàn)象屢見不鮮，這更加劇了社區(qū)行政化趨勢(shì)。

（三）外部性理論

外部性就是指?jìng)€(gè)體生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)對(duì)其他個(gè)體或總體模式的間接影響所產(chǎn)生的生產(chǎn)或效用函數(shù)。政府對(duì)外部效應(yīng)的糾正可分為五大類：行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、協(xié)商的和教育的。行政措施：管制與指導(dǎo)；經(jīng)濟(jì)措施：稅收與津貼；法律的：制定規(guī)則；資源協(xié)商：科斯定理與確立產(chǎn)權(quán)；社會(huì)準(zhǔn)則：良心效用與黃金率。

在社區(qū)這個(gè)公共空間中，社區(qū)建設(shè)主體會(huì)受到外部性的影響，充分利用正的外部性，規(guī)避負(fù)的外部性，實(shí)現(xiàn)效用最大化。社區(qū)居民存在理性的選擇機(jī)制，對(duì)于優(yōu)質(zhì)服務(wù)、良好秩序這些正的外部性，自然就會(huì)主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)；反之，對(duì)于糾正負(fù)的外部性的活動(dòng)，如治理環(huán)境污染和噪音問題等則不會(huì)出現(xiàn)社區(qū)居民主動(dòng)參與的現(xiàn)象。

四、解決城市社區(qū)行政化問題的對(duì)策建議

（一）厘清政府與城市社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系與職能

政府與社區(qū)居委會(huì)之間清晰的職能劃分是解決社區(qū)行政化問題的根本。應(yīng)進(jìn)一步厘清政府與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，界定社區(qū)居委會(huì)與有關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，社區(qū)不應(yīng)該成為上級(jí)主管部門在基層的一級(jí)延伸，而是要充分實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，只有實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，才能避免社區(qū)行政化現(xiàn)象的出現(xiàn)。社區(qū)既不是傳統(tǒng)居委會(huì)的翻版，也不是政府權(quán)力的延伸。社區(qū)意味著社會(huì)能力的提升，政府權(quán)力的淡出，體現(xiàn)的是社會(huì)的自助、自主、自治，是社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展責(zé)任的共擔(dān)和社區(qū)發(fā)展成果的分享。社區(qū)發(fā)展的目的在于提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，不斷滿足社區(qū)居民的需求，最終促進(jìn)人的全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）進(jìn)一步鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與社區(qū)管理

社區(qū)服務(wù)在城市社區(qū)管理中居于重要地位。通過提高社區(qū)的服務(wù)水平，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務(wù)后自愿歸屬和認(rèn)同于社區(qū)，從而激發(fā)其參與社區(qū)建設(shè)管理的熱情。實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員利益逐步社區(qū)化。利益是參與的最重要的驅(qū)動(dòng)力。居民只有深切感受到社區(qū)與其本身的利益密不可分，參與才能維護(hù)自身利益時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)機(jī)和意識(shí)。因此，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，首先必須確立社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展中的主體地位，擴(kuò)大社區(qū)居民的有效參與。從根本上說，社區(qū)居民自愿、自主的參與是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的前提和基礎(chǔ)，是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力和保證。

（三）積極引導(dǎo)非政府組織參與社區(qū)公共服務(wù)

2012年11月，在黨的十八大報(bào)告中提出了“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。2013年7月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，會(huì)議明確指出，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。2013年11月，黨的十八屆三中全《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記?！?/p>

（四）加強(qiáng)黨組織建設(shè)，建立共管機(jī)制

加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)。擴(kuò)大黨組織的社區(qū)覆蓋范圍，每個(gè)新建社區(qū)都要建立黨組織，優(yōu)化黨組織設(shè)置，黨員人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模以上的社區(qū)設(shè)立社區(qū)黨委。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。建立參與社區(qū)建設(shè)管理的激勵(lì)約束機(jī)制，提供多元化的參與渠道。駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)與管理，是社會(huì)事務(wù)下沉到社區(qū)后應(yīng)盡的義務(wù)與社會(huì)責(zé)任。

（五）加大財(cái)政投入，創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)使用和投入機(jī)制

各級(jí)政府加大對(duì)社區(qū)的財(cái)政投入力度。設(shè)立社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，將社區(qū)建設(shè)的工作經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬、服務(wù)設(shè)施及社區(qū)信息化建設(shè)等經(jīng)費(fèi)逐步納入財(cái)政預(yù)算，政府不僅要允許社區(qū)設(shè)立獨(dú)立銀行賬戶，而且要讓社區(qū)有真正自行支配的權(quán)力。政府財(cái)政撥款應(yīng)直接撥入社區(qū)賬戶，或經(jīng)街道辦賬戶撥入社區(qū)賬戶后由社區(qū)自主支配，社區(qū)經(jīng)費(fèi)歸社區(qū)所有和使用。建立多元化投入機(jī)制：一是政府設(shè)立社區(qū)建設(shè)基金專戶，提供社會(huì)各界資助社區(qū)建設(shè)的激勵(lì)和優(yōu)惠等政策支持；二是建立社區(qū)共享社會(huì)進(jìn)步成果機(jī)制，實(shí)行稅收增量比例返還；三是創(chuàng)新資助形式，可以企業(yè)冠名等辦法，籌集社區(qū)資金。

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