農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應用（八）
——《行政處罰決定書》的應用之二

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（青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，山東青島 266032）

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應用（八）
——《行政處罰決定書》的應用之二

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，山東青島 266032）

執(zhí)法文書應用

編者按：2012年，農(nóng)業(yè)部重新修訂發(fā)布了26種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書基本格式，為使官方獸醫(yī)盡快掌握執(zhí)法文書應用規(guī)范，本刊特委托青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，編寫了規(guī)范使用執(zhí)法文書培訓講義，并將逐期刊登，供讀者參考。

（續(xù)前）

1.2.6處罰依據(jù)和處罰決定內(nèi)容

處罰依據(jù)是指作出處罰決定的法律依據(jù)，即對違法行為進行制裁的法律依據(jù)。作出處罰決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章應當寫明全稱，列明適用的條、款、項、目并引用法條原文。處罰決定內(nèi)容是指給予當事人的法律責任種類。對于沒收違法所得和罰款的處罰種類還應當寫明數(shù)額，并使用阿拉伯數(shù)字表示。需要說明的是，處罰決定內(nèi)容中給予當事人的法律責任種類，必須與所適用的處罰依據(jù)相對應，適用的處罰依據(jù)中未設定其他處罰種類的，執(zhí)法人員不得隨意增加。如，《動物防疫法》第七十八條對經(jīng)營未附檢疫證明的違法行為，只設定了一個處罰種類，即罰款，執(zhí)法人員在適用該條對該行為實施處罰時，不得增加“警告”或“沒收違法所得”等處罰種類的內(nèi)容。

1.2.7涉及罰沒款項的履行方式

處罰決定內(nèi)容中給予當事人罰款或沒收違法所得處罰種類的，應當寫明繳納罰沒款的期限及收受罰款的銀行名稱，同時寫明逾期不繳納罰款的法律后果。2009年農(nóng)業(yè)部修訂的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式二十——《行政處罰決定書》，將罰沒款的履行方式以格式化的形式進了規(guī)定，內(nèi)容為“當事人必須在收到本處罰決定書之日起15日內(nèi)持本決定書到××××××繳納罰（沒）款。逾期不按規(guī)定繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款?！边@里有三個問題需要說明：一是處罰內(nèi)容中不涉及罰沒款的，應當將格式文書中載明的罰沒款項的履行方式內(nèi)容刪除。對違反現(xiàn)行動物衛(wèi)生法律規(guī)范的行為，凡適用一般程序?qū)嵤┬姓幜P的，現(xiàn)行動物衛(wèi)生法律規(guī)范基本都設定了罰款的處罰種類，但由于《動物防疫法》設定了兩個處罰主體，即獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，有些情況下，對某些違法行為需要兩個處罰主體都實施相應的行政處罰，但獸醫(yī)主管部門一般只涉及實施吊銷許可證等處罰種類的行政處罰，不涉及罰沒款等其他處罰種類，在這種情況下，獸醫(yī)主管部門在制作《行政處罰決定》時，應當將格式文書中載明的罰沒款的履行方式內(nèi)容刪除。二是遵守作出罰款決定的機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)分離的規(guī)定。除當場作出罰款決定，或者在邊遠、水上、交通不便地區(qū)作出罰款決定，當事人向指定銀行繳納罰款確有因難的情形外，動物衛(wèi)生行政主體不得自行收繳罰款。執(zhí)法人員當場收繳的罰款，應當自返回處罰機關(guān)所在地之日起二日內(nèi)，交至農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)；在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起二日內(nèi)交至處罰機關(guān)；處罰機關(guān)應當在二日內(nèi)將罰款交至指定的銀行。三是格式文書中載明的“加處罰款”屬于執(zhí)行罰，不是行政處罰種類，不受“一事不再罰原則”的限制。

8行政處罰決定書的規(guī)范制作示例見表2。

1.2.8救濟途徑和期限

《行政處罰決定書》應當寫明當事人不服行政處罰的救濟途徑和期限，寫明復議機關(guān)和訴訟法院的具體稱謂。2009年農(nóng)業(yè)部修訂的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式二十——《行政處罰決定書》，將救濟途徑和期限以格式化的形式進了規(guī)定，內(nèi)容為“當事人對本處罰決定不服的，可以在收到本處罰決定書之日起60日內(nèi)向×××人民政府或××××××申請行政復議；或者三個月內(nèi)向××××××人民法院提起行政訴訟。行政復議和行政訴訟期間，本處罰決定不停止執(zhí)行?！边@里有三個問題需要說明：一是當事人對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作出的行政處罰決定不服的，應當告知當事人向該動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的主管部門進行復議，即同級人民政府獸醫(yī)主管部門。換句話說，當事人對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作出的行政處罰決定不服的，不享有選擇復議機關(guān)復議該行政處罰決定的權(quán)利，只能向作出該行政處罰決定的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的主管部門申請復議。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是《動物防疫法》授權(quán)實施動物防疫行政處罰的組織，根據(jù)《行政復議法》第十五條第一款第（三）項的規(guī)定，當事人對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，應當向管理該組織的地方人民政府工作部門申請行政復議，而管理動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的人民政府工作部門為同級獸醫(yī)主管部門。因此，以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的名義實施行政處罰，在制作《行政處罰決定書》書寫救濟途徑中“可以在收到本處罰決定書之日起60日內(nèi)向×××人民政府或××××××申請行政復議”的內(nèi)容時，需要刪除“×××人民政府或”字樣。二是必須要明確告知救濟期限?！缎姓妥h法》和《行政訴訟法》對當事人的復議時效和訴訟時效作出了嚴格的規(guī)定，即復議時效為60天、訴訟時效為三個月，超過時效意味著喪失復議申請權(quán)或勝訴權(quán)。因此明確告知當事人時效期限對保障當事人依法行使復議和訴訟權(quán)利具有重要意義。在執(zhí)法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)有些動物衛(wèi)生行政主體制作的《行政處罰決定書》未告知當事人訴訟期限，這是不正確的。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。據(jù)此規(guī)定，如果動物衛(wèi)生行政主體不告知當事人訴權(quán)和起訴期限，當事人的起訴期限將延長至2年。因此，執(zhí)法人員在制作《行政處罰決定》時，不得刪除或更改格式文書中載明的告知當事人復議權(quán)和訴權(quán)以及復議期限和起訴期限的內(nèi)容。三是告知當事人向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》（法釋〔2008〕1號）的相關(guān)規(guī)定，一般情況下，當事人對動物衛(wèi)生行政主體作出的行政處罰決定不服提起訴訟的，由基層人民法院管轄，即由作出行政處罰決定的獸醫(yī)主管部門或動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)所在地的縣級人民法院管轄。但是，最高人民法院目前正在全國范圍內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作（《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》法〔2013〕3號）。行政案件相對集中管轄是指將部分基層法院管轄的一審行政案件，通過市中級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層法院集中管轄的制度，原則上集中管轄法院不審理本地行政機關(guān)為被告的案件，可以將原管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。非集中管轄法院的行政庭仍予保留，主要負責非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作。這項制度遵循司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域相分離的原則，對于進一步改善行政訴訟司法環(huán)境，提升行政審判工作水平，統(tǒng)一裁判尺度，促進司法公正，更好地保護當事人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政具有十分重要的意義。獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應當加強與所在地法院的溝通，如果所在地已經(jīng)實施行政案件集中管轄試點的，應當明確告知當事人向集中管轄法院提起訴訟。

此外，在正文部分還應當寫明當事人不申請行政復議或提起行政訴訟，以及不履行行政處罰決定，動物衛(wèi)生行政主體將采取的措施。

1.3尾部尾部包括成文單位的全稱、印章和成文日期等內(nèi)容。《行政處罰決定書》中注明加蓋執(zhí)法機關(guān)印章的地方，應當由執(zhí)法機關(guān)署名并加蓋印章，加蓋印章應當清晰、端正，并“騎年蓋月”。成文日期應當為動物衛(wèi)生行政主體負責人在《行政處罰決定審批表》中簽署意見的日期，且使用阿拉伯數(shù)字書寫。

2 本案中行政處罰決定書存在的問題9本案中執(zhí)法人員制作的行政處罰決定書見表1。

2.1案號編寫不規(guī)范

本案執(zhí)法人員將《行政處罰決定書》案號編寫為“甲（動監(jiān)）罰〔2009〕02號”不規(guī)范。編寫案號時，序號前無需加零，其案號應當編寫為“甲動監(jiān)罰（2009）2號”。

2.2案由不正確

本案執(zhí)法人員制作的《行政處罰決定書》，將案由書寫為“在市場出售無兩章一證的病豬肉一案”不正確。分析本案詢問筆錄10本文中凡涉及到本案中詢問筆錄的內(nèi)容，請見《中國動物檢疫》2013年第9期83-87頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應用（四）——《詢問筆錄》的應用。等相關(guān)證據(jù)，本案的案由應確定為“經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品一案”。

2.3描述的違法事實不正確，且描述不全面

本案執(zhí)法人員制作的《行政處罰決定書》對違法事實的描述不正確，結(jié)合本案《詢問筆錄》及相關(guān)證據(jù)，本案當事人蔣某的違法行為，應當認定為經(jīng)營檢疫不合格的動物產(chǎn)品。對違法事實的描述不全面，沒有闡明違法行為的基本事實，僅描述為“在市場出售無兩章一證豬肉，出現(xiàn)病理特征”，缺少違法行為發(fā)生的時間、地點、經(jīng)過以及后果等內(nèi)容。

2.4描述證據(jù)不規(guī)范

本案執(zhí)法人員制作的《行政處罰決定書》僅列舉了證據(jù)名稱，未對證據(jù)要證明哪些待證事實進行分析，也沒有對證據(jù)的作用和證據(jù)之間的關(guān)系進行說明。需要說明的是，本案中《行政處罰決定書》的格式為2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的基本文書，按照當時的文書制作規(guī)范，只要求詳述違法事實與證據(jù)，對是否需要寫明“案件來源、立案情況”等內(nèi)容未進行強制性規(guī)定。因而本案中執(zhí)法人員未對“案件來源和立案情況”進行敘述。

2.5處理理由不正確

認定違法行為的法律依據(jù)引用不正確 本案中，執(zhí)法人員認為蔣某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第（三）項和第（五）項的規(guī)定，而本條第（三）項和第（五）項分別規(guī)定了四種違法情形，即禁止經(jīng)營依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的、檢疫不合格的、病死的、死因不明的動物產(chǎn)品。但從本文“案情概述”和本案的《詢問筆錄》（問：為什么你這頭豬肉沒蓋章？沒有《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》？；答：屠場檢疫員經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)皮下有血，脂肪發(fā)紅，肌肉有明顯出血點，所以沒蓋章，也沒出具《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》。）查明的事實來看，本案蔣某的違法行為應當定性為“經(jīng)營檢疫不合格的動物產(chǎn)品”，蔣某不存在經(jīng)營依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的、病死的、死因不明的動物產(chǎn)品的違法行為，其行為只違反了《動物防疫法》第二十五條第（三）項中，禁止經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品的規(guī)定，未實施《動物防疫法》第二十五條第（三）項，禁止經(jīng)營依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫動物產(chǎn)品的行為和第（五）項規(guī)定的違法行為。

2.6關(guān)于當事人陳述申辯的意見和理由

本案中，執(zhí)法人員既未在《行政處罰決定書》中寫明是否履行了事先告知情況，也未對當事人提出的陳述申辯意見和理由是否采納進行敘述。

2.7處罰內(nèi)容不準確，且未對自由裁量進行說明

本案中，作出行政處罰的罰款幅度和種類的表述不準確：一是未寫明對當事人作出罰款金額的幅度。執(zhí)法人員制作的《行政處罰決定》只寫明對當事人罰款的數(shù)額為1500元，但根據(jù)執(zhí)法人員適用的處罰依據(jù)，對該違法行為的罰款處罰應當在同類檢疫合格動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下的幅度內(nèi)。本案中罰款1500元是同類檢疫合格動物產(chǎn)品的幾倍，執(zhí)法人員沒有對自由裁量進行說明。二是給予的“柒拾叁千克病害豬肉予以沒收（銷毀）”的處罰種類表述不準確?！秳游锓酪叻ā返谄呤鶙l規(guī)定了“沒收動物產(chǎn)品”的行政處罰種類，而本案中執(zhí)法人員所稱的“銷毀11對沒收的動物產(chǎn)品的銷毀問題，見《中國動物檢疫》2013年第11期89―92頁，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應用（五）——《案件處理意見書》的應用之二?！辈皇切姓幜P的種類，不應當在此注明。

2.8復議機關(guān)告知錯誤

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是法律授權(quán)實施行政處罰的組織，根據(jù)《行政復議法》第十五條第一款第（三）項的規(guī)定，當事人對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，應當向管理該組織的地方人民政府工作部門申請行政復議，而管理動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的人民政府工作部門為同級獸醫(yī)主管部門。換句話說，當事人對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作出的行政處罰決定不服的，不享有選擇復議機關(guān)復議該行政處罰決定的權(quán)利，只能向作出該行政處罰決定的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)主管部門，即獸醫(yī)主管部門申請復議。因而，本案中告知蔣某可以選擇向甲縣獸醫(yī)行政主管部門或甲縣人民政府申請復議是錯誤的。

2.9本案程序違法

本案中，當事人陳述申辯的時間為“2009年10月22日”，《行政處罰決定書》成文時間為“2009年10月22日”，《行政處罰事先告知書》成文時間為“2009年10月26日”，《案件處理意見書》負責人簽署同意處理意見的時間為“2009年10月27日”，《送達回證》中當事人簽收《行政處罰事先告知書》《行政處罰決定書》的時間均為“2009年10月26日”。從上述文書的制作時間以及當事人簽收法律文書的時間順序來看，反映出本案存在程序違法的問題。

此外，本案中，《行政處罰決定書》尾部 “處罰機關(guān)（印章）”處，應當有執(zhí)法機關(guān)的署名。

表1行政處罰決定書

表2行政處罰決定書12該行政處罰決定書示例的制作內(nèi)容，是以《中國動物檢疫雜志》2013年第6—12期以及2014年第1期中相關(guān)法律文書的制作示例的內(nèi)容為基礎。為使示例具有指導性，本示例文書有些內(nèi)容是作者對案件處理的推理或增加了相關(guān)法律事實，推理或增加的法律事實不一定與本案的實際情況相吻合，只是為了滿足本示例文書的寫作需求。該示例文書格式采用了2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之二十。

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：1005-944X（2014）03-0085-05