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    按日計(jì)罰程序合法方可罰

    2019-03-29 01:16劉永濤金鴻飛
    環(huán)境 2019年2期
    關(guān)鍵詞:決定書責(zé)令復(fù)查

    劉永濤?金鴻飛

    有關(guān)媒體近日?qǐng)?bào)道了某地一家礦冶公司被當(dāng)?shù)丨h(huán)保局按日連續(xù)處罰2300萬元。最終,因某地環(huán)保局處罰程序違法,這張“巨額罰單”被某市人民法院依法撤銷。

    對(duì)于此案,筆者認(rèn)為,從媒體上報(bào)道的情況并結(jié)合某市人民法院做出的《行政判決書》中的內(nèi)容看,某地環(huán)保部門因執(zhí)法程序違法而導(dǎo)致此案敗訴,其中一些環(huán)境執(zhí)法方面的細(xì)節(jié)問題確實(shí)值得大家思考,并在今后的執(zhí)法中加以注意。

    案情簡介

    2017年3月10日,某地環(huán)保局對(duì)當(dāng)?shù)匾患业V冶有限公司現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn),這家公司不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施,導(dǎo)致大氣污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)。

    針對(duì)超標(biāo)排放的違法行為,某地環(huán)保局根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,于2017年3月20日向這家礦冶公司送達(dá)了《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》。2017年4月5日,在這家礦冶公司停產(chǎn)整治期間,某地環(huán)保局根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定,向這家礦冶公司送達(dá)了《行政處罰決定書》,責(zé)令停產(chǎn)整治,針對(duì)二氧化硫排放濃度超標(biāo)的違法行為罰款100萬元。

    2017年4月12日,某地環(huán)保局在對(duì)這家礦冶公司進(jìn)行復(fù)查時(shí),經(jīng)現(xiàn)場監(jiān)測,這家礦冶公司煙化爐二氧化硫濃度超標(biāo)1.6倍。某地環(huán)保局依據(jù)《行政處罰法》第二十三條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條的規(guī)定,經(jīng)履行告知等程序后,于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書》,決定對(duì)其自下達(dá)責(zé)令停產(chǎn)整治決定之日的次日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰,自2017年3月21日起至2017年4月12日止,共計(jì)23天,每天100萬元,共計(jì)罰款2300萬元整。

    分析

    違反法定程序?qū)е聢?zhí)法偏差

    生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)境法律層面對(duì)實(shí)施按日連續(xù)處罰做出了規(guī)定,但在實(shí)際執(zhí)行過程中,由于執(zhí)法人員理解的不同,出現(xiàn)了不同程度的偏差。

    2016年5月,原環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境行政執(zhí)法文書制作指南》中對(duì)《責(zé)令改正違法行為決定書》《按日連續(xù)處罰決定書》《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》等33個(gè)環(huán)境行政執(zhí)法文書進(jìn)行了規(guī)范制作,并對(duì)每一種文書的適用范圍也作了明確要求。如《責(zé)令改正違法行為決定書》適用于經(jīng)過調(diào)查取證確認(rèn)當(dāng)事人存在環(huán)境違法行為,責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正;《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》適用于對(duì)超標(biāo)、超總量的違法行為做出停產(chǎn)整治決定。

    關(guān)于“責(zé)令停產(chǎn)整治”的法律屬性,在《環(huán)境行政處罰辦法》中既沒有羅列入第十條的行政處罰種類之中,也沒有將“責(zé)令停產(chǎn)整治”列入第十二條的責(zé)令改正形式的行政命令種類之中。筆者認(rèn)為,責(zé)令停產(chǎn)整治是環(huán)保行政機(jī)關(guān)責(zé)令排污者停止生產(chǎn),對(duì)生產(chǎn)工藝或設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造,以滿足達(dá)標(biāo)排放要求而實(shí)施的一種暫時(shí)性控制的行政命令。

    《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡稱《辦法》)對(duì)實(shí)施按日連續(xù)處罰適用范圍、實(shí)施程序、計(jì)罰方式也做出了明確的規(guī)定。該《辦法》第十條規(guī)定,環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi),以暗查方式組織對(duì)排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。第十二條第一款同時(shí)規(guī)定,環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的,可以對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰。

    《辦法》中實(shí)施按日連續(xù)處罰的前提是送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》,而并不是送達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》。也就是說,責(zé)令停產(chǎn)整治決定書并不是實(shí)施按日連續(xù)處罰的前置條件。

    在本案中,某地環(huán)保局于將2017年3月20日向某礦冶公司公司送達(dá)的《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》作為該局在2017年4月28日向某家礦冶公司做出《按日連續(xù)處罰決定書》的前置條件,這就是本案中造成按日計(jì)罰程序出現(xiàn)偏差的原因,已違反法定程序。

    觀點(diǎn)

    執(zhí)法者應(yīng)盡量避免程序違法

    本案中,法院審理認(rèn)為,某礦冶公司不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施、超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的行為違反了相關(guān)法律規(guī)定。某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》的規(guī)定,但該局在復(fù)查后,應(yīng)再次做出《責(zé)令改正違法行為決定書》送達(dá)某礦冶公司,并再次復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的,才可實(shí)施按日連續(xù)處罰。而某地環(huán)保局復(fù)查后未再次做出責(zé)令改正違法行為決定書,也未再次進(jìn)行復(fù)查,于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書》,違反法定程序,屬程序違法,故判決撤銷該處罰決定書。

    對(duì)于法院的判決,基層環(huán)保部門執(zhí)法人員反響較大,意見各不相同。有的執(zhí)法人員認(rèn)為,某地環(huán)保局雖然沒有直接送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書,但送達(dá)的責(zé)令停產(chǎn)整治決定書本身也具有責(zé)令立即停止違法排污行為的內(nèi)涵。法院在審理此案時(shí),應(yīng)當(dāng)參照該《辦法》第七條判斷某地環(huán)保局首次做出實(shí)施按日連續(xù)處罰的時(shí)間,而不應(yīng)按照《辦法》第十四條的規(guī)定來判決此案首次做出實(shí)施按日連續(xù)處罰的時(shí)間。

    《辦法》第十四條規(guī)定:“復(fù)查時(shí)排污者被認(rèn)定為拒不改正違法排放污染物行為的,環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法第八條的規(guī)定再次做出責(zé)令改正違法行為決定書并送達(dá)排污者,責(zé)令立即停止違法排放污染物行為,并應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十條、第十二條的規(guī)定對(duì)排污者再次進(jìn)行復(fù)查?!?/p>

    對(duì)此,筆者研究判決書后發(fā)現(xiàn),鑒于某地環(huán)保局在沒有向某礦冶公司送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書的情況下,于2017年4月28日對(duì)其做出《按日連續(xù)處罰決定書》,此時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)實(shí)施按日連續(xù)處罰的前置程序錯(cuò)誤,法院在判決書中也提出了意見:即某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》,在進(jìn)行復(fù)查后,應(yīng)再次做出責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)某礦冶公司,并再次復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的,才可實(shí)施按日連續(xù)處罰。

    對(duì)此,筆者認(rèn)為,法院在判決書中提出的意見為環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)類似程序錯(cuò)誤的問題提供了補(bǔ)救的措施。同時(shí),也為廣大環(huán)境執(zhí)法人員提供了寶貴的執(zhí)法建議。

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